中國(guó)改革開放的30年是中國(guó)處于大變革、大轉(zhuǎn)型時(shí)代的30年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度成長(zhǎng)的30年。十一屆三中全會(huì)作出的實(shí)行改革開放的新決策，開始了中國(guó)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、從僵化半僵化到全面改革、從封閉半封閉到對(duì)外開放的歷史性轉(zhuǎn)變。眾所周知，這種社會(huì)主義變革和轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏大轉(zhuǎn)軌，展示了一個(gè)崛起中的大國(guó)的治理邏輯，凸顯了體制轉(zhuǎn)軌與政策變遷中的中國(guó)模式和獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。

　　中國(guó)改革三十年來公共政策變遷的基本階段

　　考察當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度演變歷程，中國(guó)改革三十年來的公共政策變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

　　第一階段，公共政策動(dòng)員化階段（1978－1992）。這一階段開始于“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的思想解放運(yùn)動(dòng)以及十一屆三中全會(huì)提出的改革開放宏觀政策，一直到1992年“十四大”社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立。這個(gè)階段是一個(gè)政策動(dòng)員、政策試錯(cuò)和政策學(xué)習(xí)的階段，是傳統(tǒng)的公共政策體制遭遇困境和走向突破的階段，也是中國(guó)公共政策宏觀環(huán)境下的內(nèi)在要求與外在刺激形成的模仿和借鑒過程，更是公共政策獲取經(jīng)驗(yàn)和新知的演變歷程。我們知道，中國(guó)改革是從農(nóng)村率先突破的，中國(guó)公共政策變遷毫無疑問離不開農(nóng)村政策的突破和創(chuàng)造。1978年，鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民首創(chuàng)農(nóng)業(yè)“大包干”，拉開了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕�！按蟀�干”從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改革起步，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，由此引發(fā)了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為主要目標(biāo)的體制改革和創(chuàng)新。1982年元旦，中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出目前農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1991年舉行的中共十三屆八中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。由此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革第一步，突破了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步調(diào)整為從“以計(jì)劃為主體，以市場(chǎng)為補(bǔ)充”和“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。1984年10月十二屆三中全會(huì)一致通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確提出，進(jìn)一步貫徹執(zhí)行對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、對(duì)外實(shí)行開放的方針，加快以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，建立起具有中國(guó)特色的、充滿生機(jī)和活力的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制。明確強(qiáng)調(diào)，改革計(jì)劃體制首先要突破把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來的傳統(tǒng)觀念，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1986年12月，國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出全民所有制小型企業(yè)可積極試行租賃、承包經(jīng)營(yíng)，全民所有制大中型企業(yè)要實(shí)行多種形式的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，各地可以選擇少數(shù)有條件的全民所有制大中型企業(yè)進(jìn)行股份制試點(diǎn)。實(shí)際上，動(dòng)員化階段伴隨著“真理標(biāo)準(zhǔn)”和“姓資姓社”的爭(zhēng)論，中國(guó)公共政策基本上是在“磕磕碰碰”、“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)中產(chǎn)生出來的。

　　第二階段，公共政策調(diào)適化階段（1992－2002）。這個(gè)階段開始于1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，直到中國(guó)加入WTO和中共“十六大”的召開。這個(gè)階段是一個(gè)政策變通、政策調(diào)適和政策更替的階段，是中國(guó)公共政策不斷揚(yáng)棄傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、突破“雙軌制”瓶頸的階段，也是一個(gè)涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新階段。1992年中共“十四大”總結(jié)了十一屆三中全會(huì)以來14年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從而促使中國(guó)公共政策建設(shè)逐漸進(jìn)入市場(chǎng)化設(shè)計(jì)的軌道：1993年國(guó)務(wù)院作出關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定以及《關(guān)于金融體制改革的決定》；
1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革和制定《關(guān)于進(jìn)一步深化對(duì)外貿(mào)易體制改革的決定》以及《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》；
從1995年開始對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系；
1996年中國(guó)開始接受國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定第八條款，實(shí)行人民幣經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換，提前達(dá)到國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定第八條款的要求，標(biāo)志著中國(guó)外匯管理體制改革取得重大進(jìn)展；
1998年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，正式廢除了住房實(shí)物分配的制度，確立了商品房的市場(chǎng)主體地位；
等等。可以說，調(diào)適化階段是中國(guó)公共政策不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求而開展政策創(chuàng)新和政策更替的演變歷程，是落實(shí)“發(fā)展是硬道理”這一政策戰(zhàn)略的具體政策實(shí)施。

　　第三階段，公共政策的制度化階段（2002－）。這一階段開始于中國(guó)加入WTO以及中共“十六大”的召開。這個(gè)階段是一個(gè)政策接軌、政策定型和政策治理的階段，是運(yùn)用“完全狀態(tài)”下的政策工具進(jìn)行政策管理的階段，也是政策演進(jìn)進(jìn)入政策均衡狀態(tài)的常規(guī)階段。它標(biāo)志著中國(guó)公共政策進(jìn)入了一個(gè)完全“創(chuàng)新替代”時(shí)段和逐步制度化階段。2001年11月10日，在多哈舉行的WTO第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過了中國(guó)加入世貿(mào)組織法律文件，它標(biāo)志著中國(guó)將享受多邊貿(mào)易體系多年來促進(jìn)貿(mào)易自由化的成果，享受多邊的、穩(wěn)定的、無條件的最惠國(guó)待遇。但“入世”也給中國(guó)政府和企業(yè)帶來挑戰(zhàn)，對(duì)政府加快轉(zhuǎn)換職能、企業(yè)提高管理與技術(shù)水平提出了新要求，更為主要的是促使中國(guó)公共政策在全球化、市場(chǎng)化的框架下不斷地與國(guó)際接軌。2002年“十六大”立足于中國(guó)已經(jīng)解決溫飽、人民生活總體達(dá)到小康水平的國(guó)情基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的構(gòu)想，中國(guó)公共政策不斷進(jìn)入了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的文本建設(shè)時(shí)代：2002年所得稅收入分享改革基本上建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制框架；
2004年《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》明確指出大力發(fā)展資本市場(chǎng)對(duì)實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)頭20年國(guó)民經(jīng)濟(jì)翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)意義，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”等內(nèi)容寫入憲法，加強(qiáng)對(duì)公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，進(jìn)一步完善了私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度；
2005年《關(guān)于廢止中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例的決定》終結(jié)了新中國(guó)實(shí)施了近50年的農(nóng)業(yè)稅條例和一個(gè)延續(xù)了兩千多年的稅種；
2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》首次明確廉租房取代經(jīng)濟(jì)適用房作為住房保障體系的中心，關(guān)系著堅(jiān)持和完善國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》正式實(shí)施。經(jīng)過改革開放的不斷推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，進(jìn)入二十一世紀(jì)的中國(guó)公共政策開始逐步走向制度化的階段，從而不斷地按照科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)建構(gòu)的要求闊步前行。

　　中國(guó)改革三十年來公共政策變遷的基本特征

　　實(shí)際上，任何一項(xiàng)公共政策演進(jìn)都是在憲政制度、意識(shí)形態(tài)、知識(shí)信息、文化傳統(tǒng)等制度環(huán)境的框架下進(jìn)行的，它們構(gòu)成了政策變遷的約束條件和可能性邊界�？梢哉f，中國(guó)的公共政策變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型是在社會(huì)主義憲政制度和具體國(guó)情的基礎(chǔ)上展開的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的增量演進(jìn)。我們知道，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要的特征和最深刻的意義在于，它把市場(chǎng)化、工業(yè)化和社會(huì)主義制度的改革濃縮在了同一個(gè)歷史時(shí)代，因而三十年來的公共政策變遷不斷演繹著“中國(guó)特色”和“中國(guó)奇跡”：

　�。�1）從摸索到創(chuàng)新。眾所周知，中國(guó)改革是在一個(gè)沒有前人經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的前提下進(jìn)行的一次偉大社會(huì)試驗(yàn)，因而“政策試錯(cuò)”成為了政策創(chuàng)新的“典型試驗(yàn)”與“形式邏輯”。要走向改革成功，只有不斷解放思想、敢想敢干、要嘗試不怕犯錯(cuò)誤，只有在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)政策制定的工作經(jīng)驗(yàn)，才能形成一套成熟的公共政策策略和方法，才能不斷面對(duì)改革中出現(xiàn)的新情況和新問題。因此，讓典型說話、讓事實(shí)證明、在摸索中前進(jìn)，作為典型試驗(yàn)法的“摸著石頭過河”成為了中國(guó)公共政策制定的重要方法論。于是，“大包干”的摸索成為中國(guó)農(nóng)村政策改革的先聲，“特區(qū)”的設(shè)立成為了中國(guó)城市政策改革的試驗(yàn)室。比如，深圳敲響了新中國(guó)土地拍賣的“第一槌”，推出了國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度化、實(shí)行建設(shè)工程招標(biāo)、創(chuàng)辦外匯調(diào)劑中心等舉措。同時(shí)，政策試錯(cuò)不僅超越經(jīng)濟(jì)改革，而且挺進(jìn)到政治制度層面：1988年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)深圳市在國(guó)家計(jì)劃中包括財(cái)政計(jì)劃實(shí)行單列，賦予其相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；
1992年全國(guó)七屆人大常委會(huì)通過決議授予深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市政府制訂法律和法規(guī)的權(quán)力。又如，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)及相關(guān)政策的制定也經(jīng)歷了一個(gè)從摸索到完善的過程：1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了經(jīng)過全面修改的憲法，確認(rèn)了作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充的個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法地位；
1988年七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，增加了國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展的內(nèi)容；
1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的憲法修正案明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的地位和作用；
1997年“十五大”將非公有制經(jīng)濟(jì)納入到社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)；
1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的憲法修正案明確非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

　�。�2）從試點(diǎn)到普及。中國(guó)公共政策變遷方式基本上采用循序漸進(jìn)的策略模式，這是由公共政策變革的風(fēng)險(xiǎn)性、改革相關(guān)人的利益博弈和改革心理承受力等因素所決定的�？v觀改革開放的歷程，中國(guó)對(duì)外開放政策呈現(xiàn)出“點(diǎn)→線→塊”的演繹軌跡。1979年中央批轉(zhuǎn)廣東省委、福建省委關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行特殊政策和靈活措施的報(bào)告，決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區(qū)，給予相當(dāng)優(yōu)惠的特區(qū)政策，從而形成早期改革開放的“點(diǎn)”狀格局。1984年中央開放十四個(gè)沿海城市，1990年正式公布了開發(fā)開放浦東的重大決策，到1993年經(jīng)過10多年的對(duì)外開放的實(shí)踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善政策，中國(guó)的對(duì)外開放由南到北、由東到西層層推進(jìn)，基本上形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)—沿江和內(nèi)陸開放城市—沿邊開放城市”這樣一個(gè)寬領(lǐng)域、多層次、有重點(diǎn)、點(diǎn)線面結(jié)合的全方為的“線”狀對(duì)外開放新格局。1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》提出了進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的十條意見。2003年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，提出了振興東北的指導(dǎo)思想、原則、任務(wù)和政策措施。于是，“西部大開發(fā)”、“東北老工業(yè)基地振興”、“中部崛起”的政策戰(zhàn)略連同東部沿海地區(qū)形成了改革開放之“塊”狀格局。這種由“點(diǎn)”到“線”到“塊”的政策格局的形成是一個(gè)歷史的、自然的邏輯推演過程，是梯度發(fā)展理論實(shí)踐的典型中國(guó)案例。顯然，從具體政策實(shí)施的過程層面而言，“點(diǎn)”是試驗(yàn)，“線”乃推廣，“塊”為普及。

（3）從協(xié)調(diào)到一致。由于再生產(chǎn)的連續(xù)性、轉(zhuǎn)軌過程的深刻繼承性、社會(huì)生活準(zhǔn)則和思想觀念調(diào)整的緩慢性決定了政策變遷的漸進(jìn)性和相對(duì)長(zhǎng)期性，因而中國(guó)公共政策變遷呈現(xiàn)出明顯的二元結(jié)構(gòu)模式，政策變遷軌跡亦顯現(xiàn)出平滑滾動(dòng)的鮮明特點(diǎn)。中國(guó)改革的一個(gè)突出特征就是市場(chǎng)化過程中的雙軌制模式。該模式首先出現(xiàn)于價(jià)格改革領(lǐng)域，即所謂“價(jià)格雙軌制”，計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格同時(shí)存在，具體表現(xiàn)為“一物兩價(jià)”。在這種思路下，局部放松原先價(jià)格的絕對(duì)計(jì)劃控制，在計(jì)劃邊界之外允許價(jià)格自由浮動(dòng)，使定價(jià)制度從單一價(jià)格控制過渡到計(jì)劃控制與市場(chǎng)控制共存的雙軌價(jià)格制度。后來，這種雙軌制模式逐步延伸到經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等許多政策領(lǐng)域，此所謂“老人老辦法，新人新辦法”。實(shí)際上，雙軌制所反映的是舊政策與新政策在一定時(shí)期內(nèi)的利益妥協(xié)，是中國(guó)公共政策變革所面對(duì)具體的中國(guó)國(guó)情所作出的漸進(jìn)策略。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))從一定程度上來說，這種公共政策“雙軌制”不僅增加了政策體制之間的摩擦和耗損，產(chǎn)生并強(qiáng)化新生的利用雙軌制尋租的既得利益集團(tuán)，增大政策改革成本與難度，但是，最后的政策“一致”便是任何個(gè)人、團(tuán)體不得拒絕的歸宿。

　�。�4）從效率到公平。中國(guó)公共政策變革要求必須正確處理效率和公平的關(guān)系，必須堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度，同時(shí)也必須從法律上、制度上、政策上努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境。收入分配政策的目的在于既要適當(dāng)拉開收入差距，以發(fā)揮收入分配的激勵(lì)功能，又要防止收入差距過大引起社會(huì)不穩(wěn)定。中國(guó)公共政策文本的變遷反映了從“效率優(yōu)先”到“注重公平”的收入分配政策的演變過程：十四屆三中全會(huì)提出收入分配要“體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則”；
“十五大”和“十六大”都明確提出要堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，“十六大”還提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”；
十六屆五中全會(huì)提出要“注重社會(huì)公平，特別要關(guān)注就業(yè)機(jī)會(huì)和分配過程的公平”；
十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平”；
“十七大”進(jìn)一步提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。動(dòng)員化階段和調(diào)適化階段的“效率優(yōu)先”就是發(fā)揮生產(chǎn)要素供給者的主動(dòng)性和積極性，“允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來”，自由參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破原有分配制度中的平均主義，從而突出個(gè)人努力與個(gè)人收益之間的正相關(guān)函數(shù)關(guān)系。制度化階段的“注重公平”的目標(biāo)是“最終實(shí)現(xiàn)共同富�！�，目的在于保證全體社會(huì)成員都能平等地享有教育、工作就業(yè)、勞動(dòng)創(chuàng)造和社會(huì)福利的權(quán)利，享有社會(huì)政治生活的權(quán)利和法律保護(hù)的權(quán)利。由此，“先富”起來的個(gè)人和地區(qū)通過個(gè)人所得稅、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策逐步支持和幫助“后富”的個(gè)人和地區(qū)，從而使全體人民共享改革發(fā)展成果。

　�。�5）從服從到參與。一個(gè)國(guó)家公共政策的制定和執(zhí)行狀況從來就離不開所在國(guó)家公民的順服程度和參與精神。雖然，許多中國(guó)的公共政策來自于人民群眾的“創(chuàng)意”和表達(dá)，但總體上仍然擺脫不了“重服從、輕參與”的事實(shí)。正因?yàn)槿绱耍�許多公共政策的科學(xué)性大打折扣，“上有政策，下有對(duì)策”的政策博弈現(xiàn)象隨處可見，這在二十世紀(jì)八九十年代表現(xiàn)得較為充分。然而，中國(guó)公共政策和法律法規(guī)不斷趨向多元，政策制定的參與者也應(yīng)多元化，一些專門性、技術(shù)性政策法規(guī)草案確實(shí)需要委托專業(yè)部門起草，而對(duì)于那些與百姓關(guān)系密切、與市民生活息息相關(guān)的政策法規(guī)草案，立法前需要做大量基礎(chǔ)性調(diào)研工作，而公民直接向立法機(jī)關(guān)提出立法建議項(xiàng)目、表達(dá)民情民意，無疑能節(jié)約立法成本和提高行政效能。同時(shí)，通過召開一些討論會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)等，通過坦誠(chéng)的協(xié)商、聽取各方意見能尋求公共政策立法的理解和支持。尤為可喜的是，進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國(guó)公共政策公民參與的“開門立法”活動(dòng)在價(jià)格聽證中體現(xiàn)出來：2001年國(guó)家計(jì)委發(fā)布實(shí)施的《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》和《價(jià)格聽證目錄》為價(jià)格聽證提供了政策依據(jù)和制度保證；
2002年由鐵道部作為申請(qǐng)人、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主持的、首次公開的國(guó)家級(jí)價(jià)格聽證會(huì)……公民對(duì)于公共政策的態(tài)度已經(jīng)不僅僅是“服從”了，而且更多地落實(shí)到“參與”過程當(dāng)中。

　　中國(guó)改革三十年來公共政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)

　　三十年來，中國(guó)改革開放政策的實(shí)施創(chuàng)造了令世人稱道的“中國(guó)奇跡”，取得了令人矚目的成就，形成了中國(guó)現(xiàn)代化過程中寶貴的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富。與此同時(shí)，也形成了中國(guó)公共政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)：

　　第一，公共政策的制定和實(shí)施必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。公共政策的發(fā)展觀必然是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。以人為本的政策制定和執(zhí)行必須要求尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人，必須關(guān)注人的生活世界，對(duì)人的生存和發(fā)展給予“善”的關(guān)懷。同時(shí)，科學(xué)的發(fā)展觀是全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展觀，因而公共政策的制定必須考慮立足中國(guó)國(guó)情，既要考慮人口政策、能源政策、環(huán)境政策等各方面具體政策的配套協(xié)作，又要考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層等各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；
既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的要求；
既要考慮當(dāng)代人利益，又要顧及后代人的存續(xù)。中國(guó)公共政策制定與執(zhí)行始終堅(jiān)持了“滿足多數(shù)，保護(hù)少數(shù)”的利益訴求和公平原則�！皾M足多數(shù)”即兼顧社會(huì)絕大多數(shù)人的需要，“保護(hù)少數(shù)”即優(yōu)先考慮處于社會(huì)底層的最劣勢(shì)的那一部分人，盡可能使受益者擴(kuò)大，盡量使利益普及于一般公眾，而不僅僅局限于特權(quán)階層或少數(shù)人。中國(guó)公共政策創(chuàng)新始終強(qiáng)調(diào)以民為本、為民著想、為民服務(wù)，拓寬了不同利益群體、不同社會(huì)階層的政治參與渠道，使其政治愿望、經(jīng)濟(jì)訴求、社會(huì)權(quán)益都能通過合法的渠道輸入政治系統(tǒng)，從而使政策創(chuàng)新更加科學(xué)、更加合理、更加利民。

　　第二，公共政策創(chuàng)新必須培養(yǎng)政策學(xué)習(xí)的能力和政策執(zhí)行的能力。追求現(xiàn)代政治文明的和諧社會(huì)必須是一種環(huán)境適應(yīng)性較強(qiáng)的不斷創(chuàng)新的政治形態(tài)，必須是學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)的公民、組織、政府、社會(huì)之間的動(dòng)態(tài)和諧。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，探索精神固然重要，但個(gè)人和組織都離不開政策學(xué)習(xí)。個(gè)人要學(xué)習(xí)如何對(duì)市場(chǎng)信號(hào)做出反應(yīng)，社會(huì)要學(xué)習(xí)哪種制度更有效，組織要學(xué)習(xí)如何適應(yīng)環(huán)境。中國(guó)公共政策和制度建設(shè)不斷地學(xué)習(xí)和吸收了人類優(yōu)秀的政治文明成果，亦步亦趨、循序漸進(jìn)，正在逐步地建構(gòu)和諧社會(huì)的政治均衡。在公共政策實(shí)施方面，各級(jí)政府不斷地強(qiáng)化政策的執(zhí)行能力，不斷地轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力克服“上有政策，下有對(duì)策”等不良現(xiàn)象，從而逐步形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

　　第三，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和復(fù)雜多變的政策環(huán)境必須作出適時(shí)的、策略性的政策創(chuàng)新回應(yīng)。公共政策創(chuàng)新的環(huán)境回應(yīng)能力主要表現(xiàn)為政策對(duì)外界的反應(yīng)能力，對(duì)來自政策環(huán)境及基層、民眾的信息的反饋速度，對(duì)公共問題、突發(fā)性事件的應(yīng)急處理水平。如今，公共政策的周期不斷縮短，政策風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。中國(guó)所面臨轉(zhuǎn)型期復(fù)雜多變的政策環(huán)境和公共事務(wù)，要求加快政府的反饋過程，提高公共政策對(duì)環(huán)境的靈敏程度。我們看到，中國(guó)公共政策應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷增強(qiáng)，比如，基于SARS危機(jī)所建構(gòu)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，基于“孫志剛事件”由原來的《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止而代之以《生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》。此外，循序漸進(jìn)的變革策略是使政策改革順利達(dá)到目的的有效途徑，是中國(guó)公共政策變遷寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

　　第四，開展有效的公共治理必須加強(qiáng)制度化建設(shè)和充分體現(xiàn)公民參與的精神。公共政策的制定和執(zhí)行要落實(shí)聽證、咨詢、公示、監(jiān)督制度，要傾聽人民群眾的意見，要讓廣大人民群眾都能充分參與。任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都必須讓公眾有充分的知情權(quán)，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時(shí)彌補(bǔ)政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動(dòng)員、擴(kuò)展政策推廣，充分實(shí)現(xiàn)公眾的民主討論，使政策決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。只有這樣，才能促使公共政策走向民主化、科學(xué)化和法制化的軌道。實(shí)際上，中國(guó)許多的公共政策制定來自于“民間”，來自于人民的訴求，來自于群眾的首創(chuàng)精神，從“大包干”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起都看到公共政策公民創(chuàng)造和公民參與的歷史印記。三十年來中國(guó)公共政策變遷充分展示了利用社會(huì)智力資源、推動(dòng)公民參與對(duì)于國(guó)家的富強(qiáng)和民族的復(fù)興具有重大歷史意義。

　　原載于《湖湘論壇》2009年第4期

相關(guān)熱詞搜索：公共政策 三十年 中國(guó) 變遷 改革開放以來