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趙俊臣:憲法并沒有為農(nóng)村集體所有制保護(hù)農(nóng)民地權(quán)預(yù)留空間

發(fā)布時(shí)間:2020-06-20 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:

  

  長期以來,我國農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢遭受侵犯,早已到了觸目驚心的地步,而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。正是由于各地侵占農(nóng)民土地的手法和拖欠征地補(bǔ)償安置費(fèi)的情況,已經(jīng)到了到了非常嚴(yán)重的地步,據(jù)報(bào)道,最近根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署,國家發(fā)展改革委員會(huì)、國土資源部等五部委聯(lián)合對(duì)土地市場(chǎng)秩序進(jìn)行治理整頓工作,其中主要是清理整頓各類開發(fā)區(qū)亂占土地的情況、農(nóng)民征地補(bǔ)償安置費(fèi)的清欠情況、經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣、掛牌出讓制度落實(shí)情況和土地違法案件的查處情況。另據(jù)國家土地總督察徐紹史2009年4月21日簽發(fā)的《國家土地總督察公告》第2號(hào)透露的那些官商勾結(jié)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益的嚴(yán)重案件,更是這樣令人不能容忍。再據(jù)中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)2009年5月15日?qǐng)?bào)道,5月13日,中央紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長屈萬祥在中央黨校為全國縣紀(jì)委書記培訓(xùn)班第一期學(xué)員授課時(shí)透露,當(dāng)前各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要會(huì)同和督促有關(guān)部門,著重解決的突出問題之一,就是“認(rèn)真治理征地拆遷中損害群眾利益的問題,嚴(yán)肅處理不履行征地審批手續(xù)、征地補(bǔ)償不到位,甚至采取暴力手段強(qiáng)行侵占農(nóng)民土地等行為!

  其實(shí),早在2002年,時(shí)任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的陳錫文便撰文指出:“不管是城鎮(zhèn)周圍還是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村,以發(fā)展為名,肆意侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的例子比比皆是!f畝果園基地’、‘千畝蔬菜基地’在某些地方遍地開花;
‘某某一條街’、‘某某開發(fā)區(qū)’在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部也越建越多,而這背后,大都是以農(nóng)民被迫低價(jià)出讓土地使用權(quán)為代價(jià)!

  上述高層披露的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢被侵犯的嚴(yán)重情況,早已超出了個(gè)例的范圍,具有了普遍性,因而也就不能僅僅從宣傳教育、黨紀(jì)政紀(jì)查處、個(gè)案違法懲處來解決問題了,而必須從國家大法、體制與制度設(shè)計(jì)的層面來發(fā)掘深層次原因。這也就是說,有必要從農(nóng)村土地集體所有制的層面,研究其為何不能有效保護(hù)農(nóng)民地權(quán)的原因,給出理論、政策或法律的解釋。

  但是我們也看到,近年來有的學(xué)者不但不是從農(nóng)村土地集體所有制的缺陷方面研究問題,不但不依據(jù)客觀調(diào)查的事實(shí),分析農(nóng)村集體所有制的利弊,找出存在問題的癥結(jié),提出改進(jìn)的建議,而是坐在辦公室里進(jìn)行推理,進(jìn)而把研究農(nóng)村土地集體所有制設(shè)置為不能碰的“禁區(qū)”。在他們力挺農(nóng)村集體所有制的理由中,其中最重要的一條是說“農(nóng)村集體所有制可以保護(hù)農(nóng)民地權(quán)”。例如,曾在美國加州伯克利大學(xué)政治學(xué)系獲得博士學(xué)位、現(xiàn)在北大任教的潘維教授,在華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)2009年第1期上發(fā)表《特殊國情下的中國農(nóng)地集體所有制》一文,就說:“集體所有而非國有,構(gòu)成對(duì)城市利益可能侵犯農(nóng)民利益的有效制衡。正因?yàn)榉寝r(nóng)土地國有,農(nóng)地屬村民集體所有,國家征用農(nóng)地就必須給予農(nóng)村人適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并擔(dān)負(fù)起為失地農(nóng)民安排未來生活的道義責(zé)任。這個(gè)責(zé)任,‘公司’絕不愿承擔(dān),也絕不會(huì)比‘國家’更有承擔(dān)能力。公司隨時(shí)可以關(guān)門‘跑’掉,但國家‘跑’不掉,無法生存的失地農(nóng)民至少還有‘找補(bǔ)’的對(duì)象!薄凹w所有而非私有,構(gòu)成抵抗資本剝奪農(nóng)民生存權(quán)的最后屏障!薄熬蛯(duì)‘公司’討價(jià)還價(jià)的能力而言,集體遠(yuǎn)強(qiáng)于個(gè)體。政府一紙‘村集體里所有戶主簽字同意’的規(guī)定,就使資本滲透的難度大為增加!

  然而,現(xiàn)實(shí)中的情況卻與力挺者們坐在辦公室里的推理恰恰相反,農(nóng)村集體所有制不但并沒有、也不可能保護(hù)農(nóng)民地權(quán)不受侵占,而且在官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的面前“一籌莫展”、“無能為力”、“毫無建樹”,有的還淪為官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的“幫兇”。

  那么,現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制為什么就不能保護(hù)農(nóng)民地權(quán)呢?從深層次分析,現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制肯定存在著缺陷。這一點(diǎn),高層人士也看到了。據(jù)中央電視臺(tái)2008年10月24日?qǐng)?bào)道, 中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在接受采訪時(shí)承認(rèn):“還有一個(gè)事實(shí)就是確實(shí)我們現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度存在著某些缺陷,它需要進(jìn)一步去改革,需要去完善”!拔乙操澇梢恍⿲<业奶岱,我們現(xiàn)在的土地集體所有權(quán)是有缺陷的,它使得一些鄉(xiāng)村干部在權(quán)力上有過于集中、甚至侵犯(農(nóng)民的土地承包權(quán))的行為!薄稗r(nóng)民土地承包權(quán)的立法,所以我個(gè)人的看法確實(shí)要在產(chǎn)權(quán)制度上做更詳細(xì)的,更周密的安排,來保證農(nóng)民在法律賦予他權(quán)利能夠不受到任何組織和個(gè)人的侵害,這是我們的工作。”

  那么,農(nóng)村集體所有制有哪些缺陷導(dǎo)致不能有效保護(hù)農(nóng)民地權(quán)呢?最重要的在于,我國憲法賦予國家的定價(jià)征地權(quán)沒有為農(nóng)村集體所有制保護(hù)農(nóng)民地權(quán)預(yù)留空間。

  我國的憲法規(guī)定,國內(nèi)的土地實(shí)行國家所有和集體所有兩種形式;
國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用。這種無償征收或者征用農(nóng)民土地的規(guī)定,在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了嚴(yán)重危害,急需改變。第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的經(jīng)修正過的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定:
“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償!痹诖,國家征收或者征用農(nóng)民土地不再無償,而改為補(bǔ)償,確實(shí)是巨大的歷史性進(jìn)步。但是,這一進(jìn)步仍然存在很大問題。如果國家為了公共利益的需要,按照市場(chǎng)價(jià)格征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地,農(nóng)民們當(dāng)然是高興的、求之不得的;
問題是國家(政府機(jī)關(guān))并不想按照市場(chǎng)價(jià)格來與農(nóng)民打交道,而是無償征收或者征用,是不想付款,或是只想付一少部分錢。這就是問題的癥結(jié)所在。

  有人會(huì)說,這一規(guī)定為國家在緊急狀態(tài)下例如戰(zhàn)爭(zhēng)、全局性重大災(zāi)害等情況下,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體所有制土地實(shí)行征收或者征用,是各國通行的做法,是必要的?紤]到緊急需要,征收或者征用也是萬不得已的選擇,是無可非議的。對(duì)此,筆者也是完全擁護(hù)的。這里的問題在于,如果不是處于戰(zhàn)爭(zhēng)、全局性重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)情況下,例如一般的城市建設(shè)用地、重點(diǎn)建設(shè)用地,能不能打著國家公共利益的需要,憲法顯然也是這樣規(guī)定的。特別是在這一規(guī)定中,并沒有為農(nóng)村集體所有制限制、對(duì)抗國家的定價(jià)征地權(quán)留下任何空間。這也就是說,國家(政府機(jī)關(guān))只要認(rèn)為公共利益的需要,就可以據(jù)此征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地。

  此外,憲法這一規(guī)定也沒有明確國家公共利益需要征收或者征用農(nóng)民土地,世界各國都通行的和法定的程序。在和平年代,在法制健全的國家或社會(huì),有關(guān)國計(jì)民生、國家公共利益需要的事,都需要經(jīng)過廣泛討論、辯論,需要經(jīng)過聽證,有時(shí)需要投票或全民投票。沒有程序,便沒有公正,沒有公平。只要遵循一定的程序,就可以把不公正、不公平減少到最少最輕的狀態(tài)。這是因?yàn),只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下,老百姓才可以、也能夠表達(dá)出自己的意見,特別是利益有可能受損方才可以、也能夠充分表達(dá)出自己的意見;
只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下,決策者才可以、也能夠聽到不同的意見,也才能使自己的決策、拍板照顧到各方利益。

  遺憾的是,我國憲法由于沒有規(guī)定必要的、法定的程序,實(shí)踐中也就自然而然地沿用戰(zhàn)爭(zhēng)年代起通用的首長決定,或者“常委會(huì)”幾個(gè)人的“碰頭會(huì)”、某人拍板的方式。戰(zhàn)爭(zhēng)年代的決策當(dāng)然需要及時(shí)、果斷,不可能有較長時(shí)間的討論、辯論。而在和平年代的實(shí)踐中,我們看到地方國家機(jī)關(guān)的某些領(lǐng)導(dǎo)官員常常為自己的所謂“政績”需要,而隨意打著國家公共利益需要的名義,來征收或者征用農(nóng)民土地。他們常用的方法或“經(jīng)驗(yàn)”,就是所謂的“征地現(xiàn)場(chǎng)辦公”:先是征地指揮部官員來“動(dòng)員”和宣布被征用;
如不聽,檢察院官員當(dāng)場(chǎng)起訴,法官當(dāng)場(chǎng)宣判,公安干警當(dāng)場(chǎng)抓人,拆遷公司的推土機(jī)當(dāng)場(chǎng)作業(yè)。這一切,都是在國家公共利益需要的名義下進(jìn)行的。

  這里有一個(gè)理論,即怎樣正確認(rèn)識(shí)國家公共利益和國家公民個(gè)人利益的關(guān)系的問題。按照國際慣例和大家都同意的理解,國家公共利益和國家公民個(gè)人利益的關(guān)系,需要區(qū)分兩個(gè)互相聯(lián)系的方面:一方面,國家公共利益是由一個(gè)個(gè)國家公民個(gè)人的利益組成的,如果人為地撇開、繞開、忽視一個(gè)個(gè)國家公民個(gè)人的利益,也就沒有了整個(gè)的國家公共利益;
另一方面,在某些特殊的時(shí)期、特殊的場(chǎng)合,國家公共利益和國家公民個(gè)人利益又存在著一定的矛盾,又需要國家公民個(gè)人利益服從國家公共利益。這個(gè)道理,曾在幾乎所有的國家、地區(qū)都發(fā)生過,而且都得到了令人滿意的處理,并不存在國家公民個(gè)人利益不服從國家公共利益的大規(guī)模的沖突。問題在于,并不是在特殊的時(shí)期、特殊的場(chǎng)合,而是在和平時(shí)期,地方政府借口城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)而隨意征用農(nóng)民土地,打著的旗號(hào)就是所謂的“公共利益”。在我國的現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下,城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)是城市人的利益,農(nóng)村里的人不但并沒有分享到城市建設(shè)所帶來的種種利益,反而還要承擔(dān)土地被侵占所遭受的經(jīng)濟(jì)損失和痛苦。更進(jìn)一步的分析,人們還看到,在毫無松動(dòng)的戶籍制度下,一個(gè)城市也僅僅是這個(gè)城市中有戶籍人的城市,北京僅僅是北京人的北京,上海僅僅是上海人的上海。北京和上海的城市建設(shè)的公共利益,并不是全國其他地方人民群眾的公共利益。因此,要想真正解決愈演愈烈的官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地問題,或者說要使農(nóng)村集體所有制能夠?qū)构偕坦唇Y(jié)侵占農(nóng)民土地問題,就必須端正對(duì)公共利益的片面理解,不能強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面而忽視、排斥另個(gè)一方面。

  其實(shí),憲法之所以撫育國家無償征用農(nóng)民土地的權(quán)力,還與過去公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論有關(guān)。在傳統(tǒng)的公有制理論中,公有制高于、好于、優(yōu)越于私有制,國有制高于、好于、優(yōu)越于集體所有制,而由私有制向公有制過渡、由公有程度低的公有制向共有制高的過渡,是必然的、應(yīng)該鼓勵(lì)和稱贊的,以至于全國“跑步邁向共產(chǎn)主義”。這一深刻的教訓(xùn),大家都有深刻體會(huì)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論中,國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基本建設(shè)投資和重大工程上馬,都是靠國家計(jì)劃來組織實(shí)施的,其間國家公共資本的注入也難以再延續(xù)原先的非國有化地權(quán),于是,高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“副產(chǎn)品”是大量土地所有權(quán)由私向公、由集體向國有單向轉(zhuǎn)移。在這一過程中,地方政府依據(jù)國家利益,在借著公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論,也就“理直氣壯”征用農(nóng)民土地了。在此,憲法的制定者、參與討論者和表決者的心目中的“國家公共利益”情結(jié),當(dāng)是濃烈的。改革開放以來,許多干部沒有經(jīng)過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的訓(xùn)練,養(yǎng)成了強(qiáng)迫命令的積習(xí),而國有化、公共利益的理論又為無償征用提供了根據(jù)。

  地方政府對(duì)于憲法這一規(guī)定,當(dāng)然是衷心擁護(hù)的,這起中除了公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)、國家利益高于老百姓個(gè)人利益外,還與革命黨的理論與習(xí)慣有關(guān)。我們黨原來是一個(gè)革命黨,是靠槍桿子奪取政權(quán)的。1949年建立中華人民共和國后,從理論指導(dǎo)上看,沒有適時(shí)地從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)黨,仍然堅(jiān)守著“槍桿子奪取政權(quán)”的某些做法,不習(xí)慣于與農(nóng)民搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那一套,不樂意“等價(jià)交換”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)分析,戰(zhàn)爭(zhēng)年代那種“打土豪”籌款的方式著實(shí)“最省事”、成本最低,也使操作此事的官員們“倍感痛快”;
而“等價(jià)交換”則是要費(fèi)氣力,要花時(shí)間、要付成本的,特別是運(yùn)作起來非!安桓型纯臁。

  規(guī)定國家征收或者征用農(nóng)民土地由無償?shù)接袃敚@是憲法的一大進(jìn)步,體現(xiàn)了尊重農(nóng)民利益、農(nóng)民集體利益。問題在于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。較長時(shí)期來,許多專家先后指出過國家對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償金不到位、對(duì)失地農(nóng)民安置政策不落實(shí)、失地農(nóng)民社會(huì)保障無著落等等問題,特別是許多問題長期拖欠不予解決,有的農(nóng)民不得已而上訪,有的還釀成了社會(huì)不穩(wěn)定。

  讓人欣慰的是,決策層對(duì)此當(dāng)然是了解的,曾作出了改革現(xiàn)行的征地制度的決策。例如,陳錫文前幾年就曾著文指出:“一些地方亂占濫用農(nóng)田的現(xiàn)象,已經(jīng)到了不能不引起人們高度警惕的地步。從1997年到2004年的8年間,我國的耕地面積已經(jīng)凈減少了1.14億畝。2003年,全國設(shè)立的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)(園區(qū))達(dá)6015個(gè)。其中70%是違規(guī)擅自設(shè)立的。如此下去,確保國家糧食安全必然成為一句空話。同時(shí)。在大量圈占農(nóng)地的過程中,很多地方出現(xiàn)了嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置政策不落實(shí),使不少失去土地的農(nóng)民實(shí)際上也失去了生計(jì)。埋下了影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。正是針對(duì)這樣的情況,黨的十六屆三中全會(huì)才明確提出,要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則,改革現(xiàn)行的征地制度。這是一項(xiàng)涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革,難度極大!

  老百姓當(dāng)然是衷心歡迎黨的十六屆三中全會(huì)明確提出的“要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則,改革現(xiàn)行的征地制度”的重大決策。這一決策當(dāng)然“涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革,難度極大”。遺憾的是,黨的十六屆三中全會(huì)過去好幾年了,不見改革現(xiàn)行的征地制度有重大進(jìn)展。可見改革現(xiàn)行的征地制度,難度的確不是一般的大。我建議,先從憲法的修改著手,討論征地制度改革的重要性、必要性、緊迫性。因?yàn),這畢竟是關(guān)乎幾億農(nóng)民切身利益的大事,不宜久拖不決。

  

  參考文獻(xiàn):

  1.陳錫文:農(nóng)民增收需打破制度障礙,中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)2002年10月08日。

  2.陳錫文:當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題,原載《學(xué)習(xí)與研究》,轉(zhuǎn)載于支農(nóng)網(wǎng)2007-01-30

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