增強(qiáng)基層人大跟蹤監(jiān)督實(shí)效的思考

　 王志才、王德明、李福鵬、黃放

　【摘

　要】監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人大工作的重要組成部分。在基層人大的監(jiān)督實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)的問題有大有小，解決問題有難有易，整改時(shí)間有長有短，特別是對一些事關(guān)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，往往需要一年、一屆甚至是多年、多屆持續(xù)發(fā)力才能得以解決。所以，人大監(jiān)督工作要有“韌勁”，“一張藍(lán)圖繪到底”才能把人大監(jiān)督的實(shí)效最終體現(xiàn)在問題的解決上。本文結(jié)合當(dāng)前我區(qū)人大工作實(shí)際，詳細(xì)梳理了基層人大在跟蹤監(jiān)督中取得的成效、深入分析了基層人大跟蹤監(jiān)督存在的不足和問題，并就相關(guān)問題提出了對策和建議。

　【關(guān)鍵詞】基層人大；跟蹤監(jiān)督；實(shí)效。

　張德江委員長在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出：‚我們要著眼于增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，進(jìn)一步完善監(jiān)督工作方式方法。加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，對于監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，要持續(xù)跟進(jìn)，推動(dòng)整改，并建立健全解決問題的長效機(jī)制?。這給我們基層人大加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督指明了方向。應(yīng)該說跟蹤監(jiān)督是找準(zhǔn)監(jiān)督工作著力點(diǎn)，完善監(jiān)

　督工作方式方法的一種有益嘗試；是確保人大及其常委會(huì)依法履職、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性和針對性的一種必要手段；是讓‚一府兩院?承諾不打折，促進(jìn)改進(jìn)工作，推動(dòng)解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的一項(xiàng)重要抓手。

　一、湘東區(qū)人大及其常委會(huì)跟蹤監(jiān)督實(shí)踐 近年來，湘東區(qū)人大常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以不解決問題不停步，不見成效不罷手的堅(jiān)強(qiáng)決心，持續(xù)發(fā)力、久久為功，有力促進(jìn)了人大監(jiān)督更有深度、更加有力、更具實(shí)效，取得了一定的成效。

�。ㄒ唬﹫�(jiān)持審議意見督辦“銷號制”，在持續(xù)督促整改中強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督實(shí)效。聽取和審議‚一府兩院?專項(xiàng)工作報(bào)告是人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的重要形式，《監(jiān)督法》對此專章作出了明確規(guī)定。常委會(huì)向來高度重視審議意見落實(shí)情況，修改完善了《主任會(huì)議議事規(guī)則》、《常委會(huì)會(huì)議議事規(guī)則》等多項(xiàng)規(guī)章制度。在年初制定常委會(huì)年度工作計(jì)劃時(shí)，把跨年度的‚一府兩院?專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見納入跟蹤監(jiān)督計(jì)劃，實(shí)行編號管理，由相關(guān)工委牽頭負(fù)責(zé)審議意見跟蹤監(jiān)督落實(shí)，落實(shí)一起銷號一起，通過這種‚審議-整改-再審議-再整改?措施，促使了審議意見從‚辦理回復(fù)?向‚辦理落實(shí)?轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)了議而有決、決而有行、行而有果的工作目標(biāo)。

　一是跟蹤監(jiān)督政府工作報(bào)告促落實(shí)。監(jiān)督政府工作報(bào)告的落實(shí)，是法律賦予人大常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間的職權(quán)。常委會(huì)根據(jù)報(bào)告中的目標(biāo)任務(wù)，有針對性的開展調(diào)

　研活動(dòng)，形成調(diào)研報(bào)告督促政府加快推進(jìn)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，為及時(shí)了解區(qū)政府年度工作報(bào)告落實(shí)情況，于年末或第二年初組織代表對全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況開展集中視察，切實(shí)有效地促使各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)真正落到實(shí)處。

　二是跟蹤監(jiān)督審計(jì)報(bào)告促整改。針對審計(jì)問題年年有，屢審又屢犯等問題，常委會(huì)緊緊扭住跟蹤督辦這個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)持續(xù)發(fā)力，對審計(jì)問題整改走過場堅(jiān)決說不。去年，在對審計(jì)問題整改進(jìn)行跟蹤督辦時(shí)，常委會(huì)充分發(fā)揮和借助審計(jì)局的人才優(yōu)勢，先由區(qū)審計(jì)局組織專業(yè)人員對整改情況進(jìn)行密切追蹤，了解掌握整改情況后，面對面督促未整改到位單位進(jìn)行整改，確保了各種問題得到了有效整改。

　三是跟蹤監(jiān)督法檢工作促公正。在閉會(huì)期間，常委會(huì)通過派人參加法院、檢察院的案件聽證會(huì)等方式，檢查評議區(qū)人民法院和區(qū)人民檢察院的工作，加強(qiáng)對司法工作的全面監(jiān)督。去年，常委會(huì)深入法檢兩院調(diào)研，對區(qū)人民法院就刑事審判、司法改革、隊(duì)伍建設(shè)等工作提出意見和建議；對區(qū)人民檢察院生態(tài)檢察工作深化年、預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作、檢察開放日等工作提出意見和建議。今年將對意見建議落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤調(diào)研，有效促進(jìn)司法公平正義。

　（二）堅(jiān)持報(bào)告滿意測評“常態(tài)化”，在量化工作評 價(jià)中強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督實(shí)效。針對以往‚報(bào)不報(bào)告一個(gè)樣、報(bào)不報(bào)告好一個(gè)樣?等問題，我區(qū)積極探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實(shí)效，于 2013 年 3 月出臺(tái)了《湘東區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于‚一

　府兩院?專項(xiàng)工作報(bào)告審議和測評辦法》，在監(jiān)督實(shí)踐中逐步推動(dòng)滿意度測評‚常態(tài)化?，有效地提高人大監(jiān)督質(zhì)量。比如：2015 年，常委會(huì)對區(qū)政府 2014 年度主要污染物減排工作進(jìn)行了滿意度測評。在常委會(huì)上發(fā)出測評票 20 張，僅收到滿意票 5 張，基本滿意票 6 張；而不滿意票則多達(dá) 8 張，棄權(quán)票 1 張，測評結(jié)果為不滿意。在會(huì)議結(jié)束后，區(qū)人大常委會(huì)向區(qū)政府及職能部門專門提出了審議意見及整改措施：‚限期四個(gè)月進(jìn)行整改，到期進(jìn)行第二次測評，如測評結(jié)果仍為不滿意的，將根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理相關(guān)責(zé)任人?。首次出現(xiàn)了政府工作因人大‘不滿意’而被否決。為此，區(qū)政府和區(qū)環(huán)保局高度重視，通過認(rèn)真研究，切實(shí)做好主要污染物減排工作，最終在第二次測評中贏得大家的支持。近年來，常委會(huì)對區(qū)人民政府體育工作、道路運(yùn)輸工作、水污染防治等二十余項(xiàng)工作進(jìn)行了滿意度測評，有效促進(jìn)了職能部門行政效能的提升。

�。ㄈ�）堅(jiān)持代表建議辦理“回頭看”，在提升辦理實(shí)效中強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督實(shí)效。人大代表提出意見建議，是法律賦予的一項(xiàng)重要權(quán)利，也是人大代表代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)利、參與管理國家事務(wù)、履行代表職責(zé)的重要方式和手段。常委會(huì)堅(jiān)持把代表建議督辦作為激發(fā)代表履職動(dòng)力、推動(dòng)‚一府兩院?改進(jìn)工作的重要抓手，按照‚辦理前聯(lián)系、辦理中征求意見、辦理后跟蹤回訪?的工作目標(biāo)，建立并不斷完善了一套較為成熟的機(jī)制。出臺(tái)了《湘東區(qū)人大常委會(huì)關(guān)

　于辦理人大代表議案和建議、批評、意見的規(guī)定》，有效增強(qiáng)了辦理實(shí)效。

　一是跟蹤監(jiān)督重大議案辦理。通過重大議案督辦，使得一批涉及縣鄉(xiāng)道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題的項(xiàng)目立項(xiàng)開工建設(shè)；一批涉及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、扶貧開發(fā)等民生工程得以順利推進(jìn)；一批涉及群眾生活保障、醫(yī)藥衛(wèi)生等突出社會(huì)矛盾得以化解；一批涉及到科技人才隊(duì)伍、教師隊(duì)伍建設(shè)等公共事業(yè)得以重視加強(qiáng)。在區(qū)十一屆人大一次會(huì)議交由區(qū)政府辦理的人大代表議案中，代表對區(qū)交通運(yùn)輸局第一次答復(fù)意見并不滿意，常委會(huì)退回要求重新進(jìn)行答復(fù)，責(zé)令區(qū)交通運(yùn)輸局與代表面對面進(jìn)行交流，商討解決辦法。經(jīng)過幾次反復(fù)修改后，代表們才對湘麻公路改造和環(huán)境整治議案、石甲坊至官橋公路議案、東環(huán)線新垅-新湄-黃堂-和平公路建設(shè)議案滿意。后續(xù)，常委會(huì)還將繼續(xù)關(guān)注這三條公路的建設(shè)開工情況，確保答復(fù)意見落到實(shí)處。

　二是 跟蹤監(jiān)督議案辦理效果。為切實(shí)增強(qiáng)辦理實(shí)效，常委會(huì)把上年度列入 B類件建議全部納入跟蹤監(jiān)督范圍，認(rèn)真開展‚代表建議跟蹤督辦月?活動(dòng)，選取若干件上年度 B 類件建議，積極組織提議代表開展視察調(diào)研活動(dòng)，對落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，督促區(qū)政府職能部門按答復(fù)意見進(jìn)行落實(shí)，大多數(shù)議案均取得實(shí)實(shí)在在的效果。2015 年，常委會(huì)對《關(guān)于開展整治以路為市占道經(jīng)營專項(xiàng)活動(dòng)的議案》辦理效果進(jìn)行了‚回頭看?，成立三個(gè)督辦工作組，以不打招呼的形式，實(shí)地踏看部分集貿(mào)市場、全面了解議案辦理后落實(shí)情況。對落實(shí)不到位的，積

　極督促區(qū)政府及時(shí)整改到位。

　人大跟蹤監(jiān)督在取得實(shí)實(shí)在在效果的同時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)，還存在許多問題制約著跟蹤監(jiān)督實(shí)效。主要體現(xiàn)在：

�。ㄒ唬┖罄m(xù)跟蹤監(jiān)督缺乏依據(jù)。人大監(jiān)督程序性監(jiān)督較多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督較少。在常委會(huì)對‚一府兩院?工作提出審議意見時(shí)，常委會(huì)組成人員限于自身水平制約和方式方法單一化等方面的影響，審議意見‚不痛不癢?、‚ 淺嘗輒止?。

�。ǘ�）后續(xù)跟蹤監(jiān)督缺乏基礎(chǔ)。重大事項(xiàng)決議應(yīng)付性較多，跟蹤監(jiān)督較少。受黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督這一運(yùn)行模式的片面理解，基層人大對重大事項(xiàng)決定既沒有事前的實(shí)質(zhì)性參與和審議，也沒有事中的有效監(jiān)管和事后的問責(zé)監(jiān)督，大多數(shù)時(shí)候流于形式。比如，人大常委會(huì)對于重大融資舉債項(xiàng)目資金怎么花？怎么還？如何調(diào)整財(cái)政預(yù)決算，確保借債按期歸還？等后續(xù)監(jiān)管并未考慮。

�。ㄈ�）后續(xù)監(jiān)督缺乏韌勁。建議辦理停留在嘴上較多，問題辦結(jié)較少。每年針對代表意見意見，承辦部門‚重答復(fù)、輕落實(shí)?、‚文來文往?現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致‚建議年年提、問題年年有?，損傷了代表履職熱情和動(dòng)力。

�。ㄋ模┖罄m(xù)監(jiān)督缺乏剛性。人大依法任免走程序較多，任后監(jiān)督較少。人大依法任免是‚履行法律手續(xù)?，并沒有發(fā)揮任前考察知情、任后跟蹤監(jiān)督的作用。對人大任命的干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作實(shí)績、依法辦事的情況沒有有效的后續(xù)監(jiān)督。

　二、提升基層人大跟蹤監(jiān)督水平的對策建議

　結(jié)合以上情況分析，課題組認(rèn)為，提高人大跟蹤監(jiān)督實(shí)際能力，需從‚四個(gè)強(qiáng)化、四個(gè)確保方面?入手，即：突出跟蹤監(jiān)督依據(jù)，夯實(shí)跟蹤監(jiān)督基礎(chǔ)，增強(qiáng)跟蹤監(jiān)督韌性，提升跟蹤監(jiān)督剛性等手段，才能有效提升人大跟蹤監(jiān)督實(shí)效。

�。ㄒ唬�強(qiáng)化能力建設(shè)，突出跟蹤監(jiān)督依據(jù)，確保審議意見從“程序性監(jiān)督”向“實(shí)質(zhì)性監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。高質(zhì)量的審議意見具有兩個(gè)特征：問題抓的準(zhǔn)，有針對性；建議提的合理、有操作性。因此，高質(zhì)量的審議意見是人大及其常委會(huì)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督的有力依據(jù)。

　一是內(nèi)挖潛力。要把提升常委會(huì)組成人員自身素質(zhì)和能力建設(shè)作為履職盡責(zé)的首要任務(wù)。不斷加強(qiáng)憲法法律、人大業(yè)務(wù)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)科技等知識(shí)的學(xué)習(xí)；不斷提升服務(wù)發(fā)展的能力、調(diào)查研究的能力、審議發(fā)言的能力,切實(shí)提高參政議政能力。

　二是外引活力。常委會(huì)審議的都是‚區(qū)委重視、政府關(guān)注、群眾關(guān)切，人大可為?的重大問題，有些工作由于專業(yè)性強(qiáng)，問題復(fù)雜，常委會(huì)組成人員難以提出合理、具有操作性的建議。建議聘請專家學(xué)者作為專項(xiàng)工作顧問，從專業(yè)的角度為常委會(huì)在審議工作報(bào)告、視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作提出意見建議，為人大監(jiān)督注入新的活力。

　三是 創(chuàng)新方式。審前認(rèn)真開展調(diào)研，多組織一些明查暗訪活動(dòng)，全面真實(shí)的了解現(xiàn)狀、問題，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，為審議準(zhǔn)備翔實(shí)可靠的第一手資料。另外，不再局限于聽取部門單位的匯報(bào)材料，對于一些人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，要積極組織代表廣泛征求群眾意見，問計(jì)于民，為后續(xù)

　針對問題提出合理、具有操作性的建議奠定基礎(chǔ)。

�。ǘ�）強(qiáng)化行使決定權(quán)，夯實(shí)跟蹤監(jiān)督基礎(chǔ)，確保重大事項(xiàng)從“程序性決定”向“實(shí)質(zhì)性決定”轉(zhuǎn)變。隨著依法治國的不斷推進(jìn)，國家權(quán)力運(yùn)行模式將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?sbquo;黨委建議--人大決定--政府執(zhí)行?的法定運(yùn)行模式。所以，科學(xué)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大加強(qiáng)對‚一府兩院?跟蹤監(jiān)督的前提。一是規(guī)范運(yùn)行程序。人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)民主、科學(xué)決策的過程，必須有嚴(yán)格的程序，規(guī)范進(jìn)行操作。‚一府兩院?向人大常委會(huì)提出的議案，報(bào)同級黨委原則通過后，由主任會(huì)議決定列入常委會(huì)會(huì)議議程。組織專業(yè)人員進(jìn)行調(diào)查，廣泛聽取各方面的意見，全面了解掌握情況，進(jìn)行認(rèn)真論證，向常委會(huì)提出內(nèi)容翔實(shí)的調(diào)查報(bào)告，為常委會(huì)科學(xué)決策提供參考依據(jù)。

　二是加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督管理。人大及其常委會(huì)就重大事項(xiàng)作出決議或決定，并不是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)全過程的完成，更重要的是要保證行使決定權(quán)成果的落實(shí)，確保行使決定權(quán)的實(shí)效。‚一府兩院?要建立完善的辦理落實(shí)制度，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的意識(shí)，將決議、決定的落實(shí)工作明確責(zé)任，目標(biāo)到單位到人，并及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告落實(shí)情況和落實(shí)結(jié)果。人大常委會(huì)要建立規(guī)范的督辦制度。通過組織代表和常委會(huì)組成人員對辦理工作進(jìn)行視察、調(diào)查，及時(shí)提出改進(jìn)工作的意見建議，對辦理落實(shí)不力的可采取提出詢問或質(zhì)詢等方式，加強(qiáng)對討論、決定重大事項(xiàng)的辦理落實(shí)工作的跟蹤監(jiān)督，維護(hù)人大及其常委

　會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)威和嚴(yán)肅性，真正把行使決定權(quán)的成果落實(shí)到實(shí)處。

�。ㄈ�）強(qiáng)化議案辦 理，增強(qiáng)跟蹤監(jiān)督韌性，確保代表建議從“程序性辦理”到“實(shí)質(zhì)性解決”轉(zhuǎn)變。代表建議是代表們以問題為導(dǎo)向，結(jié)合民情民意，提出改進(jìn)‚一府兩院?工作意見和建議，代表了廣大人民群眾的切身利益。這些意見建議能不能夠落實(shí)，直接反映了人大跟蹤監(jiān)督實(shí)效的高低。

　一是強(qiáng)化措施。健全完善建議辦理辦法和部門辦理考核辦法；堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，把辦理工作重點(diǎn)放在切實(shí)解決實(shí)際問題上，避免圖形式、走過場，真正為群眾排憂解難，讓人民群眾受益；充分尊重代表意愿，加強(qiáng)與提出建議代表的溝通與交流，積極主動(dòng)地深入基層、深入代表、深入實(shí)際，聽取代表的意見和要求。對代表建議中一些受條件限制，確實(shí)無法解決的問題，特別是對一些因客觀條件和政策原因，確實(shí)不能解決的，要向代表們耐心細(xì)致、實(shí)事求是地解釋清楚，力求取得代表的理解和支持。

　二是 創(chuàng)新方式。強(qiáng)化全程跟蹤，前置提示辦理進(jìn)度，定期督查辦理進(jìn)展，及時(shí)反饋或通報(bào)辦理情況。督促承辦單位在議案、建議辦理過程中，不斷優(yōu)化辦理方案，做到調(diào)研、協(xié)商在前，辦理、答復(fù)在后，實(shí)現(xiàn)‚提建議?和‚辦建議?兩方的良性互動(dòng)，把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)，力爭通過一件建議的解決，帶動(dòng)解決一批共性問題和推動(dòng)一個(gè)方面工作，真正將發(fā)展成果惠及全區(qū)人民。

　三是 強(qiáng)化監(jiān)督。適時(shí)組織人大代表對辦理工作情況開展專題視

　察和跟蹤督查，對工作主動(dòng)、措施得力、落實(shí)較好的部門和單位予以表揚(yáng)；對重視不夠、動(dòng)作遲緩、辦理不力，代表和群眾不滿意的部門和單位予以批評，限期整改，確保代表建議辦理落到實(shí)處。召開代表意見建議現(xiàn)場辦理會(huì)，加強(qiáng)承辦部門和人大代表的溝通，將辦理情況現(xiàn)場答復(fù)代表，以‚代表滿意不滿意、群眾高興不高興?為標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)辦理工作的實(shí)效。

�。ㄋ模�強(qiáng)化述職評議，提升跟蹤監(jiān)督剛性，確保人事任免從“程序性任免”向“實(shí)質(zhì)性監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。‚一府兩院?工作人員由人大及其常委會(huì)產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。加強(qiáng)對人大任免人員任后監(jiān)督，是新時(shí)期基層人大及其常委會(huì)強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督的一項(xiàng)重要措施。

　一是述職評議經(jīng)常化。述職評議是人大常委會(huì)在人事任免實(shí)踐中探索出來的行之有效的干部任后監(jiān)督形式。今年，常委會(huì)將對區(qū)發(fā)改委主任，區(qū)工信委主任，區(qū)文廣新旅局局長，區(qū)住建局局長，區(qū)城市管理局局長，區(qū)人民法院 1 名副職，區(qū)人民檢察院 1 名副職開展述職評議，這樣才能確保人大及其常委會(huì)選舉和任命的干部向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并自覺接受其監(jiān)督。

　二是考察監(jiān)督經(jīng)�；�。人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作委員會(huì)盡可能參與‚一府兩院?及其所屬工作部門的工作，通過民意測驗(yàn)、素質(zhì)測評、問卷調(diào)查等方式，了解人大任命的干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作實(shí)績、依法辦事的情況等，并將此作為今后任職、免職、撤職的重要參考依據(jù)。

　三是剛性監(jiān)督

　經(jīng)常化。對藐視監(jiān)督的、貪污腐敗的、違法亂紀(jì)的、不稱職的干部，該質(zhì)詢的要質(zhì)詢，該撤職的要撤職。只有這樣，才能樹立起人大的威信，常委會(huì)才能不辜負(fù)人民的期望，成為真正的人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。

　標(biāo)注：

　1.《江西省各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。

　2.省人大常委會(huì)《人大工作有關(guān)法律法規(guī)資料匯編》，贛新出內(nèi)準(zhǔn)字第號，第 329 頁。

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