摘 【摘

　要】

　隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，我國(guó)政府在區(qū)塊鏈發(fā)展與治理方面形成了比較系統(tǒng)的政策體系，相應(yīng)法律框架亦在形成之中。區(qū)塊鏈的治理責(zé)任包含戰(zhàn)略實(shí)施與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防兩種不同的導(dǎo)向，政府治理責(zé)任的配置須充分考慮兩種價(jià)值導(dǎo)向的協(xié)調(diào)，公平分擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)，以合作治理實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)行政，并基于防止災(zāi)難原則、輔助性原則和實(shí)驗(yàn)式治理原則配置具體的治理責(zé)任。

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　【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈；治理；政府責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 近年來(lái)，區(qū)塊鏈的迅速發(fā)展引起各界密切關(guān)注。在國(guó)外，臉譜（Facebook）宣布天秤幣（Libra）加密數(shù)字貨幣計(jì)劃，沃爾瑪申請(qǐng)數(shù)字加密貨幣專利，納斯達(dá)克與英國(guó)倫敦證券交易所均在私人股權(quán)交易領(lǐng)域開(kāi)始嘗試應(yīng)用區(qū)塊鏈，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）研究利用區(qū)塊鏈技術(shù)解決復(fù)雜戰(zhàn)場(chǎng)安全通信問(wèn)題等事件，不斷推動(dòng)區(qū)塊鏈應(yīng)用向深度發(fā)展。在國(guó)內(nèi)，當(dāng)比特幣熱潮席卷之際，中國(guó)一度集中了全球 70%的比特幣礦池算力，生產(chǎn)了全球 70%～80%的礦機(jī)；即使在數(shù)字代幣熱潮漸退之后，區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的其他方面依然得到迅速發(fā)展，也引起了中央的關(guān)注。習(xí)近平總書(shū)記在主持 2019 年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“目前，全球主要國(guó)家都在加快布局區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展。我國(guó)在區(qū)塊鏈領(lǐng)域擁有良好基礎(chǔ)，要加快推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，積極推進(jìn)區(qū)塊鏈和經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展。”此后，區(qū)塊鏈的發(fā)展繼續(xù)提速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2019年底，全國(guó)已有 30 余省市出臺(tái)了區(qū)塊鏈支持政策，30 余所高校開(kāi)設(shè)了區(qū)塊鏈相關(guān)課程，成立了上百個(gè)區(qū)塊鏈基金、6 000 多個(gè)技術(shù)及產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。區(qū)塊鏈的發(fā)展可謂風(fēng)起云涌，寄托著政府、市場(chǎng)和社會(huì)的熱切期望。

　然而，區(qū)塊鏈的潛在風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。以數(shù)字代幣為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2018 年 12 月，全球市場(chǎng)存在的虛擬貨幣有 7 000 余種，其中有一定交易規(guī)�；虼嬖诮灰资袌�(chǎng)的大致有 900 多種，大多沒(méi)有任何實(shí)體企業(yè)支撐，極易形成非法集資、金融詐騙、傳銷(xiāo)、洗錢(qián)、偷漏稅等違法犯罪活動(dòng)，甚至引發(fā)沖擊金融體系的巨大風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，區(qū)塊鏈自身的技術(shù)特點(diǎn)使得這些風(fēng)險(xiǎn)難以通過(guò)傳統(tǒng)的中心化監(jiān)管手段進(jìn)行治理。區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)往往具有多中心、不可逆轉(zhuǎn)、自動(dòng)觸發(fā)、全域同步等特點(diǎn)，且不少區(qū)塊鏈資金活動(dòng)還存在一定的杠桿率，風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)的條件和后果難以預(yù)見(jiàn)或控制。政府如何順應(yīng)區(qū)塊鏈自身的技術(shù)邏輯與發(fā)展規(guī)律進(jìn)行治理、如何平衡區(qū)塊鏈監(jiān)管與發(fā)展的需求，已經(jīng)成為一道亟須解決的難題。

　展 一、區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用的多元發(fā)展 時(shí)至今日，“區(qū)塊鏈”已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)內(nèi)涵豐富的信息技術(shù)應(yīng)用集合體。最初，一個(gè)被廣泛接受的區(qū)塊鏈定義是：“一種在對(duì)等網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境下，通過(guò)透明和可信規(guī)則，構(gòu)建不可偽造、不可篡改和可追溯的塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)和管理事務(wù)處理的方式”。然而，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用的不斷變化發(fā)展，區(qū)塊鏈的內(nèi)涵變得日益駁雜，導(dǎo)致區(qū)塊鏈的發(fā)展與治理呈現(xiàn)頭緒紛繁的局面。

　首先，聯(lián)盟鏈和私有鏈的大量興起正在挑戰(zhàn)“去中心化”的特征，超級(jí)節(jié)點(diǎn)的應(yīng)用也使得相關(guān)區(qū)塊鏈不再嚴(yán)格滿足“對(duì)等網(wǎng)絡(luò)環(huán)境”的限定。大部分聯(lián)盟鏈及私有鏈的節(jié)點(diǎn)往往相當(dāng)有限，且存在明顯的若干中心節(jié)點(diǎn)，較之大型公有鏈而言，其“弱中心”或“弱化去中心化”的特征也已經(jīng)得到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的承認(rèn)，從而開(kāi)始遠(yuǎn)離原始意義上的區(qū)塊鏈技術(shù)邏輯與價(jià)值內(nèi)核。

　其次，隨著不發(fā)行代幣的聯(lián)盟鏈和私有鏈?zhǔn)艿礁�多的政策支持，區(qū)塊鏈也不必然需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段，而節(jié)點(diǎn)之間無(wú)須相互特別信任的前提也未必普遍成立。聯(lián)盟鏈和私有鏈的進(jìn)入需要特別的認(rèn)證或許可，加盟節(jié)點(diǎn)經(jīng)常需要符合一定的資質(zhì)要求才可進(jìn)入，且加盟節(jié)點(diǎn)的控制者與相關(guān)區(qū)塊鏈的建設(shè)及維護(hù)者往往本身已經(jīng)形成了具有一定信任基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系。由此，區(qū)塊鏈的信任基礎(chǔ)正在被重塑。

　最后，有向無(wú)環(huán)圖（Directed Acyclic Graph，DAG）等技術(shù)在區(qū)塊鏈領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用正在改寫(xiě)“塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)”的界定，沒(méi)有區(qū)塊的區(qū)塊鏈日益常見(jiàn)。有向無(wú)環(huán)圖并非嚴(yán)格意義上的全局共識(shí)機(jī)制，僅僅提供局部

　的共識(shí)，且沒(méi)有區(qū)塊的存在，鏈上各筆交易或記錄的銜接方式更類(lèi)似于“拖網(wǎng)”而非塊鏈的形式。但是，應(yīng)用有向無(wú)環(huán)圖的一些著名項(xiàng)目仍然被歸入?yún)^(qū)塊鏈應(yīng)用之中，區(qū)塊鏈的內(nèi)涵與外延亦由此進(jìn)一步擴(kuò)展。

　整體而言，區(qū)塊鏈概念已被泛化，擴(kuò)展為規(guī)則透明、記錄相互連接并帶有一定防篡改功能的分布式加密存儲(chǔ)系統(tǒng)之集合。泛化的區(qū)塊鏈概念也在分布式賬本、數(shù)字代幣、智能合約及區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)的應(yīng)用端產(chǎn)生了顯著的分化趨勢(shì)，各主要應(yīng)用的現(xiàn)狀大致如下：

　第一，分布式賬本方面的廣泛應(yīng)用。分布式賬本是區(qū)塊鏈的最主要技術(shù)基礎(chǔ)，也是區(qū)塊鏈領(lǐng)域獲得最廣泛認(rèn)可的應(yīng)用。以分布式賬本為重心的區(qū)塊鏈應(yīng)用包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法存證、電子票據(jù)、游戲娛樂(lè)、文化產(chǎn)品傳播、房屋租賃信息登記、溯源認(rèn)證和供應(yīng)鏈管理等方面。同時(shí)，分布式賬本方面的應(yīng)用亦不斷向司法、政務(wù)等領(lǐng)域滲透。區(qū)塊鏈對(duì)制造業(yè)的影響也逐漸顯現(xiàn)，區(qū)塊鏈在制造行業(yè)比較有價(jià)值的四個(gè)主要應(yīng)用分別為連接分布式制造資源、啟用資產(chǎn)生命周期管理、確保端到端的增材制造過(guò)程以及增加供應(yīng)鏈的可見(jiàn)性，這些應(yīng)用基本上均主要依賴分布式賬本技術(shù)。

　第二，數(shù)字代幣方面的逐漸分化。自以太坊（Ethereum）興起以來(lái)，區(qū)塊鏈的部署和數(shù)字代幣的發(fā)行漸趨簡(jiǎn)便，由于追求炒作風(fēng)氣的影響，數(shù)字代幣市場(chǎng)一度存在極大泡沫，一度成為區(qū)塊鏈金融風(fēng)險(xiǎn)的集中點(diǎn)；在炒作風(fēng)潮降溫以后，數(shù)字代幣開(kāi)始分化發(fā)展。目前數(shù)字代幣已經(jīng)發(fā)展出證券型代幣 （Security Token）和實(shí)用型代幣（Utility Token，又譯效用型代幣）兩大類(lèi)，部分分類(lèi)法還包含資產(chǎn)型代幣（Equity Token）或交易型代幣（Exchange Token），每一類(lèi)又可細(xì)分若干子類(lèi)，數(shù)字代幣的法律性質(zhì)也開(kāi)始產(chǎn)生顯著分化。例如，在英國(guó)，證券型代幣在法律性質(zhì)上類(lèi)似于證券或債券，并受到相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；在新加坡，金融管理局曾發(fā)布《數(shù)字代幣發(fā)行指南》，對(duì)數(shù)字代幣進(jìn)行分類(lèi)，并對(duì)屬于集合投資計(jì)劃的代幣進(jìn)行專門(mén)監(jiān)管。此外，部分聯(lián)盟鏈內(nèi)部亦有不公開(kāi)發(fā)行的數(shù)字代幣，用于兌換聯(lián)盟內(nèi)部的商品、資源或服務(wù)。由此，分化發(fā)展的數(shù)字代幣構(gòu)成了更為復(fù)雜的區(qū)塊鏈價(jià)值圖譜。同時(shí)，數(shù)字代幣的繁榮也帶來(lái)投資詐騙、洗錢(qián)、侵犯隱私和版權(quán)等法律挑戰(zhàn)，并且即便是主流數(shù)字代幣亦無(wú)法完全解決交易與持有的安全性問(wèn)題，而大型數(shù)字代幣項(xiàng)目如天秤幣至今仍面臨監(jiān)管障礙。這些問(wèn)題已在不同程度上為我國(guó)有關(guān)部門(mén)所關(guān)注。

　第三，智能合約方面的多元探索。智能合約伴隨以太坊的出現(xiàn)而勃興，并迅速帶來(lái)區(qū)塊鏈生態(tài)的多元化變革。智能合約可被用于構(gòu)建復(fù)雜的多主體互動(dòng)場(chǎng)景或者發(fā)行一定類(lèi)型的數(shù)字代幣，大型智能合約甚至可以形成區(qū)塊鏈服務(wù)與治理平臺(tái)。目前智能合約主要是應(yīng)用于娛樂(lè)、游戲、金融、質(zhì)量控制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易、數(shù)字資產(chǎn)交易等領(lǐng)域，并有望大規(guī)模應(yīng)用于公用事業(yè)、數(shù)據(jù)交易、社會(huì)保障、政府?dāng)?shù)據(jù)共享等方面。在我國(guó)，智能合約開(kāi)發(fā)語(yǔ)言和平臺(tái)都已經(jīng)出現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)，智能合約在跨鏈交易、合約移植、gas 優(yōu)化、多重簽名、形式化驗(yàn)證、模型檢測(cè)等基礎(chǔ)技術(shù)上也持續(xù)取得新進(jìn)展。不過(guò)，智能合約平臺(tái)生態(tài)依然有待改善，賭博和游戲類(lèi)區(qū)塊鏈應(yīng)用所占據(jù)的比重居高不下，跨鏈通信與交易的便利性、交易安全性、吞吐率等基礎(chǔ)性的瓶頸限制仍須突破，智能合約可能帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也未被充分認(rèn)識(shí)，這些都導(dǎo)致智能合約的應(yīng)用尚難以全方位展開(kāi)。不僅如此，智能合約應(yīng)用非常依賴于帶有代幣或通證的大型公有鏈，無(wú)論是通過(guò)側(cè)鏈、OP_Return附加信息還是基于以太坊的虛擬機(jī)等技術(shù)路線，都依賴于比特幣、以太坊、比特幣現(xiàn)金（BCH）等公有鏈。在代幣發(fā)行和交易受到嚴(yán)厲監(jiān)管的前提下，智能合約的未來(lái)發(fā)展路徑亦不甚明朗。

　第四，區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)的高速發(fā)展。區(qū)塊鏈平臺(tái)被認(rèn)為是能夠服務(wù)于廣泛業(yè)務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性技術(shù)。自“區(qū)塊鏈即服務(wù)”（Blockchain as a Service，BaaS）的概念被提出以來(lái)，提供多種服務(wù)的區(qū)塊鏈平臺(tái)得以迅速發(fā)展。區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)在超級(jí)賬本（Hyperledger）興起以后頗為常見(jiàn)，國(guó)內(nèi)若干大型企業(yè)如阿里、騰訊、百度、京東等均建立了區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)，主要面向企業(yè)和企業(yè)聯(lián)盟提供服務(wù)，使用場(chǎng)景主要包括供應(yīng)鏈金融、電子票據(jù)、可信存證、分布式數(shù)字身份、溯源管理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)字內(nèi)容版權(quán)、數(shù)字資產(chǎn)交易等等。較有影響力的區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)所依托的區(qū)塊鏈大部分為聯(lián)盟鏈，個(gè)別情況下為私有鏈或公有鏈。但是，基于金融主權(quán)、經(jīng)

　濟(jì)穩(wěn)定的考量及相關(guān)監(jiān)管政策的限制，也有一些區(qū)塊鏈平臺(tái)活動(dòng)處于被限制甚至禁止的處境，如在基于公有鏈的交易所類(lèi)平臺(tái)，數(shù)字資產(chǎn)兌換法幣的交易項(xiàng)目已處于被禁止?fàn)顟B(tài)。

　總體而言，盡管政府對(duì)代幣的發(fā)行與交易采取了嚴(yán)厲的監(jiān)管立場(chǎng)，國(guó)內(nèi)業(yè)界對(duì)全網(wǎng)范圍內(nèi)的大型公有鏈仍然有相當(dāng)大的影響力，而聯(lián)盟鏈的發(fā)展相對(duì)更為迅速。區(qū)塊鏈技術(shù)潛藏巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，但區(qū)塊鏈行業(yè)的迅速發(fā)展也帶來(lái)了各種風(fēng)險(xiǎn)：如分布式賬本在密碼學(xué)方面的安全性局限，數(shù)字代幣對(duì)金融安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊、數(shù)字代幣和智能合約助長(zhǎng)若干類(lèi)型違法犯罪活動(dòng)的可能性，智能合約的安全漏洞，鏈上信息對(duì)隱私保護(hù)的挑戰(zhàn)，違法犯罪信息傳播的不可刪除性，等等，都考驗(yàn)著政府平衡區(qū)塊鏈發(fā)展與監(jiān)管的治理能力。

　架 二、區(qū)塊鏈治理的政策立場(chǎng)及法律框架 自 2013 年以來(lái)，我國(guó)政府就開(kāi)始對(duì)區(qū)塊鏈相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。2013 年 12 月，中國(guó)人民銀行等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，標(biāo)志著區(qū)塊鏈的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工作進(jìn)入政府監(jiān)管的視野。至目前為止，我國(guó)政府針對(duì)前述幾方面的區(qū)塊鏈應(yīng)用已經(jīng)初步形成有跡可循的政策立場(chǎng)，區(qū)塊鏈治理的法律框架亦逐漸成形。

　場(chǎng) （一）區(qū)塊鏈治理的政策立場(chǎng) 1.對(duì)分布式賬本的積極認(rèn)可 由于分布式賬本技術(shù)能夠提供強(qiáng)有力的信任機(jī)制，又不觸及金融安全，此方面的應(yīng)用獲得了有力的政策支持，尤其是基于聯(lián)盟鏈的分布式賬本應(yīng)用得到了行政與司法機(jī)關(guān)的廣泛認(rèn)可。以區(qū)塊鏈存證為例，2018年 9 月，《最高人民法院關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確認(rèn)定了區(qū)塊鏈存證的法律效力。自2018 年起，區(qū)塊鏈存證方面的司法裁判不斷出現(xiàn)，不少法院亦在搭建自身的區(qū)塊鏈存證平臺(tái)，最高人民法院更已建設(shè)“人民法院司法區(qū)塊鏈統(tǒng)一平臺(tái)”。此外，醫(yī)療保障、金融管理等部門(mén)亦在推動(dòng)區(qū)塊鏈在分布式賬本應(yīng)用方面發(fā)揮存儲(chǔ)、證明、追溯等功能，推動(dòng)有關(guān)政務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；甚至部分智慧黨建平臺(tái)也開(kāi)始利用區(qū)塊鏈的上述功能。與此同時(shí)，政府對(duì)伴隨分布式賬本的信息傳輸仍保持著相當(dāng)程度的警惕。2019 年 1 月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》），作為區(qū)塊鏈領(lǐng)域首開(kāi)先河的部門(mén)規(guī)章，它規(guī)定了備案、用戶注冊(cè)、信息審核、應(yīng)急處置、安全評(píng)估、真實(shí)身份信息認(rèn)證、制定和公開(kāi)管理規(guī)則及平臺(tái)公約等一系列制度，防范區(qū)塊鏈信息服務(wù)提供者和使用者利用鏈上信息不可刪除、不可篡改的特性發(fā)布和傳播法律禁止的信息內(nèi)容。通過(guò)這一規(guī)定，政府正在充分利用分布式賬本技術(shù)與防范違法信息傳播風(fēng)險(xiǎn)之間尋求平衡。

　2.對(duì)數(shù)字代幣的嚴(yán)厲監(jiān)管 自 2013 年以來(lái)，我國(guó)對(duì)數(shù)字代幣的監(jiān)管漸趨嚴(yán)厲。2017 年 9 月 4 日，中國(guó)人民銀行等七部委發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，對(duì)代幣首次發(fā)行（Initial Coin Offering）和虛擬貨幣交易場(chǎng)所進(jìn)行清理整頓，使得境內(nèi)虛擬貨幣交易規(guī)模大幅下降。此后，政府對(duì)數(shù)字代幣不斷加強(qiáng)監(jiān)管，甚至對(duì)借區(qū)塊鏈及數(shù)字代幣名義的經(jīng)濟(jì)犯罪啟動(dòng)刑事司法程序。2019 年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)后，數(shù)字代幣仍然處于受?chē)?yán)格監(jiān)管的狀態(tài)。例如，2019 年 11 月，“深圳、上海和北京等地的監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)發(fā)出重拳出擊非法虛擬貨幣的號(hào)令，全國(guó)性清理整頓的大幕已經(jīng)開(kāi)啟”�！稄V州市黃埔區(qū) 廣州開(kāi)發(fā)區(qū)加速區(qū)塊鏈行業(yè)引領(lǐng)變革若干措施實(shí)施細(xì)則》第 5 條規(guī)定“公有鏈?zhǔn)嵌ㄎ恢С贮S埔區(qū)區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展的自主可信的„無(wú)幣?公有鏈……”，明確要求公有鏈與數(shù)字代幣作出切割，反映出地方區(qū)塊鏈政策仍未認(rèn)可數(shù)字代幣合法地位的立場(chǎng)。至于“無(wú)幣”的公有鏈通過(guò)何種

　激勵(lì)方式維系信任機(jī)制，自全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)踐觀之，部分項(xiàng)目采取內(nèi)部?jī)r(jià)值兌換或服務(wù)互助的方式，避免鏈上權(quán)益在鏈外自由流通和兌換。即便如此，內(nèi)部的“代幣”或“通證”仍然缺乏明確的合法性依據(jù)。

　3.對(duì)智能合約的謹(jǐn)慎觀望 盡管中央各部委并未對(duì)智能合約正式表明立場(chǎng)，但智能合約已在一定程度上獲得司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。例如，2019 年 10 月，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院上線了智能合約服務(wù)，“智能合約中，雙方簽署的合同將以數(shù)字形式保存，觸發(fā)相應(yīng)條件后，合同可以自動(dòng)履行”。目前法律與政策層面對(duì)智能合約的態(tài)度較為慎重，暫未出現(xiàn)專門(mén)針對(duì)智能合約及有關(guān)分布式應(yīng)用的規(guī)范性文件、司法解釋或政策措施。不過(guò)，由于智能合約及有關(guān)分布式應(yīng)用通常開(kāi)源且多中心化部署，兼有形式檢測(cè)技術(shù)之支持，交易各方能夠提前充分了解其運(yùn)行邏輯及預(yù)期結(jié)果，此方面的風(fēng)險(xiǎn)很少需要專門(mén)的政策調(diào)控。盡管如此，智能合約仍須融入私法體系，合約平臺(tái)及締約雙方也需要在某些情況下設(shè)置更靈活的智能合約模型或條款，以便在政府需要控制特殊風(fēng)險(xiǎn)的情況下終止或中斷合約履行。

　4.對(duì)區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)的有力支持 如前所述，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的大型企業(yè)往往在提供區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)方面具有較強(qiáng)的動(dòng)力，這使得區(qū)塊鏈平臺(tái)服務(wù)更易獲得法律與政策的認(rèn)可。例如，海南自貿(mào)區(qū)（港）區(qū)塊鏈試驗(yàn)區(qū)發(fā)布的《關(guān)于加快區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的六條措施》專門(mén)提出“探索打造新型可監(jiān)管區(qū)塊鏈生態(tài)平臺(tái)，區(qū)塊鏈企業(yè)可接入生態(tài)平臺(tái)試驗(yàn)并上線創(chuàng)新型產(chǎn)品與服務(wù)”。蘇州高鐵新城發(fā)布的《蘇州高鐵新城區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策（試行）》規(guī)定：“對(duì)省級(jí)及以上認(rèn)定的區(qū)塊鏈研究中心、評(píng)測(cè)中心、數(shù)據(jù)中心、存儲(chǔ)中心等公共平臺(tái)且取得相關(guān)資質(zhì)的，給予 100萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。”這些中心或公共平臺(tái)沒(méi)有形式上的限制，大部分可以通過(guò)“區(qū)塊鏈即服務(wù)”形式的區(qū)塊鏈平臺(tái)實(shí)現(xiàn)。不難預(yù)見(jiàn)，能夠匯集多方面功能且風(fēng)險(xiǎn)可控的區(qū)塊鏈服務(wù)平臺(tái)在未來(lái)將贏得有力的法律和政策支持。

　上述規(guī)范性文件僅僅是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展與治理的開(kāi)端。目前我國(guó)政府對(duì)區(qū)塊鏈的立場(chǎng)多見(jiàn)于政策性文件，但對(duì)一個(gè)對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政務(wù)活動(dòng)可能產(chǎn)生重大影響的新興領(lǐng)域而言，政策立場(chǎng)背后的政府責(zé)任結(jié)構(gòu)與邊界更為重要，在全面依法治國(guó)的背景下，政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的形塑有賴于相關(guān)的法律框架。

　架 （二）區(qū)塊鏈治理的法律框架 盡管我國(guó)尚未就區(qū)塊鏈發(fā)展與治理制定專門(mén)的法律、法規(guī)，治理區(qū)塊鏈卻并非無(wú)法可依；在專門(mén)立法缺位的情況下，解釋和運(yùn)用既有法律規(guī)范顯得尤為重要。在法政策學(xué)視角下，法律是“體現(xiàn)時(shí)代特征并與公共政策保持密切親緣關(guān)系的規(guī)則體系”，具有通過(guò)行政授權(quán)將既存的行政活動(dòng)限制于一定框架內(nèi)，進(jìn)而命令并促進(jìn)行政發(fā)揮其作用的功能。因此，分析發(fā)展和治理區(qū)塊鏈中的政府責(zé)任、總結(jié)區(qū)塊鏈政策之是非得失，亦不可背離既有的法律框架進(jìn)行。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系賦予政府預(yù)防和懲治犯罪、防范網(wǎng)絡(luò)和金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公民合法權(quán)益等多項(xiàng)責(zé)任，也授權(quán)政府采取多項(xiàng)措施促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展、促進(jìn)信息化建設(shè)以及推動(dòng)信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。這些法律規(guī)范為政府引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展及預(yù)防區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)提供了制度支持，構(gòu)成政府部門(mén)政策空間及責(zé)任邊界。

　1. 引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展的法律框架 在引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展方面，盡管專門(mén)性立法暫時(shí)缺失，間接相關(guān)的法律規(guī)范仍然構(gòu)成具有一定援引或參照價(jià)值的法律框架，這主要體現(xiàn)為三個(gè)方面的法律規(guī)范：

　一是科學(xué)技術(shù)促進(jìn)方面的立法，既包括各地的科學(xué)技術(shù)促進(jìn)或進(jìn)步條例、獎(jiǎng)勵(lì)辦法，也包括各地的科技創(chuàng)新促進(jìn)條例、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例及民營(yíng)科技企業(yè)管理規(guī)定等法律規(guī)范。這方面的立法促使政府為區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)及制度便利條件，具體方式包括設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金、參股、跟進(jìn)投資、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。這些地方立法為地方政府依法采取激勵(lì)措施促進(jìn)區(qū)塊鏈的發(fā)展提供了規(guī)范依據(jù)。

　二是各地的信息化條例、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放方面的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章、政府?dāng)?shù)據(jù)或政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法等政府管理與利用數(shù)據(jù)、信息方面的法律規(guī)范，其中包含發(fā)展和利用區(qū)塊鏈技術(shù)的空間。例如，《貴州省信息化條例》第 27 條第 1、2 款、《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》第 13 條等均規(guī)定了政府推廣應(yīng)用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)提供公共服務(wù)的職責(zé)。這些規(guī)定將利用和發(fā)展包括區(qū)塊鏈技術(shù)在內(nèi)的信息技術(shù)確認(rèn)為政府責(zé)任，有利于推動(dòng)區(qū)塊鏈發(fā)展。

　三是食品安全信息追溯管理、大氣污染防治領(lǐng)域等包含建設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)或信息平臺(tái)的法律規(guī)范，其中亦可發(fā)現(xiàn)發(fā)展區(qū)塊鏈的規(guī)范依托。例如，《貴陽(yáng)市大氣污染防治辦法》第 12 條第 2 款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府和管委會(huì)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)理念和技術(shù)，建立和完善大氣污染防治技術(shù)體系、服務(wù)方式和監(jiān)管模式，改進(jìn)和提升大氣污染防治技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量和管理能力”。此種規(guī)范不僅可以促進(jìn)區(qū)塊鏈的應(yīng)用，還可促成區(qū)塊鏈與具體政務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景的結(jié)合。

　此外，《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕73 號(hào)）、《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕35 號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步深化司法公開(kāi)的意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院印發(fā)的各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案等“軟法”規(guī)范，亦對(duì)區(qū)塊鏈之發(fā)展有不可忽視的推動(dòng)作用。

　以上幾方面的法律規(guī)范已為政府推動(dòng)區(qū)塊鏈發(fā)展提供了初步法律框架。政府發(fā)展區(qū)塊鏈之政策措施面臨財(cái)政資金運(yùn)用之正當(dāng)性與合法性、政府之競(jìng)爭(zhēng)中立性、措施裁量之合理性等問(wèn)題，政府發(fā)展與治理區(qū)塊鏈時(shí)應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)。對(duì)此，可援用的法律規(guī)范是一種非常有價(jià)值的決策資源，法律框架越完備，這些問(wèn)題就越能獲得充分的回應(yīng)。并且，部分法律規(guī)范中明確規(guī)定區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，更賦予政府利用區(qū)塊鏈技術(shù)的法定責(zé)任，為政府推動(dòng)區(qū)塊鏈發(fā)展提供了重要的規(guī)范指引。

　2.預(yù)防區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)方面的法律框架 在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，基于既有的金融監(jiān)管及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管實(shí)踐，有關(guān)政府責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)范的框架比較清晰，相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容豐富，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　一是有關(guān)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)定，此種規(guī)定在區(qū)塊鏈治理方面具有價(jià)值導(dǎo)向作用。預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)方面的規(guī)定主要是《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第 5 條，而與區(qū)塊鏈核心技術(shù)緊密相關(guān)的《中華人民共和國(guó)密碼法》第 1 條亦有類(lèi)似的價(jià)值指向。《管理規(guī)定》中引人注目的“信息內(nèi)容安全管理責(zé)任”及“健全用戶注冊(cè)、信息審核、應(yīng)急處置、安全防護(hù)等管理制度”同樣指向預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。不僅如此，地方性立法亦不容忽視，各地的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理?xiàng)l例及辦法、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)辦法、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全管理規(guī)定等亦隨時(shí)可被運(yùn)用于區(qū)塊鏈治理工作。可見(jiàn)，從中央到地方，預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范體系已經(jīng)初步成型，為這方面的政府責(zé)任提供了基本依據(jù)。

　二是法律有關(guān)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第 2 條第 2 款及《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第 20 條也提綱挈領(lǐng)地規(guī)定了國(guó)家防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任；《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》的牽頭制定機(jī)關(guān)中國(guó)人民銀行即長(zhǎng)期肩負(fù)此種責(zé)任。防范網(wǎng)絡(luò)和金融風(fēng)險(xiǎn)的政府責(zé)任全面滲透到區(qū)塊鏈治理過(guò)程中，成為相關(guān)政策性及規(guī)范性文件制定的重要法律依據(jù)。數(shù)字代幣目前受到的嚴(yán)厲監(jiān)管即與中國(guó)人民銀行的此種責(zé)任密切相關(guān)。

　三是《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）及《中華人民共和國(guó)刑法》中有關(guān)預(yù)防與懲治犯罪的法律規(guī)定。維護(hù)社會(huì)秩序和制裁犯罪是我國(guó)《憲法》第 28 條明確規(guī)定的政府責(zé)任。近幾年來(lái)，公安機(jī)關(guān)在偵破與區(qū)塊鏈相關(guān)的犯罪方面屢有作為，經(jīng)人民法院判決的相關(guān)犯罪包括組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)活動(dòng)罪，盜竊罪，詐騙罪，集資詐騙罪，非法吸收公眾存款罪等。2018 年，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室、公安部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范以“虛擬貨幣”“區(qū)塊鏈”名義進(jìn)行非法集資的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確表示某些假借“區(qū)塊鏈”名義的活動(dòng)“并非真正基于區(qū)塊鏈技術(shù)，而是炒作區(qū)塊鏈概念行非法集資、傳銷(xiāo)、詐騙之實(shí)”。這一文件標(biāo)志著對(duì)與區(qū)塊鏈相關(guān)的犯罪的預(yù)防與懲治已受到有關(guān)部門(mén)的重視。盡管如此，在當(dāng)前的區(qū)塊鏈治理工作中，政府仍然盡可能對(duì)與區(qū)塊鏈相關(guān)的違法犯罪活動(dòng)與區(qū)塊鏈技術(shù)本身進(jìn)行切割，即便是在對(duì)代幣首次發(fā)行的嚴(yán)厲打擊過(guò)程中，監(jiān)管部門(mén)亦盡可能使代幣首次發(fā)行與區(qū)塊鏈本身分離，保持刑法的謙抑性立場(chǎng)。

　在我國(guó)，法律與政策之間存在著多種有效的聯(lián)結(jié)，如通過(guò)“三定”方案、權(quán)責(zé)清單及各種內(nèi)部文件等中介，法律賦予政府的權(quán)責(zé)被轉(zhuǎn)化為不同政府部門(mén)的政策空間，這一法律框架所包含的價(jià)值目標(biāo)亦指引著相關(guān)政策立場(chǎng)的形成。政府應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)發(fā)展與預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)中尋求最符合法律價(jià)值目標(biāo)的平衡點(diǎn)，盡量消弭發(fā)展與監(jiān)管之間的張力。區(qū)塊鏈技術(shù)與市場(chǎng)尚在急速發(fā)展之中，針對(duì)區(qū)塊鏈進(jìn)行專門(mén)立法的條件尚未成熟。依托既有的法律框架，形成適當(dāng)?shù)恼�府�?zé)任體系，對(duì)良好區(qū)塊鏈生態(tài)的形成殊為必要。

　礎(chǔ) 三、區(qū)塊鏈治理責(zé)任的法理基礎(chǔ) 區(qū)塊鏈治理需要尋求引導(dǎo)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的平衡，即在追求區(qū)塊鏈技術(shù)利益的同時(shí)盡可能預(yù)防其滋生的各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。然而，無(wú)論是區(qū)塊鏈所蘊(yùn)藏的巨大利益抑或其產(chǎn)生的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)都具有高度的不確定性，這使得基于可計(jì)算或可估測(cè)之確定性結(jié)果的利益平衡機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。由區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)觀之，此種平衡不可能一蹴而就，我們需要避免將引導(dǎo)發(fā)展與預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的兩種責(zé)任絕對(duì)化。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)一個(gè)審慎、漸進(jìn)的原則體系，逐步達(dá)致理想的平衡狀態(tài)。

　礎(chǔ) （一）區(qū)塊鏈治理責(zé)任的兩種觀念基礎(chǔ) 自既有制度實(shí)踐觀之，區(qū)塊鏈的政府治理責(zé)任植根于兩種重要的觀念基礎(chǔ)：其一是發(fā)展戰(zhàn)略思維，其二是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。這兩種觀念基礎(chǔ)在高度不確定性條件下的緊密交融形成了區(qū)塊鏈治理責(zé)任的復(fù)合結(jié)構(gòu)，也是區(qū)塊鏈治理之政府責(zé)任所不可回避的法理內(nèi)涵。

　在引導(dǎo)發(fā)展方面，政府引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展之責(zé)任，與生存照顧之類(lèi)的國(guó)家任務(wù)無(wú)關(guān)，而是更多地體現(xiàn)提升國(guó)家及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思維取向。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，提升原始創(chuàng)新能力，努力讓我國(guó)在區(qū)塊鏈這個(gè)新興領(lǐng)域走在理論最前沿、占據(jù)創(chuàng)新制高點(diǎn)、取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)。”此處的“占據(jù)創(chuàng)新制高點(diǎn)”及“取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)”等均系戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)，而此種思維必將指引區(qū)塊鏈發(fā)展與治理方面的施政實(shí)踐。在我國(guó)，“區(qū)塊鏈技術(shù)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)”早在 2016 年就被列入國(guó)家發(fā)改委公布的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄》；在德國(guó)，2019 年發(fā)布的《德國(guó)聯(lián)邦政府區(qū)塊鏈戰(zhàn)略》亦明確強(qiáng)調(diào)“我們盼望加強(qiáng)德國(guó)（在區(qū)塊鏈及數(shù)字主權(quán)等方面）的領(lǐng)先地位”，闡述了政府監(jiān)管框架的基本導(dǎo)向，并部署了 5 個(gè)方面共計(jì) 40 余項(xiàng)具體行動(dòng)措施。這些動(dòng)態(tài)均為與區(qū)塊鏈有關(guān)的戰(zhàn)略思維之體現(xiàn)。

　戰(zhàn)略思維雖與法治思維有所不同，但也廣泛體現(xiàn)在法律規(guī)范之中，《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡(jiǎn)稱《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》）第 2 條規(guī)定的“科教興國(guó)戰(zhàn)略”即為一例。戰(zhàn)略思維是“一種從宏觀總體、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和根本基礎(chǔ)上來(lái)認(rèn)識(shí)和把握全局的思想方法”，往往被運(yùn)用于在充滿不確定性的復(fù)雜條件下作出一系列全局性的決斷。此種決斷不必然包含對(duì)法律關(guān)系的具體處置，但卻可能為未來(lái)一系列法律關(guān)系的形成提供框架性的價(jià)值導(dǎo)向，也為法律解釋和法律續(xù)造提供重要指引。對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的培育與激勵(lì)體現(xiàn)了一種以

　促進(jìn)發(fā)展和提升競(jìng)爭(zhēng)力為取向的國(guó)家戰(zhàn)略，此種戰(zhàn)略思維廣泛地滲透到我國(guó)的法秩序之中，是闡釋許多法律規(guī)范所不可忽視的價(jià)值導(dǎo)向。

　在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面，自區(qū)塊鏈監(jiān)管動(dòng)態(tài)觀之，履行防范風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的主體并未待風(fēng)險(xiǎn)升格為實(shí)在的危險(xiǎn)即已全面采取措施，折射出監(jiān)管者所秉持之風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。不過(guò)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體要求為何，則猶未盡明晰。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則起源于環(huán)境法，迄今為止，學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)此原則已經(jīng)形成豐富的認(rèn)知。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則至少包括“強(qiáng)”“弱”兩種不同的基本理解，所謂弱的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指“應(yīng)該授權(quán)監(jiān)管者在科學(xué)不確定性的情況下（甚至在監(jiān)管者完全了解風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)或程度之前）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”，即“立法者授權(quán)政府在國(guó)民面臨不確定的威脅時(shí)，不顧科學(xué)上的不確定性而采取保護(hù)國(guó)民的行動(dòng)”。所謂強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指“當(dāng)某項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人類(lèi)健康或環(huán)境造成危害威脅時(shí)，即使某些因果關(guān)系在科學(xué)上尚未完全建立，也應(yīng)采取預(yù)防措施”，關(guān)鍵是“活動(dòng)的承擔(dān)者而非公眾須承擔(dān)舉證責(zé)任”，亦即“除非能夠確定一項(xiàng)行動(dòng)沒(méi)有任何危害，否則不能進(jìn)行”。在風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)程度及預(yù)防措施選擇等具體問(wèn)題上，更是眾說(shuō)紛紜。

　目前基本可以確定區(qū)塊鏈治理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任立足于弱的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，區(qū)塊鏈的技術(shù)研發(fā)與業(yè)務(wù)活動(dòng)在多數(shù)情況下并不需要承擔(dān)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的證明責(zé)任，而監(jiān)管者不待完全了解區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)制及傳播途徑即可采取預(yù)防措施。無(wú)論網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)還是金融風(fēng)險(xiǎn)，均屬于行政法上所謂不確定法律概念，呈現(xiàn)出“傾向概念”或“預(yù)測(cè)概念”的特征；它們包含了事關(guān)預(yù)測(cè)的判斷，此種預(yù)測(cè)并不必然要求用精確的概率去刻畫(huà)發(fā)生某種后果的可能性，只需“樸素的蓋然性”即可。實(shí)踐中對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定亦只根據(jù)一種缺乏量化分析的蓋然性，而區(qū)塊鏈治理的相關(guān)舉措尚不需要在科學(xué)性與合理性方面提供嚴(yán)格的證明。

　發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防對(duì)當(dāng)代行政法而言均非陌生事物。當(dāng)代行政任務(wù)不僅包括傳統(tǒng)警察行政或秩序行政的危害防止，還包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域的各種預(yù)防（照料）、給付及促進(jìn)之任務(wù)。當(dāng)代公共行政亦早已走向復(fù)雜多樣的行政形態(tài)。在公共行政之總體層面上，行政形態(tài)理論以行政任務(wù)為取向，將公共行政劃分為給付行政、管制行政、調(diào)控行政與轉(zhuǎn)介行政等。行政形態(tài)的豐富發(fā)展使得它可以兼容實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略及預(yù)防各種風(fēng)險(xiǎn)的需求。其中，引導(dǎo)行政或調(diào)控行政不與其他各種行政形態(tài)明確切割，致力于通過(guò)計(jì)劃、資助等手段引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，既促進(jìn)生活條件的改善和個(gè)人福利的保障，也發(fā)揮傳統(tǒng)秩序行政中危險(xiǎn)預(yù)防之作用。由此，發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目標(biāo)都可以兼容于引導(dǎo)行政之中。通過(guò)引導(dǎo)行政之形態(tài)，發(fā)展戰(zhàn)略思維與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，并展開(kāi)為一系列可操作的責(zé)任配置原則。

　調(diào) （二）區(qū)塊鏈治理責(zé)任的總體協(xié)調(diào) 區(qū)塊鏈治理包含發(fā)展戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等多種考量因素，蘊(yùn)含不同的價(jià)值取向，區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值取向的整體協(xié)調(diào)。這些價(jià)值可以溯源至憲法規(guī)范，并涉及憲法規(guī)范與引導(dǎo)行政之間的關(guān)系。引導(dǎo)行政本身的范圍頗為寬泛，在德國(guó)法上，它一般是在憲法（基本法）的意義上加以理解，在傳統(tǒng)形式的行政干預(yù)基礎(chǔ)上，還需要保持與發(fā)展“合適的行政法措施”，以在社會(huì)國(guó)與文化國(guó)意義上執(zhí)行類(lèi)型化的保障與引導(dǎo)之任務(wù)。我國(guó)憲法雖然不同于德國(guó)憲法，也不能簡(jiǎn)單以“社會(huì)國(guó)”和“文化國(guó)”對(duì)憲法中的國(guó)家任務(wù)條款進(jìn)行詮釋，但在發(fā)展戰(zhàn)略思維與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防觀念方面，其價(jià)值指向卻是相當(dāng)突出的。

　在發(fā)展戰(zhàn)略思維方面，《憲法》第 14 條第 1 款、第 20 條規(guī)定了發(fā)展、促進(jìn)和推廣科學(xué)技術(shù)以及發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的國(guó)家任務(wù)，相關(guān)規(guī)定對(duì)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》及其他相關(guān)立法有著重要的價(jià)值指引作用，為區(qū)塊鏈發(fā)展的政府引導(dǎo)措施提供了強(qiáng)有力的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，王旭教授曾從中國(guó)憲法文本中提煉出７個(gè)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，揭示出中國(guó)憲法文本所蘊(yùn)含的整體風(fēng)險(xiǎn)觀，并系統(tǒng)闡釋了國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。此種義務(wù)對(duì)基本權(quán)利的保障是一種動(dòng)態(tài)保護(hù)，隨著客觀條件與主觀認(rèn)知的變化，其保護(hù)程度和方式也會(huì)隨之發(fā)生變化。無(wú)論是將這些條款視為單純宣示性的“方針條款”抑或有實(shí)質(zhì)效力的“憲法委托”，它們所包含的價(jià)值

　內(nèi)容都至少在理論上可以輻射到具體法律規(guī)范之內(nèi)。在當(dāng)代，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的憲法委托，賦予行政機(jī)關(guān)必要的判斷余地來(lái)填補(bǔ)漏洞，是負(fù)責(zé)任政府的必然選擇。

　質(zhì)言之，憲法已經(jīng)為區(qū)塊鏈治理責(zé)任的整體協(xié)調(diào)奠定了價(jià)值基礎(chǔ)。在憲法的價(jià)值框架之下，為實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值的相互協(xié)調(diào)、合理配置區(qū)塊鏈治理責(zé)任之目標(biāo)，還有兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題有待解決：

　第一，高度不確定性條件的認(rèn)識(shí)與應(yīng)對(duì)。法理學(xué)上常見(jiàn)的價(jià)值衡量與協(xié)調(diào)之方法端賴于確定性的前提，難以應(yīng)用于高度不確定性條件下的價(jià)值平衡。“樸素的蓋然性”在此已經(jīng)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)情勢(shì)判斷與價(jià)值選擇之需要。在信息時(shí)代，對(duì)不確定性的度量與處理已成為重要的基礎(chǔ)性工作，并已在網(wǎng)絡(luò)和金融領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。例如，對(duì)數(shù)據(jù)維度較為簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)數(shù)理分析給出最優(yōu)的規(guī)制策略已經(jīng)被證明是可行的。即使對(duì)復(fù)雜的信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，只要存在一定范圍的事件集合、既有經(jīng)驗(yàn)及約束條件，基于信息論的數(shù)理分析就可以為風(fēng)險(xiǎn)度量提供關(guān)鍵的信息，粗糙集、信息熵、知識(shí)粒計(jì)算等不同層面的數(shù)理工具都可以支持對(duì)不確定性的度量與計(jì)算，足可為相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的估測(cè)與處理提供依據(jù)。但是，隨著不確定性程度的進(jìn)一步躍升，既有數(shù)學(xué)工具的度量能力乃至所謂“樸素的蓋然性”都可能失去基礎(chǔ)。在當(dāng)代，認(rèn)識(shí)客觀世界不確定性的主要科學(xué)基礎(chǔ)是概率論，而概率的預(yù)測(cè)依賴于對(duì)可能發(fā)生的事件之劃分，需要首先給出精確的可能性事件集合，才能對(duì)事件概率進(jìn)行測(cè)算。在未來(lái)，區(qū)塊鏈技術(shù)的變化發(fā)展難以預(yù)料，新的衍生風(fēng)險(xiǎn)或許前所未聞，提前給出完備的事件集合極為困難，如此，概率論及以此為基礎(chǔ)的其他數(shù)理工具亦鞭長(zhǎng)莫及。

　不過(guò)，當(dāng)代公法面對(duì)這些無(wú)法預(yù)測(cè)的不確定性亦有應(yīng)對(duì)之道。自憲法教義學(xué)觀之，無(wú)論是“風(fēng)險(xiǎn)超出了人類(lèi)的認(rèn)知”還是“風(fēng)險(xiǎn)潛在的危害或?qū)崿F(xiàn)的概率存在不確定性”，都可以被歸諸全社會(huì)共同合理負(fù)擔(dān)的“剩余風(fēng)險(xiǎn)”，此時(shí)立法者的態(tài)度是“公平分配和容忍”，國(guó)家需要防止風(fēng)險(xiǎn)的不均等負(fù)擔(dān)，并對(duì)承受特別犧牲的法律主體進(jìn)行補(bǔ)償。與此同時(shí)，消除不確定性的措施同樣可能產(chǎn)生危險(xiǎn)，即所謂“次階危險(xiǎn)”（second order dangers），與其追求絕對(duì)可靠的風(fēng)險(xiǎn)控制，不如保留一定靈活性，對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的后果保持必要的敏感度和反應(yīng)能力。因此，在高度不確定性條件下，我們應(yīng)當(dāng)避免風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任的絕對(duì)化。一方面應(yīng)盡可能發(fā)展和應(yīng)用數(shù)理科學(xué)中的度量工具，結(jié)合區(qū)塊鏈運(yùn)行與治理的各種數(shù)據(jù)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步減弱不確定性的程度；另一方面，應(yīng)明確與區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的特別犧牲請(qǐng)求權(quán)和政府的補(bǔ)償責(zé)任，界定特別犧牲補(bǔ)償?shù)臈l件與范圍，使剩余風(fēng)險(xiǎn)得到公平合理地負(fù)擔(dān)。

　第二，不同價(jià)值導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)平衡。區(qū)塊鏈治理以發(fā)展科技及生產(chǎn)力的國(guó)家戰(zhàn)略及多方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為價(jià)值導(dǎo)向，不同價(jià)值之間的張力應(yīng)在有效的價(jià)值平衡中消弭。既然實(shí)體性的價(jià)值衡量方法難以應(yīng)用，不妨轉(zhuǎn)向程序?qū)用�，通過(guò)引導(dǎo)行政中常見(jiàn)的分級(jí)計(jì)劃和多方參與機(jī)制，通過(guò)多方合作的方式形成“綜合的行政決定”。政府可以就區(qū)塊鏈治理逐步形成一系列效力范圍及抽象程度不同的計(jì)劃，廣泛吸收各政府部門(mén)、技術(shù)專家、法律專家、市場(chǎng)主體及社會(huì)公眾的意見(jiàn)，逐步尋求各方可以接受的平衡點(diǎn)，通過(guò)漸進(jìn)的方式凝聚社會(huì)共識(shí)，推動(dòng)利益共享和剩余風(fēng)險(xiǎn)的公平負(fù)擔(dān)。這是一種合作治理的方式，行政機(jī)關(guān)是多方利害關(guān)系人協(xié)商的召集者與助成者，而利害關(guān)系人與受影響者有權(quán)參與計(jì)劃形成和實(shí)施過(guò)程的所有階段。

　區(qū)塊鏈具有分布式、多中心的特征，參與者及應(yīng)用者來(lái)源多元，利益與目標(biāo)各不相同，除部分聯(lián)盟鏈外，亦不具備統(tǒng)一的控制中心，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的中心化治理機(jī)制未必能夠有效治理區(qū)塊鏈，而區(qū)塊鏈技術(shù)恰恰又為合作治理提供了便利條件。“鏈基治理”（blockchain-based governance）的主張日益常見(jiàn)，區(qū)塊鏈技術(shù)也發(fā)展出各種可檢驗(yàn)和防篡改的匿名投票應(yīng)用、實(shí)名投票應(yīng)用、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用及信息交流機(jī)制，各種技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工具及應(yīng)急處置手段也正在迅速發(fā)展之中。只要不是特別巨大、需要事先防范的風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下，區(qū)塊鏈風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)鏈內(nèi)預(yù)留的治理機(jī)制減輕和消除風(fēng)險(xiǎn)；治理者亦應(yīng)盡可能通過(guò)鏈內(nèi)治理機(jī)制達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)防范目標(biāo)，避免強(qiáng)行從外部施加人為控制，違背區(qū)塊鏈自身的技術(shù)原理和運(yùn)行規(guī)律。由此，在引導(dǎo)行政的理念下，基于漸進(jìn)式的分級(jí)計(jì)劃，“以鏈治鏈”的合作治理能夠有效承載不同價(jià)值的表達(dá)、溝通與決策，達(dá)成價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡。

　則 四、區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置原則 在上述法律框架之下，自區(qū)塊鏈的技術(shù)及產(chǎn)業(yè)生態(tài)觀之，對(duì)把握發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)的協(xié)調(diào)而言，區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置應(yīng)遵循三項(xiàng)原則：

　則 （一）防止災(zāi)難原則 區(qū)塊鏈治理不需要強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，因?yàn)槭箯臉I(yè)者負(fù)擔(dān)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的證明責(zé)任將窒息區(qū)塊鏈的發(fā)展。政府治理需要解決的最重要問(wèn)題就是防止出現(xiàn)災(zāi)難性的風(fēng)險(xiǎn)，政府責(zé)任的基礎(chǔ)性配置應(yīng)當(dāng)建立在“防止災(zāi)難原則”（The Anti-Catastrophe Principle）之上。該原則來(lái)自對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的反思，其認(rèn)為若產(chǎn)生災(zāi)難性損害的可能性達(dá)到最低限度的門(mén)檻且規(guī)制成本不過(guò)分沉重，規(guī)制者就應(yīng)對(duì)可能造成不可修復(fù)的災(zāi)難性損害之活動(dòng)采取必要的預(yù)防措施。除法律明確規(guī)定的治理責(zé)任外，政府一般不應(yīng)限制區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除非已有跡象表明相關(guān)活動(dòng)有可能引致系統(tǒng)性的巨大風(fēng)險(xiǎn)。這一原則所蘊(yùn)含的重要導(dǎo)向就是對(duì)新技術(shù)乃至新業(yè)務(wù)的寬容，即政府應(yīng)對(duì)新興的區(qū)塊鏈技術(shù)及業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)保持寬容立場(chǎng)。例如，“染色幣”技術(shù)方案初現(xiàn)之時(shí)，在區(qū)塊鏈技術(shù)圈以外并沒(méi)有充分的關(guān)注度與支持度，亦曾在一段時(shí)間內(nèi)缺乏具備現(xiàn)實(shí)意義的應(yīng)用場(chǎng)景，引起是否需要?dú)w諸“區(qū)塊鏈泡沫”、是否屬于應(yīng)當(dāng)否定的概念炒作之疑慮。然而，隨著染色技術(shù)從 BCH 擴(kuò)展至 ETH，后者出現(xiàn)了系列以太坊協(xié)議提案（Ethereum Request for Comments，ERC）標(biāo)準(zhǔn)，而從 ERC20 到 ERC721，非同質(zhì)代幣（Non-Fungible Token）正式誕生，染色幣亦隨之成為當(dāng)前數(shù)字代幣及智能合約領(lǐng)域最引人注目的前沿技術(shù)之一。對(duì)這類(lèi)并未包含重大風(fēng)險(xiǎn)但具備應(yīng)用潛力的類(lèi)似技術(shù)，政府不必提前采取嚴(yán)格限制甚至禁止的立場(chǎng)。

　則 （二）輔助性原則 輔助性原則有多重含義，一般是指“在特定公眾和組織無(wú)法自主實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)時(shí)，高一層級(jí)的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的；并且，高一層級(jí)社會(huì)團(tuán)體或者政治組織只能處理那些低一層級(jí)的社會(huì)團(tuán)體或者政治組織無(wú)法獨(dú)立處理，而高一層級(jí)的機(jī)構(gòu)又能更好完成的事務(wù)”。該原則發(fā)端于歐洲，現(xiàn)在已被廣泛應(yīng)用于社會(huì)治理實(shí)踐。區(qū)塊鏈治理更多地需要適用行政法中輔助性原則的第一層含義，即“凡是個(gè)人能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)，政府任由個(gè)人自己承擔(dān)。如果個(gè)人無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)，則由政府提供輔助”。

　區(qū)塊鏈自初興之時(shí)起即體現(xiàn)了較強(qiáng)的自治意識(shí)，部分區(qū)塊鏈亦內(nèi)置了公開(kāi)透明、不斷改進(jìn)的治理工具和風(fēng)控措施。由于區(qū)塊鏈可追溯、可匿名、防篡改的特性，區(qū)塊鏈上的電子投票等工具比傳統(tǒng)的治理方式更具優(yōu)勢(shì)。如果某一區(qū)塊鏈自身能夠有效地監(jiān)測(cè)與消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，政府就不必直接介入；如果某一市場(chǎng)主體能夠通過(guò)自身努力取得核心技術(shù)上的重大突破和優(yōu)勢(shì)地位，政府亦不必主動(dòng)干預(yù)。在引導(dǎo)行政的行政形態(tài)中，政府面對(duì)承載綜合性利益結(jié)構(gòu)的多元法律關(guān)系時(shí)，“有義務(wù)站在平等、中立的立場(chǎng)，一一顧及所有相關(guān)利益”。即使出于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要扶持某些核心技術(shù)的發(fā)展，也應(yīng)使此種扶持措施面向所有從業(yè)者提供明確的標(biāo)準(zhǔn)及公平、開(kāi)放的機(jī)會(huì)。

　不僅如此，區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用日趨復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)且發(fā)展變化迅速，外部監(jiān)管與扶持措施的貿(mào)然介入既易沖擊區(qū)塊鏈自身的技術(shù)原理和發(fā)展規(guī)律，有可能違背競(jìng)爭(zhēng)中立的要求。盡管基于區(qū)塊鏈的多中心特征及復(fù)合性結(jié)構(gòu)（如一個(gè)主鏈衍生大量側(cè)鏈），針對(duì)區(qū)塊鏈局部節(jié)點(diǎn)或某一應(yīng)用采取的措施未必影響全鏈的運(yùn)作，但由于區(qū)塊鏈的技術(shù)原理具有環(huán)環(huán)緊扣、全域互通的特點(diǎn)，如果不采取特殊技術(shù)處理，對(duì)區(qū)塊鏈局部的干預(yù)亦有可能破壞整個(gè)區(qū)塊鏈的運(yùn)行。尤其是對(duì)中小型公有鏈或聯(lián)盟鏈而言，個(gè)別節(jié)點(diǎn)受干預(yù)極易沖擊全鏈的信任基礎(chǔ)。許多區(qū)塊鏈主鏈的代碼對(duì)全網(wǎng)開(kāi)源，即便保留后續(xù)修改機(jī)制，可修改的余地亦非常有限；而在應(yīng)用層面，有些區(qū)塊鏈承載的應(yīng)用數(shù)量較少且方向較為確定，主要應(yīng)用受外部限制即有可能導(dǎo)致全鏈?zhǔn)�去價(jià)值。因此，對(duì)技術(shù)邏輯自成一體、代碼開(kāi)源且多中心運(yùn)行的區(qū)塊鏈而言，最理想的治理模式是采取“元規(guī)制”的方

　式，即要求區(qū)塊鏈平臺(tái)自身在建設(shè)時(shí)即包含必要的治理機(jī)制，盡可能依托“鏈基治理”途徑加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與防范。只有在自我規(guī)制失靈之時(shí)，政府才予以介入。類(lèi)似地，政府在推動(dòng)區(qū)塊鏈發(fā)展之時(shí)亦應(yīng)保持適當(dāng)距離，只有在市場(chǎng)自身不能有效實(shí)現(xiàn)推動(dòng)區(qū)塊鏈核心技術(shù)突破或提供公共服務(wù)等目標(biāo)時(shí)，政府才提供專門(mén)的引導(dǎo)和激勵(lì)。

　則 （三）實(shí)驗(yàn)式治理原則 在區(qū)塊鏈治理領(lǐng)域，實(shí)驗(yàn)性規(guī)制進(jìn)路（the experimental regulatory approach）已經(jīng)在世界范圍內(nèi)獲得廣泛認(rèn)可，其旨在為自愿參與的真實(shí)市場(chǎng)主體提供模擬運(yùn)行環(huán)境的監(jiān)管沙箱（regulatory sandboxes）一經(jīng)推出便廣受關(guān)注。對(duì)區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置，同樣可以采取實(shí)驗(yàn)性機(jī)制。由于高度不確定性條件持續(xù)存在，區(qū)塊鏈治理責(zé)任之理想配置難以一蹴而就，實(shí)驗(yàn)性的漸進(jìn)優(yōu)化過(guò)程更為可行。實(shí)驗(yàn)性規(guī)制能夠同時(shí)評(píng)價(jià)促進(jìn)創(chuàng)新與保護(hù)公眾利益的效果，從而將規(guī)制引向最佳政策方案。在此意義上，實(shí)驗(yàn)性規(guī)制也可以作為一種治理原則，提倡探索性、漸進(jìn)性的規(guī)制計(jì)劃與措施，不斷對(duì)既有的規(guī)制活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)與反思，促使政府更加穩(wěn)健、謹(jǐn)慎地作出決定。

　區(qū)塊鏈技術(shù)可追溯、防篡改的特征有利于實(shí)驗(yàn)式治理原則的實(shí)現(xiàn)。各區(qū)塊鏈平臺(tái)的運(yùn)行留下大量可追溯、可統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，為相關(guān)立法與政策的評(píng)估提供了便利條件�；�于此，政府可以引入治理效果的評(píng)估機(jī)制，對(duì)既有的相關(guān)政府責(zé)任配置與政策組合進(jìn)行回顧與檢視，以大量的鏈上數(shù)據(jù)作為調(diào)整政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的參考，這在“以鏈治鏈”的情形下更為便利。實(shí)驗(yàn)性規(guī)制既可以是模擬性的監(jiān)管沙箱，也可以是差別化的試點(diǎn)，目前已有學(xué)者構(gòu)建了針對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)性規(guī)制模型，這一模型內(nèi)容豐富，而其中至為關(guān)鍵的是，在進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性規(guī)制之時(shí)，治理者一方面需要與利益相關(guān)方諮商，在不同條件下針對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)應(yīng)用隨機(jī)采取不同的規(guī)制方案以觀其效；另一方面，要在實(shí)驗(yàn)之外采取基礎(chǔ)性的保護(hù)措施，保護(hù)實(shí)驗(yàn)條件及實(shí)驗(yàn)期間的公眾利益。由此，政府可以根據(jù)實(shí)踐中行之有效的治理方案逐步確定具體的政府責(zé)任結(jié)構(gòu)，避免政策立場(chǎng)過(guò)度僵化或激進(jìn)，影響區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

　語(yǔ) 五、結(jié)語(yǔ) 區(qū)塊鏈正在深刻重塑社會(huì)信任機(jī)制和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式。區(qū)塊鏈從業(yè)者對(duì)各國(guó)政府的監(jiān)管政策保持著密切關(guān)注，區(qū)塊鏈治理的政府責(zé)任將從根本上影響區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的動(dòng)向。對(duì)此，政府既要防止單純推動(dòng)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視區(qū)塊鏈的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，又須避免因?yàn)槠�面追求風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防而阻止區(qū)塊鏈技術(shù)及應(yīng)用的發(fā)展與突破。對(duì)此，政府在治理區(qū)塊鏈方面應(yīng)具備清晰、靈活而協(xié)調(diào)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)興利除弊、去蕪存菁。

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