一、引言

　　近期以來(lái)，勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注。這一方面是由于立法機(jī)關(guān)曾經(jīng)啟動(dòng)了“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”機(jī)制，試圖通過(guò)頒行“勞動(dòng)教養(yǎng)法”，來(lái)實(shí)施對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重大改革，另一方面也是因?yàn)樵诜ㄖ斡^念日漸深入人心的今天，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在其存在的正當(dāng)性和合法性上正面臨著越來(lái)越強(qiáng)烈的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

　　盡管絕大多數(shù)人都對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的正當(dāng)性持貶低甚至否定的態(tài)度，然而，有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的討論總體上是圍繞著立法對(duì)策問(wèn)題來(lái)展開(kāi)的。人們所關(guān)心的主要是應(yīng)否取消勞動(dòng)教養(yǎng)制度，以及如何將勞動(dòng)教養(yǎng)納入現(xiàn)存的刑法或者行政法體系之中的問(wèn)題。在這些問(wèn)題上，確實(shí)存在著一些不同甚至相互對(duì)立的觀點(diǎn)。例如，不少人主張?jiān)谥袊?guó)建立“保安處分”制度，從而將勞動(dòng)教養(yǎng)的一部分適用對(duì)象吸收進(jìn)中國(guó)式的“保安處分”之中；
有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將勞動(dòng)教養(yǎng)所針對(duì)的“違法行為”加以刑法化，使它們變成一些輕微的犯罪，并受到較為輕緩的刑罰，從而達(dá)到以刑法和刑事訴訟法來(lái)控制勞動(dòng)教養(yǎng)的目的；
還有人建議維持當(dāng)前這種將勞動(dòng)教養(yǎng)作為特殊的行政處罰的作法，但在剝奪自由的程度和適用程序上作一定的改革，如將勞動(dòng)教養(yǎng)的期限縮短到兩年以下，將勞動(dòng)教養(yǎng)的決定權(quán)限放置在法院手中，使勞動(dòng)教養(yǎng)的決定通過(guò)司法裁判程序來(lái)作出。當(dāng)然，也有極少數(shù)人認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度違背法治的基本原則，帶有明顯的階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)代的痕跡，與當(dāng)前“依法治國(guó)”的環(huán)境格格不入，因而主張徹底廢除這一制度。

　　這些討論無(wú)疑都具有一定的啟發(fā)性。筆者本人也曾參與這場(chǎng)討論，并提出了通過(guò)改造中國(guó)的刑事制裁體系和行政制裁體系的方式，來(lái)最終廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的觀點(diǎn)。但是，即便將勞動(dòng)教養(yǎng)納入刑法或者保安處分的體系之中，從而使其受到司法裁判機(jī)制的控制，這一問(wèn)題真的就能得到解決了嗎？更進(jìn)一步地說(shuō)，假使勞動(dòng)教養(yǎng)從制度上徹底消失了，國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)公民人身自由的限制和剝奪，就可以得到妥善的約束了嗎？答案恐怕是否定的。例如，如果勞動(dòng)教養(yǎng)在適用對(duì)象方面的恣意化如何不加以遏制的話，那么，即使這一權(quán)力由法院通過(guò)一定的司法程序加以行使，其反法治的性質(zhì)也終究不會(huì)改變。又如，勞動(dòng)教養(yǎng)制度即使被廢除了，但如果公安機(jī)關(guān)仍然像目前這樣擁有隨意剝奪公民人身自由的權(quán)力，那么，諸如收容教養(yǎng)、收容遣送、收容教育、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療之類的行政措施，依然可能成為剝奪公民自由的“合法途徑”。事實(shí)上，最高立法機(jī)構(gòu)在1996年就曾試圖通過(guò)廢除收容審查制度，來(lái)解決公安機(jī)關(guān)的任意羈押?jiǎn)栴}，但這一改革努力并沒(méi)有取得成功。因?yàn)橹灰�公安機(jī)關(guān)擁有自行剝奪公民自由的權(quán)力，那么，任意羈押就會(huì)隨時(shí)隨地發(fā)生，只不過(guò)這種羈押的名義發(fā)生了變化而已。

　　看來(lái)，不論勞動(dòng)教養(yǎng)本身存在的問(wèn)題有多么嚴(yán)重，都終究不過(guò)是一種表象。

　　這一表象的深層所反映的其實(shí)是如何限制國(guó)家公共權(quán)力以及如何保證個(gè)人權(quán)利和自由不受任意侵犯這一憲政問(wèn)題。有鑒于此，本文擬從歷史的角度，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的產(chǎn)生、變化過(guò)程作一簡(jiǎn)要的回顧。在此基礎(chǔ)上，本文將揭示勞動(dòng)教養(yǎng)制度的反法治和非正義缺陷，分析當(dāng)前各界所致力的“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”所處的困境，并就公民自由的憲法保障問(wèn)題提出自己的見(jiàn)解。[ii]

　　二、“肅反”時(shí)期的勞動(dòng)教養(yǎng)

　　新中國(guó)成立之初，中共中央為鞏固新生的人民民主專政政權(quán)，發(fā)動(dòng)了一系列的政治運(yùn)動(dòng)。1950年3月8日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》，進(jìn)行了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)一直持續(xù)到1953年。1951年3月，中共第一次全國(guó)組織工作會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，開(kāi)展了整頓黨的基層組織、審查全體黨員、清除“混入黨內(nèi)的壞分子”的活動(dòng)，劃定了“壞分子”的界限。同年4月23日，中共中央發(fā)布《對(duì)土地改革業(yè)已完成地區(qū)的地主參加勞動(dòng)生產(chǎn)及就業(yè)問(wèn)題的指示》，決定對(duì)那些有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)能力而又無(wú)其他職業(yè)的地主，“編成勞役隊(duì)強(qiáng)迫他們勞動(dòng)”，由此產(chǎn)生了“強(qiáng)制勞動(dòng)”制度。1951年5月21日，中共中央發(fā)布《關(guān)于清理“中層”“內(nèi)層”問(wèn)題的指示》，對(duì)軍政機(jī)關(guān)和黨組織內(nèi)部的“反革命分子”，采取了“集中訓(xùn)練、審查”的措施。從同年12月開(kāi)始，中共中央發(fā)動(dòng)了“三反”運(yùn)動(dòng)，對(duì)貪污、浪費(fèi)、官僚主義行為進(jìn)行了清查和處理。

　　1955年7月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于展開(kāi)斗爭(zhēng)肅清暗藏的反革命分子的指示》，在各級(jí)黨政軍和群眾團(tuán)體的機(jī)關(guān)中開(kāi)始了肅清暗藏的反革命分子的運(yùn)動(dòng)。

　　與以往歷次政治運(yùn)動(dòng)不同的是，中共中央對(duì)這次“肅反”的規(guī)模有著預(yù)先的估計(jì)，也就是全國(guó)黨政軍機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校的所有人員中，“大約有百分之五左右的暗藏的反革命分子和壞分子”。[iii]經(jīng)過(guò)審查、甄別，最后被發(fā)現(xiàn)和清理出來(lái)的“反革命分子”、“壞分子”以及“反革命嫌疑分子”有數(shù)萬(wàn)人之多。那么，如何妥善處理這些人呢？

　　1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，對(duì)處理“肅反”運(yùn)動(dòng)清理出來(lái)的反革命分子和壞分子作出了新的規(guī)定。按照這一文件的要求，

　　“對(duì)這次運(yùn)動(dòng)中清查出來(lái)的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑的和因?yàn)樽餇钶^輕、坦白徹底或因?yàn)榱⒐Χ�繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動(dòng)改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又會(huì)增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來(lái)，替國(guó)家做工，由國(guó)家發(fā)給一定的工資。各省市應(yīng)即進(jìn)行籌備，分別建立這種勞動(dòng)教養(yǎng)的場(chǎng)所。全國(guó)性的勞動(dòng)教養(yǎng)的場(chǎng)所，由內(nèi)務(wù)部、公安部立即籌備設(shè)立�！�

　　這是中共中央第一次明確提出對(duì)“反革命分子”和“壞分子”實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的政策。在歷次政治運(yùn)動(dòng)中，中共對(duì)那些被清查出來(lái)的“反革命分子”、“壞分子”及其他有問(wèn)題的人，采取了從警告、調(diào)職、撤職、開(kāi)除黨籍到判刑、槍決等各種不同的處理方法。當(dāng)然，對(duì)于那些在各種機(jī)關(guān)和團(tuán)體中任職的公職人員而言，行政開(kāi)除也可能是一種處理上的選擇。不過(guò)，對(duì)于這次“肅反”中清查出的如此多的政治上有問(wèn)題的人，單單采取上述幾種處置方式顯然缺乏必要的選擇余地，且容易帶來(lái)一定的消極作用�？梢哉f(shuō)，勞動(dòng)教養(yǎng)就是在這種背景下產(chǎn)生的。

　　之所以采取勞動(dòng)教養(yǎng)這一新的處置方式，是因?yàn)樵诒磺宀槌鰜?lái)的人中，有一部分人的罪行尚未達(dá)到判處死刑和判刑后勞動(dòng)改造的程度，但他們又有一定的反革命行為，因而不適于繼續(xù)留在黨政軍機(jī)關(guān)和其他群眾團(tuán)體中任用。而如果采取行政開(kāi)除的方式，將他們清理出機(jī)關(guān)和團(tuán)體并放置到社會(huì)上去，又可能造成一定的失業(yè)情況，從而導(dǎo)致社會(huì)不安定的因素增加。因此，對(duì)這些人實(shí)施介乎開(kāi)除和判刑之間的處置方式，既不像對(duì)待罪犯那樣完全剝奪其人身自由，也對(duì)其采取一定的強(qiáng)制手段，使在喪失一定自由的情況下，參加勞動(dòng)，接受教育，這顯然為處理那些尚不夠判刑的“反革命分子”和“壞分子”找到了一條嶄新的出路，從而既達(dá)到對(duì)這些加以有效管束從而鞏固政權(quán)的目的，又能體現(xiàn)“懲辦與寬大相結(jié)合”的政策。

　　在1956年1月10日發(fā)布的《關(guān)于各省市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》中，中共中央再次強(qiáng)調(diào)了建立勞動(dòng)教養(yǎng)制度的指導(dǎo)思想：

　　“在肅清一切暗藏的反革命分子的運(yùn)動(dòng)中，將清查出一批不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又會(huì)增加失業(yè)的反革命分子和其他壞分子，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚�。為了妥善地解決這個(gè)問(wèn)題，中央決定，采取勞動(dòng)教養(yǎng)的辦法，把這些人集中起來(lái)，送到國(guó)家指定的地方，組織他們勞動(dòng)生產(chǎn)，替國(guó)家做工，自食其力，并且對(duì)他們進(jìn)行政治、思想改造工作，使他們逐漸成為國(guó)家的真正有用的人�！�

　　這份文件不僅再次指出了勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)于妥善處理那些不夠判刑而又不能繼續(xù)任用的反革命分子和壞分子的意義，而且明確既要強(qiáng)迫他們進(jìn)行勞動(dòng)生產(chǎn)，又要對(duì)他們進(jìn)行政治和思想方面的改造，以便使他們最終成為對(duì)國(guó)家、社會(huì)有益的“新人”�？梢�(jiàn)，所謂“勞動(dòng)教養(yǎng)”，實(shí)際包含著強(qiáng)制勞動(dòng)和教育改造的雙重含義。其中，強(qiáng)制勞動(dòng)生產(chǎn)是手段和途徑，進(jìn)行政治改造和思想改造是最終的目標(biāo)。

　　勞動(dòng)教養(yǎng)制度在后來(lái)無(wú)論發(fā)生怎樣的變化，其上述指導(dǎo)思想和宗旨顯然不會(huì)發(fā)生較大的偏離。

　　當(dāng)然，在“肅反”運(yùn)動(dòng)中應(yīng)運(yùn)而生的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，后來(lái)逐漸適用于“反革命分子”和“壞分子”以外的其他人。這些人主要是指“流氓不守規(guī)矩”、“游手好閑”的人，以及危害社會(huì)治安、屢教不改，尚不夠逮捕判刑的人。這種將勞動(dòng)教養(yǎng)適用于不夠刑事處分的人的做法，對(duì)后來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度產(chǎn)生了較為重要的影響。不論是1957年勞動(dòng)教養(yǎng)制度的建立，還是1979年以來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重建，這一措施所適用的對(duì)象都被確定為有輕微“違法行為”、尚不夠刑事處罰的人。其中又可以分為兩大類：一是政治上有問(wèn)題的違法者；
二是實(shí)施了普通違反治安管理行為的違法者。

　　當(dāng)時(shí)盡管沒(méi)有頒布有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的法律和法規(guī)，但根據(jù)中共中央的有關(guān)文件，勞動(dòng)教養(yǎng)的審批制度開(kāi)始形成，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)在各省市開(kāi)始設(shè)立，勞動(dòng)教養(yǎng)期間的勞動(dòng)生產(chǎn)制度也逐漸有了雛形。例如，勞動(dòng)教養(yǎng)的決定必須由各省市黨委五人小組負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)；
勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)在省市人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立一個(gè)有公安、民政、司法行政三部門負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)然，勞動(dòng)教養(yǎng)的“法定”期限、審批程序以及被勞動(dòng)教養(yǎng)人的申請(qǐng)救濟(jì)等問(wèn)題，都沒(méi)有明確的文成文規(guī)定。[iv]

　　三、“反右”時(shí)期的勞動(dòng)教養(yǎng)

　　對(duì)于發(fā)生在1957年的“反右”運(yùn)動(dòng)，中共十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》是這樣評(píng)價(jià)的：“反右派斗爭(zhēng)被嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化了，把一批知識(shí)分子、愛(ài)國(guó)人士和黨內(nèi)干部錯(cuò)劃為‘右派分子’，造成了不幸的后果�！盵v]根據(jù)李維漢的回憶，“這場(chǎng)反右派斗爭(zhēng)的后果很嚴(yán)重，把一大批知識(shí)分子、愛(ài)國(guó)人士和黨的干部錯(cuò)劃為右派分子，使他們和家屬長(zhǎng)期遭受委屈和打擊，……

　　這不僅是他們本人的不幸，也是國(guó)家、民族的不幸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共劃右派分子55萬(wàn)人。其中，……半數(shù)以上失去了公職，相當(dāng)多數(shù)被送勞動(dòng)教養(yǎng)或監(jiān)督勞動(dòng)，有些人流離失所，家破人亡�！癧vi]當(dāng)然，55萬(wàn)余人是個(gè)概數(shù)，具體數(shù)字是552877人，約占當(dāng)時(shí)全國(guó)500萬(wàn)知識(shí)分子總數(shù)的11%以上。[vii]

　　大批“黨外人士”和知識(shí)分子被劃為“右派分子”，起因于他們對(duì)當(dāng)時(shí)的黨政機(jī)關(guān)工作提出了尖銳的批評(píng)。1957年四、五月間，中共中央發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”，并將“知無(wú)不言，言無(wú)不盡；
言者無(wú)罪，聞?wù)咦憬洌?br>有則改之，無(wú)則加勉”，作為整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的基本原則。為此，中共中央專門發(fā)出“指示”，組織“黨外人士對(duì)黨政所犯錯(cuò)誤缺點(diǎn)展開(kāi)批評(píng)”。[viii]同時(shí)，各主要報(bào)紙都發(fā)出要求黨外人士“幫助整風(fēng)”的強(qiáng)烈愿望和信息。在此背景下，整個(gè)中國(guó)出現(xiàn)了“大鳴”、“大放”、“大字報(bào)”、“大辯論”的高潮�！懊裰鼽h派”和知識(shí)分子也大膽地對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作中出現(xiàn)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤提出了公開(kāi)的批評(píng)。當(dāng)然，由此也引出了章伯鈞的“政治設(shè)計(jì)院”、羅隆基的“平反委員會(huì)”、儲(chǔ)安平的“黨天下”等政治性言論。[ix]最初，毛澤東和中共中央將此言論視為“反共情緒”的表露，并采取了“引蛇出洞”、“誘敵深入”、“準(zhǔn)備后發(fā)制人”的對(duì)付策略。直到1957年6月8日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了毛澤東執(zhí)筆的《組織力量反擊右派分子的猖狂進(jìn)攻》社論，中共中央于三天后發(fā)布《關(guān)于反擊右派分子斗爭(zhēng)的步驟、策略問(wèn)題的指示》，“反右派運(yùn)動(dòng)”正式開(kāi)始�！坝遗煞肿印钡难哉摫灰暈椤肮�擊社會(huì)主義制度，推翻無(wú)產(chǎn)階級(jí)和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“右派分子”本身則被定性為“反共反人民反社會(huì)主義”的“敵對(duì)力量”，同右派的矛盾被認(rèn)為是“敵我矛盾”。[x]

　　幾乎所有有關(guān)“反右”運(yùn)動(dòng)的資料都顯示，勞動(dòng)教養(yǎng)是當(dāng)時(shí)處理“右派分子”的主要方式。[xi]那么，究竟有多少“右派分子”被送勞動(dòng)教養(yǎng)呢？迄今為止，有關(guān)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)還沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)。不過(guò)，可以肯定的一點(diǎn)是，勞動(dòng)教養(yǎng)確實(shí)是當(dāng)時(shí)處置“右派分子”的首要手段。[xii]

　　但另一方面，也恰恰是由于要處理大批“反黨反社會(huì)主義的資產(chǎn)階級(jí)右派分子”，勞動(dòng)教養(yǎng)才有了一個(gè)歷史性的制度化、法律化的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，發(fā)端于“肅反”運(yùn)動(dòng)之中的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，并非僅僅為處理“右派分子”而建立。“反右運(yùn)動(dòng)”只不過(guò)加速或推動(dòng)了勞動(dòng)教養(yǎng)法律的順利出臺(tái)而已。1957年8月1日，經(jīng)第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第78次會(huì)議批準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院正式公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象、性質(zhì)、處罰內(nèi)容、審批程序、管理機(jī)構(gòu)等作出了明確的規(guī)定。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由此，勞動(dòng)教養(yǎng)正式成為經(jīng)過(guò)中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的一項(xiàng)法律制度。

　　盡管這部“決定”只字未提“右派分子”之類的話語(yǔ)，但從其對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象的表述來(lái)看，右派分子其實(shí)是隱含其中的。因?yàn)樯约臃治鼍筒浑y理解，所謂“罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開(kāi)除處分，無(wú)生活出路的”人，顯然包括了“右派分子”。當(dāng)然，除此以外，勞動(dòng)教養(yǎng)還適用于三種人：一是違反社會(huì)治安、屢教不改但不夠追究刑事責(zé)任的人；
二是在公職機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期拒絕勞動(dòng)或者破壞紀(jì)律，受開(kāi)除處理，無(wú)生活出路的人；
三是不服從工作分配和就業(yè)安置，或者不接受從事勞動(dòng)生產(chǎn)的勸導(dǎo)，“不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的”人。為什么要對(duì)這些“流氓、阿飛、盜竊、詐騙分子、反革命分子、反社會(huì)主義的反動(dòng)分子及其他各種壞分子”采取勞動(dòng)教養(yǎng)措施呢？1957年8月4日的《人民日?qǐng)?bào)》社論提供了這樣的解釋：

　　“事實(shí)證明，對(duì)于這些壞分子，一般地用說(shuō)服教育的辦法是無(wú)效的；
采取簡(jiǎn)單的懲罰方法也不行；
在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)內(nèi)部也決不能繼續(xù)留用；
讓他們另行就業(yè)又沒(méi)有人愿意收留他們。因此，對(duì)于這些人，就需要有一個(gè)既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據(jù)人民政府長(zhǎng)期的研究和考慮，把他們收容起來(lái)，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是最適當(dāng)?shù)囊彩亲詈玫霓k法。這個(gè)辦法用最通俗的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家把那些壞分子收容起來(lái)，加以安排，給他們適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)條件，例如由國(guó)家投資舉辦一些農(nóng)場(chǎng)和工廠，組織他們生產(chǎn)，甚至強(qiáng)制他們生產(chǎn)，用這樣一種辦法來(lái)使他們有飯吃。這樣說(shuō)來(lái)，勞動(dòng)教養(yǎng)既是通過(guò)他們自己的勞動(dòng)養(yǎng)活他們自己；
同時(shí)也是通過(guò)勞動(dòng)來(lái)改造他們自己。這正表現(xiàn)我們社會(huì)主義國(guó)家對(duì)于這些人的生活、勞動(dòng)、前途的關(guān)懷和負(fù)責(zé)精神。國(guó)家對(duì)于他們的處理和安排，也正是為了保障絕大多數(shù)的自由幸福生活和社會(huì)主義秩序不受破壞�！盵xiii]

　　值得注意的是，國(guó)務(wù)院的“決定”將勞動(dòng)教養(yǎng)定位為“對(duì)于被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法”。相對(duì)于“肅反”時(shí)期的勞動(dòng)教養(yǎng)而言，“反右”時(shí)期的勞動(dòng)教養(yǎng)除堅(jiān)持原來(lái)的通過(guò)強(qiáng)制勞動(dòng)來(lái)實(shí)施教育改造的社會(huì)功能以外，又增加了一項(xiàng)嶄新的使命：為那些因?yàn)槭艿介_(kāi)除而生活沒(méi)有出路的人提供就業(yè)的機(jī)會(huì)。換言之，對(duì)“右派分子”以及其他反革命壞分子強(qiáng)制送交勞動(dòng)教養(yǎng)，其實(shí)是給他們?cè)谛碌纳鐣?huì)主義政治經(jīng)濟(jì)條件下以工作的條件，使他們由此獲得生存的出路。畢竟，在整個(gè)國(guó)家都完成社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改造，以及中共的主流意識(shí)形態(tài)已占據(jù)絕對(duì)統(tǒng)治地位的情況下，這些被視為“反革命分子”和“反動(dòng)分子”的人，幾乎不可能有獨(dú)立創(chuàng)業(yè)和妥善生存的能力，將他們放置在社會(huì)上等于死路一條。正因?yàn)槿绱�，《人民日�(qǐng)?bào)》的社論才將勞動(dòng)教養(yǎng)看作是“充分體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家改造壞人的寬大政策和仁至義盡的精神”。

　　那么，勞動(dòng)教養(yǎng)所發(fā)揮的“安置就業(yè)”功能怎樣才能實(shí)現(xiàn)呢？是將被勞動(dòng)教養(yǎng)者永久性地安置下來(lái)，還是暫時(shí)將他們放在勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所從事勞動(dòng)？對(duì)此，國(guó)務(wù)院的“決定”并沒(méi)有作出明確的規(guī)定。結(jié)果，勞動(dòng)教養(yǎng)的“法定期限”即使在該“決定”中也并不存在。該“決定”只是強(qiáng)調(diào)被勞動(dòng)教養(yǎng)者在勞動(dòng)教養(yǎng)期間“表現(xiàn)良好而有就業(yè)條件的”，可以另行就業(yè)，或者由單位、家長(zhǎng)、監(jiān)護(hù)人“領(lǐng)回自行管教”，從而解除勞動(dòng)教養(yǎng)狀態(tài)。但是，那些在勞動(dòng)教養(yǎng)期限表現(xiàn)不好而沒(méi)有就業(yè)條件的人呢？如果他們不具備另行就業(yè)或者被領(lǐng)回管教的條件，豈不就將被無(wú)限期地勞動(dòng)教養(yǎng)下去了嗎？

　　事實(shí)上，這種追問(wèn)并不只是反思國(guó)務(wù)院“決定”的“立法技術(shù)漏洞”。在該“決定”實(shí)施后的三、四年時(shí)間里，確實(shí)存在著“勞改有期，勞教無(wú)期”的現(xiàn)象[xiv].也確實(shí)存在著勞改與勞教不分、勞動(dòng)教養(yǎng)舉辦權(quán)下放到縣、勞動(dòng)教養(yǎng)隨意審批等問(wèn)題。于是，才有了公安部1961年的第十一次全國(guó)公安工作會(huì)議。根據(jù)該會(huì)議形成的文件《關(guān)于當(dāng)前公安工作十個(gè)具體政策問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》，收容勞動(dòng)教養(yǎng)人員須經(jīng)過(guò)專署（市）公安處、局長(zhǎng)批準(zhǔn)；
勞動(dòng)教養(yǎng)在指導(dǎo)思想、性質(zhì)和執(zhí)行場(chǎng)所方面要區(qū)別于勞改；
勞動(dòng)教養(yǎng)的期限一般為二年到三年，由勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)“內(nèi)部掌握”，只在收容時(shí)向本人及其家屬宣布；
對(duì)表現(xiàn)不好的勞動(dòng)教養(yǎng)人員，可以延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限。同時(shí)，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)必須由專署、市經(jīng)省級(jí)黨委批準(zhǔn)才可以舉辦。[xv]

　　對(duì)于1957年的“反右派”運(yùn)動(dòng)，無(wú)論是中共中央的文件還當(dāng)時(shí)親歷者的回憶，幾乎都將其定性為“嚴(yán)重地?cái)U(kuò)大化了”，并且“造成了嚴(yán)重的后果”。既然大量“右派分子”屬于被錯(cuò)劃的，那么，這種“錯(cuò)劃”究竟錯(cuò)到什么程度？根據(jù)薄一波的介紹，“反右派斗爭(zhēng)中所劃的55萬(wàn)人中，除極少數(shù)是真右派外，絕大多數(shù)或者說(shuō)99%都是錯(cuò)劃的�！盵xvi]據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)審查，全國(guó)只摘帽子但維持原案而不予改正的，不到5000人，約占原“右派分子”總數(shù)的百分之一；
中央一級(jí)“不予改正”的只有五位：張伯鈞、羅隆基、儲(chǔ)安平、陳仁炳、彭文應(yīng)。[xvii]

　　如今，人們對(duì)“反右派運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)作出過(guò)各種各樣的反思，并在一定能夠程度上給予了客觀的評(píng)價(jià)。但是，對(duì)于當(dāng)年作為處理“右派分子”主要手段的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，除了法學(xué)界給予了冷靜的反思和中肯的評(píng)價(jià)以外，社會(huì)公眾甚至當(dāng)年的眾多“右派分子”本人，卻很少有提出尖銳的批評(píng)者。這不能不令人深思。時(shí)至今日，勞動(dòng)教養(yǎng)依然在制度層面上存在，并被用來(lái)處理大量不構(gòu)成犯罪的“違法犯罪分子”。

　　四、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重建

　　在十年“文化大革命”期間，中國(guó)的法制進(jìn)程陷入中斷的境地，勞動(dòng)教養(yǎng)制度與其所賴以存在的法律制度一起停止實(shí)施。一部教科書(shū)是這樣形容當(dāng)時(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的處境的：“由于林彪‘四人幫’反革命集團(tuán)推行‘砸爛公檢法’的倒行逆施，勞動(dòng)教養(yǎng)事業(yè)也遭到了嚴(yán)重破壞。全國(guó)各地勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所被撤銷或停辦；
許多勞動(dòng)教養(yǎng)工作干部受到打擊迫害；
原有的勞動(dòng)教養(yǎng)人員，有的在階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的影響下被轉(zhuǎn)移到監(jiān)獄、勞改隊(duì)按罪犯對(duì)待和管理，有的則被遣散放回社會(huì)，其中不少人乘亂之機(jī)繼續(xù)違法犯罪、危害社會(huì)；
勞動(dòng)教養(yǎng)工作多年來(lái)建立和發(fā)展起來(lái)的基礎(chǔ)也被嚴(yán)重破壞，整個(gè)勞動(dòng)教養(yǎng)事業(yè)幾乎陷入停頓狀態(tài)�！盵xviii]

　　“文化大革命”的確導(dǎo)致50年代以來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)法制化的努力毀于一旦。但是，公民的人身自由受到任意剝奪的情況不僅沒(méi)有發(fā)生任何積極的改變，反而以另一種形式表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。不然，就不可能有“文化大革命”結(jié)束以后整個(gè)國(guó)家法制化進(jìn)程的恢復(fù)，也不可能有刑法和刑事訴訟法的快速出臺(tái)。1979年12月5日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，并將1957年頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》重新發(fā)布實(shí)施。由此，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在中斷十余年之后，又重新得到實(shí)施了。

　　“文化大革命”的結(jié)束導(dǎo)致中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面都發(fā)生了“翻天覆地”的變化。在這一背景下，恢復(fù)和重建勞動(dòng)教養(yǎng)制度的理論依據(jù)較之以前有什么區(qū)別嗎？對(duì)于這一點(diǎn)，1980年2月26日的《人民日?qǐng)?bào)》作出了解釋：

　　“在我們國(guó)家里，雖然階級(jí)狀況已經(jīng)發(fā)生了根本變化，社會(huì)治安總的是好的，但是，階級(jí)斗爭(zhēng)依然存在，危害社會(huì)治安、干擾四化建設(shè)的不安定因素依然存在。

　　除了少數(shù)反革命分子、特務(wù)間諜分子和其他嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪分子，不時(shí)進(jìn)行各種搗亂和破壞外，還有一批為數(shù)不少的大法不犯、小法常犯的人，經(jīng)常擾亂社會(huì)治安，危害人民利益。盡管他們罪行較輕，尚不夠追究刑事責(zé)任，但是嚴(yán)重妨害了社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序和人民群眾生活秩序。對(duì)這些人如果不采取強(qiáng)制性的行政措施，對(duì)他們進(jìn)行教育、挽救和改造，讓其發(fā)展下去，就可能走上嚴(yán)重的犯罪道路，對(duì)國(guó)家和人民將會(huì)造成更大的危害。因此，要整頓社會(huì)治安，對(duì)少數(shù)犯有嚴(yán)重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必須依照刑法從重判刑；
對(duì)有一般違法行為的青少年，必須依靠社會(huì)各方面的力量進(jìn)行幫助教育或者送工讀學(xué)校，對(duì)介乎這兩者之間，即那些大法不犯、小法常犯而又屢教不改的人，必須依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》及其補(bǔ)充規(guī)定，把他們收容起來(lái)，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。如果放任他們?cè)谏鐣?huì)上偷、騙、搶、打，搞流氓犯罪等，為非作歹，擾亂治安，那就是對(duì)社會(huì)、對(duì)人民和他們本人不負(fù)責(zé)任。所以，必須把他們收容起來(lái)實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，使他們悔過(guò)自新，走上有意于社會(huì)的道路。這樣做，既體現(xiàn)了我們社會(huì)主義國(guó)家對(duì)這些人的學(xué)習(xí)、勞動(dòng)、生活、前途的關(guān)懷和負(fù)責(zé)的精神，也是保障絕大多數(shù)公民的權(quán)利、社會(huì)主義秩序不受侵犯和破壞的重要措施。“[xix]

　　鑒于勞動(dòng)教養(yǎng)制度一直延續(xù)到今日，這一在“文革”結(jié)束后就勞動(dòng)教養(yǎng)的理論依據(jù)所作的解釋很值得法學(xué)者加以深入研究。盡管國(guó)務(wù)院的“補(bǔ)充規(guī)定”只是對(duì)1957年“決定”的補(bǔ)充，而兩者都是勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)，但是，勞動(dòng)教養(yǎng)制度并不只是簡(jiǎn)單地恢復(fù)，而是發(fā)生了一些微妙的變化。或者可以說(shuō)，恢復(fù)的只是“勞動(dòng)教養(yǎng)”這一處罰制度本身，而勞動(dòng)教養(yǎng)的理論基礎(chǔ)已經(jīng)較之以往有所不同。

　　畢竟，在50年代建立勞動(dòng)教養(yǎng)制度時(shí)，中國(guó)還沒(méi)有頒布刑法、刑事訴訟法以及一系列的行政法，當(dāng)時(shí)幾乎還沒(méi)有明晰的刑事處罰制度和行政處罰制度。二十多年過(guò)后，伴隨著法制建設(shè)的進(jìn)程，中國(guó)已經(jīng)建立一套刑事制裁體系和行政處罰體系，有關(guān)“犯罪”和“違法”的概念開(kāi)始被納入法律的軌道。結(jié)果，勞動(dòng)教養(yǎng)的政治化色彩大大減弱，它開(kāi)始成為中國(guó)行政處罰體系的有機(jī)組成部分。另一方面，大規(guī)模的階級(jí)斗爭(zhēng)和肅清反革命分子的政治環(huán)境也不復(fù)存在，中共中央倡導(dǎo)的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的路線逐漸得到貫徹，這也使得勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象不得不進(jìn)行調(diào)整，由原來(lái)的以“反革命分子”和“壞分子”為主，變?yōu)橹饕�針�?duì)那些違反社會(huì)治安而又不夠刑事處罰的人。

　　《人民日?qǐng)?bào)》的社論還指出，“勞動(dòng)教養(yǎng)，就其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人員實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種行政措施，也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法。這是正確處理人民內(nèi)部矛盾的一項(xiàng)有效的輔助手段，不同于罪犯的勞動(dòng)改造“。

　　由此可以看出，“文革”后的勞動(dòng)教養(yǎng)制度具有行政法律制度的性質(zhì)，有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的法律規(guī)定也大體可以歸入行政法的范圍。當(dāng)然，勞動(dòng)教養(yǎng)依然屬于一種教育改造措施，同時(shí)也具有安置就業(yè)的功能。不過(guò)，值得指出的是，隨著中國(guó)改革開(kāi)放政策的推行和變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成越來(lái)越向多元化的方向發(fā)展，勞動(dòng)教養(yǎng)所具有的“安置就業(yè)”的社會(huì)功能勢(shì)必會(huì)越來(lái)越弱化，直至最后逐漸消亡。畢竟，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分越來(lái)越復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)自由化越來(lái)越明顯的時(shí)代背景下，被勞動(dòng)教養(yǎng)者會(huì)有越來(lái)越多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這就使得勞動(dòng)教養(yǎng)的懲罰功能逐漸得到強(qiáng)化。

　　作為完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度努力的一部分，國(guó)務(wù)院的“補(bǔ)充規(guī)定”第一次將勞動(dòng)教養(yǎng)的管理和審批機(jī)構(gòu)確定為“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)”，該委員會(huì)設(shè)置在省、自治區(qū)和直轄市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人組成。勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年，最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至四年。這些規(guī)定都一直沿用到今天。當(dāng)然，所謂的“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)”似乎從一開(kāi)始就屬于虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，后來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)的審批權(quán)完全由公安機(jī)關(guān)所控制，這可能是當(dāng)時(shí)的立法者所沒(méi)有想到的。同時(shí)，“補(bǔ)充規(guī)定”中所要求的勞動(dòng)教養(yǎng)只適用于“大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人”，而后來(lái)則擴(kuò)展到一般的小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村居民。這也是后來(lái)逐漸發(fā)生的適用范圍上的突破。

　　從制度建設(shè)的角度來(lái)看，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重建過(guò)程其實(shí)一直延續(xù)到1982年。

　　其間有兩個(gè)非常重要的法律文件值得注意。一是1980年由國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)與收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》；
二是1982年由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)施行辦法》。根據(jù)前一文件的要求，原來(lái)按照“強(qiáng)制勞動(dòng)”和“收容審查”處理的“違法犯罪人員”，如“有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰”的人，“有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來(lái)歷不明的人”，以及“有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容清查罪行的人”等，均一律按勞動(dòng)教養(yǎng)加以處理。這樣，勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象得到較大的擴(kuò)展，勞動(dòng)教養(yǎng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)其他政治性羈押措施的“收編”。[xx]

　　從篇幅上看，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)的《試行辦法》共有11章，69個(gè)條文，確屬迄今為止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的最為詳盡的法律文件。但是，這部行政法規(guī)卻有超過(guò)四分之三的條文規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)者的行政管理、教育改造、勞動(dòng)生產(chǎn)、生活待遇、通信、會(huì)見(jiàn)、考核、獎(jiǎng)懲、解教、安置、管教干部等一系列具體執(zhí)行方面的事項(xiàng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　真正用來(lái)規(guī)范勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象、審批程序等問(wèn)題的條文并不多。

　　假如將勞動(dòng)教養(yǎng)與刑事處罰作一對(duì)比的話，該《試行辦法》所規(guī)定的主要是如何對(duì)被處罰者進(jìn)行處罰、管理和改造的執(zhí)行規(guī)則，而對(duì)諸如諸如處罰對(duì)象、處罰期限等實(shí)體問(wèn)題，以及按照什么程序進(jìn)行審查批準(zhǔn)等問(wèn)題則鮮有明確的規(guī)定。

　　與國(guó)務(wù)院的“補(bǔ)充規(guī)定”一樣，《試行辦法》重申了勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)：“對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種辦法”。但是，《試行辦法》第一次明確將勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所視為“改造人，造就人的特殊學(xué)校”，甚至要求將那些“辦得好的勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所”直接該名為“勞動(dòng)教養(yǎng)學(xué)�！薄＿@種將勞動(dòng)教養(yǎng)管理所按照“特殊學(xué)�！钡哪Ｊ絹�(lái)舉辦的觀點(diǎn)，對(duì)后來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的發(fā)展具有較大的影響。這也為后來(lái)主張保留勞動(dòng)教養(yǎng)制度的人提供了一個(gè)重要的依據(jù)：“勞動(dòng)教養(yǎng)管理所”作為特殊學(xué)校與勞動(dòng)改造場(chǎng)所截然不同，其對(duì)公民人身自由的限制不是十分嚴(yán)厲的。不過(guò)，與其他各種形式的特殊“學(xué)�！保ㄈ纭肮ぷx學(xué)校”等）一樣，勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)者人身自由的限制盡管不及勞動(dòng)改造場(chǎng)所，但仍然是有重大限制的。[xxi]

　　值得注意的是，對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象和范圍，《試行辦法》作出了比《補(bǔ)充規(guī)定》更加擴(kuò)大的解釋。首先，原來(lái)有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)僅對(duì)家居大中城市的人適用的規(guī)定被大大突破，那些“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的”，也可以被收容勞動(dòng)教養(yǎng)。其次，在勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象中，諸如“受到開(kāi)除處分”、“屢教不改”等之類的要求一般不再構(gòu)成適用勞動(dòng)教養(yǎng)的條件，勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象有了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的公式：

　　“實(shí)施……行為，不夠刑事處分的”。

　　也就是說(shuō)，只要實(shí)施了刑法和行政法所禁止的任何行為，而行為人的違法情節(jié)又不夠刑事處分的，至少?gòu)睦碚撋隙伎梢猿蔀閯趧?dòng)教養(yǎng)的處罰對(duì)象。例如，“罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會(huì)主義分子”，“聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動(dòng)鬧事等擾亂社會(huì)治安，不夠刑事處分的”，“教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的”，都屬于勞動(dòng)教養(yǎng)的“法定適用對(duì)象”。

　　另一方面，《試行辦法》規(guī)定了勞動(dòng)教養(yǎng)的適用程序：“承辦單位”查清事實(shí)，征求本人所在單位或街道組織的意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)；
勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)經(jīng)過(guò)審查，作出勞動(dòng)教養(yǎng)的決定，向本人和家屬宣布勞動(dòng)教養(yǎng)的依據(jù)和期限；
被勞動(dòng)教養(yǎng)者不服的，可申請(qǐng)負(fù)責(zé)審批的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)復(fù)查，經(jīng)復(fù)查后作出撤銷或者維持勞動(dòng)教養(yǎng)的決定。

　　但是，勞動(dòng)教養(yǎng)案件的“承辦單位”是誰(shuí)？勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)如何行使審批權(quán)力？勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的人員構(gòu)成究竟如何？負(fù)責(zé)復(fù)查的人員與原來(lái)負(fù)責(zé)審批的人員是不是同一批人？……這些都沒(méi)有明確的規(guī)定。而在實(shí)際勞動(dòng)教養(yǎng)審批過(guò)程中，勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)由公安機(jī)關(guān)獨(dú)攬的情況逐漸形成，直至后來(lái)從“承辦單位”、“審批單位”到“復(fù)議機(jī)構(gòu)”全部由公安機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)木置鎻氐仔纬�。勞�?dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)也逐漸成為虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，參與該委員會(huì)的民政、勞動(dòng)和司法行政機(jī)構(gòu)最終完全喪失了對(duì)審批勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)的參與權(quán)。

　　被勞動(dòng)教養(yǎng)者在勞動(dòng)教養(yǎng)期限屆滿之后，可以按照以下方式加以處理：一是原來(lái)有工作的，回原來(lái)單位工作；
二是原來(lái)沒(méi)有工作的，回戶口所在地的街道進(jìn)行就業(yè)登記，生活有困難的，則由當(dāng)?shù)孛裾�部門給予社會(huì)救濟(jì)；
三是家居農(nóng)村的，回生產(chǎn)隊(duì)參加勞動(dòng)。但是，對(duì)于以下五種人在勞動(dòng)教養(yǎng)期滿后，除確已改造好的以外，應(yīng)“注銷本人城市戶口，留場(chǎng)就業(yè)”：一是“勞動(dòng)教養(yǎng)人員解除勞教后，三年內(nèi)犯罪重新勞動(dòng)教養(yǎng)的”：“勞動(dòng)教養(yǎng)人員逃跑后，五年內(nèi)延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的”：“刑滿釋放后，又違法犯罪，處以勞動(dòng)教養(yǎng)的”：“在勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所繼續(xù)違法犯罪，延長(zhǎng)過(guò)勞動(dòng)教養(yǎng)期限一年的”：“屢次逃跑，延長(zhǎng)過(guò)勞教期限一年的”。

　　何謂“留場(chǎng)就業(yè)”？這是由全國(guó)人大常委會(huì)在其1981年通過(guò)的《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》中增設(shè)的一種處罰手段，其全稱為“強(qiáng)制留場(chǎng)就業(yè)”。根據(jù)公安部的解釋，“留場(chǎng)就業(yè)的維護(hù)社會(huì)治安的一種強(qiáng)制性措施，對(duì)被留場(chǎng)就業(yè)人員的管理，應(yīng)當(dāng)貫徹從嚴(yán)的原則，采取嚴(yán)密的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律，不準(zhǔn)他們擅自離開(kāi)就業(yè)場(chǎng)所，必須接受就業(yè)單位的教育和監(jiān)督。留場(chǎng)就業(yè)人員，逃跑和請(qǐng)假不歸的，應(yīng)當(dāng)追回……”[xxii]顯然，“強(qiáng)制留場(chǎng)就業(yè)”

　　仍然帶有懲罰性，也依舊是對(duì)被解除勞動(dòng)教養(yǎng)者人身自由的一種限制。而在實(shí)踐中，被“留場(chǎng)就業(yè)”的人被限制人身自由的情況并不亞于被勞動(dòng)教養(yǎng)者，甚至比被勞動(dòng)教養(yǎng)者要受到更加嚴(yán)厲的限制和處置。不僅如此，強(qiáng)制留場(chǎng)就業(yè)不僅導(dǎo)致被解除勞動(dòng)教養(yǎng)的人城市戶口被注銷，喪失回城市工作和生活的機(jī)會(huì)，而且沒(méi)有明確的適用期限�！对囆修k法》只是允許那些“解教留場(chǎng)就業(yè)已滿三年確實(shí)改造好的”人返回原住大中城市，但沒(méi)有規(guī)定對(duì)那些沒(méi)有改造好的留場(chǎng)就業(yè)人員如何處置。這一方面使得被留場(chǎng)就業(yè)者至少要受到三年的繼續(xù)羈押，從而使得勞動(dòng)教養(yǎng)的期限客觀上被延長(zhǎng)到六年甚至七年，另一方面也使得那些被認(rèn)為沒(méi)有改造好的“留場(chǎng)就業(yè)人員”可能被無(wú)限期地羈押下去。

　　五、82年以來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)

　　如果說(shuō)1982年公布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》標(biāo)志著勞動(dòng)教養(yǎng)制度重建工作大體完成的話，那么，1982年以后的勞動(dòng)教養(yǎng)則在適用對(duì)象、審批程序等方面又有了新的變化。這一方面是由于勞動(dòng)教養(yǎng)制度先天就存在著一些極為特殊的特征，另一方面也因?yàn)殡S著中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的變化，勞動(dòng)教養(yǎng)制度也在隨時(shí)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而擔(dān)當(dāng)了一部分維持社會(huì)穩(wěn)定、控制社會(huì)秩序的功能。

　　經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展和演變，勞動(dòng)教養(yǎng)的功能、性質(zhì)、適用對(duì)象、適用程序等都發(fā)生了巨大的變化。一項(xiàng)行政性的強(qiáng)制手段，歷經(jīng)長(zhǎng)期的社會(huì)大變革、大轉(zhuǎn)型而一直存在下來(lái)，并在不同時(shí)代發(fā)揮不同的效用，這的確是中國(guó)法律史上值得注意的一種現(xiàn)象。

　　例如，最初主要是用來(lái)強(qiáng)制實(shí)施勞動(dòng)教育和安置就業(yè)的勞動(dòng)教養(yǎng)，目前已經(jīng)成為中國(guó)行政處罰措施體系的一個(gè)重要組成部分，帶有明顯的處罰性。又如，原來(lái)大量對(duì)那些被單位開(kāi)除、沒(méi)有生活出路的人適用的勞動(dòng)教養(yǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到較大發(fā)展的今天，已經(jīng)不再是解決就業(yè)安置的方法，而是處理那些尚不夠刑事處分的輕微違法者的一種手段。

　　又如，本來(lái)最初是用來(lái)處置“反革命分子”、“壞分子”以及“右派分子”的勞動(dòng)教養(yǎng)，其作為政治處置措施的性質(zhì)盡管在今天依舊存在，卻不再成為主要問(wèn)題。如今的勞動(dòng)教養(yǎng)成為普通行政處罰與刑事處分之外的第三種處罰體系，它盡管在性質(zhì)上可歸為行政處罰措施或者行政強(qiáng)制措施，但又顯然不同于一般的行政處罰，也有別于那種以定罪為前提的刑事處罰。勞動(dòng)教養(yǎng)的大范圍適用和審批程序的相對(duì)穩(wěn)定，使得這個(gè)國(guó)家在刑事法律和普通行政法律中所發(fā)生的任何朝法治化方向所發(fā)生的變化，幾乎很難觸及到一個(gè)帶有神秘性的領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在法律沒(méi)有明文規(guī)定和限制的情況下，可以剝奪公民的自由達(dá)到三年或者四年，甚至還可以延長(zhǎng)到六年或者七年。

　　再如，勞動(dòng)教養(yǎng)審批程序上的行政化，足以證明在這一行政強(qiáng)制措施的適用上，警察機(jī)構(gòu)擁有絕對(duì)的自行限制公民人身自由的權(quán)力。一個(gè)公民的人身自由，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何司法裁判、其本人無(wú)法獲得任何聽(tīng)證、救濟(jì)機(jī)會(huì)的情況下，就被限制達(dá)一年至四年，甚至延長(zhǎng)到六年至七年。

　　1982年以來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)在適用對(duì)象上發(fā)生了令人瞠目結(jié)舌的變化。大量的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章甚至地方性法規(guī)爭(zhēng)相擴(kuò)大勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍，使得幾乎所有為刑法所禁止的行為而又不夠刑事處分的，都可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)。甚至各行各業(yè)中可能涉及到違反行政法規(guī)的行為，除了那些輕微因而可以受到行政處罰之外，也都可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)。

　　首先來(lái)看國(guó)家法律對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)范圍的擴(kuò)大。1986年由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《治安管理處罰條例》，明確增加了三種可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)的情況：一是賣淫、嫖娼以及介紹、容留賣淫、嫖娼的人；
二是賭博以及為賭博提供條件的人；
三是制作、復(fù)制、出售、出租以及傳播淫書(shū)、淫畫、淫穢錄象或者其他淫穢物品的人。而且，公安機(jī)關(guān)在處理這些人時(shí)，有權(quán)自行選擇按照治安管理處罰和勞動(dòng)教養(yǎng)的方式。勞動(dòng)教養(yǎng)儼然成為行政處罰的“法定”最嚴(yán)厲方式。

　　1990年12月28日由第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于禁毒的決定》，明確規(guī)定，“吸食、注射毒品成癮的，……予以強(qiáng)制戒除，進(jìn)行治療、教育。強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的，可以實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，并在勞動(dòng)教養(yǎng)中強(qiáng)制戒除�！庇纱耍�所謂的“毒品復(fù)吸、復(fù)用人員”開(kāi)始成為勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象。

　　1991年9月4日由第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，規(guī)定“因賣淫嫖娼被公安機(jī)關(guān)抓獲后又賣淫嫖娼的，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)”。這使得勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)賣淫嫖娼者適用有了更加明確的法律依據(jù)。

　　國(guó)務(wù)院公布或者轉(zhuǎn)發(fā)的行政法規(guī)也擴(kuò)大了勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍。例如，國(guó)務(wù)院1989年通過(guò)的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，明文列舉了一些可以按照勞動(dòng)教養(yǎng)方式處理的“危害鐵路行車安全的行為”。

　　最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋也擴(kuò)大了勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象。例如，有配偶的人與他人非法姘居，屢教不改的；
私自為育齡婦女摘除節(jié)育環(huán)，或者借摘除節(jié)育環(huán)對(duì)婦女進(jìn)行調(diào)戲、侮辱的；
多次倒賣車、船票以及飛機(jī)票的，等等，都可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)。

　　甚至一些省、直轄市和自治區(qū)甚至一些大城市的政府和行政部門通過(guò)的地方性法規(guī)或者地方性規(guī)章，也大量擴(kuò)大勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象。例如，《河南省外商投資企業(yè)勞動(dòng)人事管理規(guī)定》、《南京市城市房屋拆遷管理辦法》、《黑龍江省黃金礦產(chǎn)保護(hù)性開(kāi)采管理辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》、《上海市出租汽車客運(yùn)管理辦法》、《廣州市購(gòu)買商品房申辦藍(lán)印戶口暫行規(guī)定》等，都有對(duì)有關(guān)領(lǐng)域“違法人員”采取勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定。

　　適用對(duì)象上的擴(kuò)大化不僅表明勞動(dòng)教養(yǎng)越來(lái)越成為介乎普通行政處罰與刑事處分之間的一種特殊行政強(qiáng)制措施，而且還顯示所有由刑事法律和行政法律所體現(xiàn)的現(xiàn)代法治原則，在勞動(dòng)教養(yǎng)適用過(guò)程中基本上是不適用的。甚至可以反過(guò)來(lái)說(shuō)，刑事法律對(duì)諸如罪刑法定、罪刑相適應(yīng)、無(wú)罪推定、公開(kāi)審判、辯護(hù)等基本原則的強(qiáng)調(diào)，刑事審判越來(lái)越向?qū)�抗制、透明化、公正化的方向改革，使得那種任意將一種行為確定為“犯罪”的可能性越來(lái)越小，國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)隨意處罰一個(gè)公民的現(xiàn)象也越來(lái)越少。與此同時(shí)，隨著行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰程序、行政聽(tīng)證等制度越來(lái)越朝著法治化的方向邁進(jìn)，這也使得按照普通行政處罰方式隨意處罰公民的行為變得越來(lái)越困難。于是，中國(guó)社會(huì)中存在的越來(lái)越多的為當(dāng)局所難以容忍的反社會(huì)行為，也變得“難以處理”了。這或許可以說(shuō)是實(shí)行“依法治國(guó)”所必然要付出的代價(jià)。但是，由于存在勞動(dòng)教養(yǎng)以及其他過(guò)去曾經(jīng)作為政治性羈押措施存在的行政強(qiáng)制措施，這些反社會(huì)行為雖然不能明確地被納入“犯罪”的范圍，卻可以被安上一個(gè)籠統(tǒng)的、模糊的“違法犯罪行為”的帽子，從而成為勞動(dòng)教養(yǎng)處罰的對(duì)象。這就不能不另人產(chǎn)生這樣的猜測(cè)：某些機(jī)構(gòu)和部門是否在故意規(guī)避日益法治化、現(xiàn)代化的刑事法律和行政法律，而以勞動(dòng)教養(yǎng)來(lái)“重溫舊日的好時(shí)光”。因?yàn)樵谀且弧皶r(shí)光”下，剝奪、限制公民的人身自由，是不受罪刑法定、罪刑相適應(yīng)、無(wú)罪推定等原則的限制的。

　　接下來(lái)看勞動(dòng)教養(yǎng)適用程序所發(fā)生的變化。1982年以后，勞動(dòng)教養(yǎng)案件的審查批準(zhǔn)權(quán)一般由大中城市人民政府下設(shè)的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)行使。在北京、上海、天津、重慶等四個(gè)直轄市，勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)設(shè)置在市政府一級(jí)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批本市范圍內(nèi)的勞動(dòng)教養(yǎng)案件。而在其他省、自治區(qū)，勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)除設(shè)在省級(jí)人民政府以外，還在本省、區(qū)內(nèi)的大中城市設(shè)立。一般負(fù)責(zé)審批勞動(dòng)教養(yǎng)案件的機(jī)構(gòu)，為大中城市的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。

　　對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的決定不服的，被勞動(dòng)教養(yǎng)者可以向上一級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議。而在四個(gè)直轄市，由于勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)只有一級(jí)，因此審批機(jī)構(gòu)與復(fù)議機(jī)構(gòu)的合而為一的，只不過(guò)原來(lái)參與審查批準(zhǔn)的人員不得再參加同一案件的復(fù)議活動(dòng)。對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的復(fù)議決定不服的，被勞動(dòng)教養(yǎng)者可以向原作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的同級(jí)人民法院提起行政訴訟。

　　這種現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)程序顯然適應(yīng)了后來(lái)建立的行政復(fù)議和行政訴訟制度。但是，所謂的“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)”普遍設(shè)置在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　或者其辦公室就設(shè)在公安機(jī)關(guān)法制部門之下，有關(guān)的公章也由公安機(jī)關(guān)控制。作為這一委員會(huì)的組成人員，民政部門和勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人無(wú)從參與到勞動(dòng)教養(yǎng)的審查活動(dòng)中來(lái)，使得這一委員會(huì)在全國(guó)各地普遍成為一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)，真正行使勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)的是公安機(jī)關(guān)本身。在中國(guó)目前的司法實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)的審查批準(zhǔn)權(quán)實(shí)際是由公安機(jī)關(guān)代為行使的；
公安機(jī)關(guān)所縮的勞動(dòng)教養(yǎng)決定也就是當(dāng)?shù)貏趧?dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的決定。

　　那么，具體到公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，一個(gè)勞動(dòng)教養(yǎng)案件究竟是如何審查批準(zhǔn)的呢？這里一般要經(jīng)過(guò)哪些程序環(huán)節(jié)呢？對(duì)于這一問(wèn)題，各地公安機(jī)關(guān)在適用程序上各有特色，但大體上都遵循了內(nèi)部行政式的審查批準(zhǔn)程序。筆者以北京市公安局法制辦公室審查批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)的實(shí)際做法為例，對(duì)此作出具體的分析。

　　根據(jù)北京市公安局法制辦公室制作的“勞動(dòng)教養(yǎng)審批處工作規(guī)定”，“勞動(dòng)教養(yǎng)審批處”是北京市公安局法制辦公室下屬的一個(gè)業(yè)務(wù)部門，也是受北京市人民政府勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的委托，對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人行使審批權(quán)的一個(gè)審批機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)該“處”的審批，北京市公安局主管勞動(dòng)教養(yǎng)審批工作的局長(zhǎng)簽署，勞動(dòng)教養(yǎng)的決定也就相當(dāng)于北京市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的決定。

　　對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)案件，必須由有辦案權(quán)的縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)預(yù)審部門預(yù)審后呈報(bào)給“勞動(dòng)教養(yǎng)審批處”。這種擁有勞動(dòng)教養(yǎng)“呈報(bào)權(quán)”的部門可以是北京市各區(qū)公安分局、各縣公安局的預(yù)審部門，也可以是公交分局、鐵路公安局、民航公安局的預(yù)審部門，還可以包括北京市公安局下屬的一些業(yè)務(wù)處，如十處、十三處等。這些部門在各自辦理治安案件、刑事案件以及涉及毒品、賣淫等“違法犯罪”案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的，可以及時(shí)將案件材料呈報(bào)給“勞動(dòng)教養(yǎng)審批處”。

　　勞動(dòng)教養(yǎng)審批處的承辦人受理呈報(bào)來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)案件之后，應(yīng)首先審查案件的法律手續(xù)是否齊備，辦案程序是否合法。承辦人的審查工作主要是通過(guò)閱卷活動(dòng)而進(jìn)行的。經(jīng)過(guò)閱卷，承辦人要摘錄案件的主要證據(jù)材料，發(fā)現(xiàn)證據(jù)存有矛盾，或者案件事實(shí)不清、證據(jù)不足，影響案件定性審批的，還可以責(zé)令呈報(bào)案件的辦案部門補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)材料。對(duì)于那些事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，承辦人會(huì)填寫“審閱案卷批示表”和“審卷報(bào)告”，然后提出是否采取勞動(dòng)教養(yǎng)的“處理意見(jiàn)”。無(wú)論是否需要采取勞動(dòng)教養(yǎng)，勞動(dòng)教養(yǎng)審批處的承辦人都要將處理意見(jiàn)逐級(jí)向本處副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)作出匯報(bào)，然后由北京市公安局主管勞動(dòng)教養(yǎng)審批工作的局長(zhǎng)審批。對(duì)于符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的案件，經(jīng)過(guò)審批后，以北京市人民政府勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的名義，制作“勞動(dòng)教養(yǎng)決定書(shū)”，加蓋勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的公章。

　　很顯然，勞動(dòng)教養(yǎng)案件在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部基本上采取了行政式的審查和批準(zhǔn)程序。這里只有書(shū)面的、間接的案卷審查，而不舉行任何形式的聽(tīng)證程序�！缎姓�處罰法》中建立的諸如對(duì)重大行政處罰決定實(shí)施行政聽(tīng)證等方面的程序規(guī)定，顯然并不適用于勞動(dòng)教養(yǎng)。對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)案件的復(fù)查基本上由作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定的部門重新審查；
有關(guān)的復(fù)議基本上由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)下屬的勞動(dòng)教養(yǎng)審批部門實(shí)施，這種復(fù)議所采取的仍然是書(shū)面的、間接的、秘密的行政式審核。至于被勞動(dòng)教養(yǎng)者向人民法院提起的行政訴訟申請(qǐng)，則屬于事后進(jìn)行的司法審查，這一訴訟的提起并不影響勞動(dòng)教養(yǎng)決定的執(zhí)行。

　　六、對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的反思

　　無(wú)疑，勞動(dòng)教養(yǎng)的反法治性和非正義性為多數(shù)法學(xué)者所認(rèn)識(shí)。法學(xué)者無(wú)論主張勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)予以保留、改革還是廢除，都認(rèn)為這種已經(jīng)實(shí)行半個(gè)世紀(jì)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是與“依法治國(guó)”的基本理念背道而馳的。因?yàn)樗�游離于于刑事處罰體系之外，幾乎無(wú)法受到諸如罪刑法定、罪刑相適應(yīng)等一系列刑事法治原則的制約。而且與一些已經(jīng)構(gòu)成犯罪的人相比，被勞動(dòng)教養(yǎng)者僅僅實(shí)施了尚不夠刑事處罰的輕微違法行為，其人身自由卻受到長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的限制。而且，它還游離于現(xiàn)行的行政法律體系之外，不受諸如行政處罰法定化、行政聽(tīng)證等原則的約束。從公法的角度來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)教養(yǎng)背離了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在剝奪個(gè)人權(quán)利時(shí)所必須遵循的“法定原則”、“成比例原則”和“形式正義原則”。另一方面，勞動(dòng)教養(yǎng)也違背了那種“任何人未經(jīng)公開(kāi)、公正的司法聽(tīng)審，不得被剝奪權(quán)利和自由”的程序法治原則。在勞動(dòng)教養(yǎng)的適用程序方面，無(wú)罪推定、審判公開(kāi)、辯論制是無(wú)法實(shí)行的，甚至被勞動(dòng)教養(yǎng)者就連獲得中立司法機(jī)構(gòu)聽(tīng)審的機(jī)會(huì)都受到了剝奪，更不用說(shuō)事后獲得有效的司法救濟(jì)了。很顯然，勞動(dòng)教養(yǎng)事實(shí)上已經(jīng)成為中國(guó)刑事法律和普通行政法律體系之外的第三種獨(dú)立的制裁體系，而不受這兩個(gè)法律體系在法治化方面所發(fā)生的任何積極變化的影響。

　　當(dāng)然，也有少數(shù)法學(xué)者主張勞動(dòng)教養(yǎng)制度盡管存在一定的缺陷，但總體上仍然具有合理性。一位刑法學(xué)者曾經(jīng)將黑格爾的名言“存在的就是合理的”，倒過(guò)來(lái)解釋為“合理的才會(huì)是長(zhǎng)久的”，以此出發(fā)論證勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的合理性，并主張通過(guò)改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度，來(lái)加強(qiáng)其運(yùn)作方面的合理性。因?yàn)槲覈?guó)刑法規(guī)定的犯罪概念既含定性標(biāo)準(zhǔn)又有定量標(biāo)準(zhǔn)。而勞動(dòng)教養(yǎng)側(cè)重反映行為人的劣根性，注重對(duì)行為人的教養(yǎng)處遇，從而彌補(bǔ)了刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷。另一方面，公眾更多地關(guān)心國(guó)家對(duì)犯罪的懲罰以及對(duì)單最邊緣行為人的處遇，相應(yīng)地對(duì)傳統(tǒng)刑事司法運(yùn)作機(jī)制和權(quán)力配置的變動(dòng)采取寬容態(tài)度，這就為打破傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)分立機(jī)制，允許行政機(jī)關(guān)行使部分實(shí)質(zhì)司法權(quán)提供了運(yùn)作的合理性。[xxiii]

　　從勞動(dòng)教養(yǎng)的現(xiàn)狀來(lái)看，這一分析的確有一定道理。但是，勞動(dòng)教養(yǎng)制度創(chuàng)建以來(lái)累計(jì)教育改造了300萬(wàn)有各種違法犯罪行為的人這一事實(shí)，并不能抹殺勞動(dòng)教養(yǎng)制度的反法治性和非正義性。如果僅僅站在所謂社會(huì)功效和社會(huì)需要的立場(chǎng)上看待勞動(dòng)教養(yǎng)制度，以為勞動(dòng)教養(yǎng)的存在和運(yùn)作本身就表明其有存在的價(jià)值和合理性，那么，當(dāng)年中國(guó)“反右派運(yùn)動(dòng)”曾經(jīng)錯(cuò)將50余萬(wàn)知識(shí)分子劃為右派分子，“文化大革命”更是制造了一系列的人間悲劇……這些曾經(jīng)滿足當(dāng)時(shí)的“社會(huì)需要”并具有一定“社會(huì)功效”的行為，豈不都具有正當(dāng)性和合理性了？事實(shí)上，所謂的“存在的就是合理的”這一名言，如果這樣理解就不至于發(fā)生那么多的誤解了：“凡是存在的，都有其存在的理由和背景”。這顯然是從實(shí)然層面上對(duì)事物所作的解釋，而不是從應(yīng)然意義上作的價(jià)值評(píng)價(jià)。中國(guó)“反右”的擴(kuò)大化以及“文化大革命”的發(fā)生，當(dāng)然有當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，也有一系列的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的原因。但是，誰(shuí)能否認(rèn)“反右擴(kuò)大化”、“文化大革命”運(yùn)動(dòng)本身的非正義性甚至非人道性呢？

　　看來(lái)，對(duì)一項(xiàng)法律制度的價(jià)值評(píng)價(jià)，不能僅僅站在功利主義甚至工具主義的立場(chǎng)來(lái)進(jìn)行，研究者還應(yīng)有一種悲天憫人的態(tài)度，視其是否具有內(nèi)在的道德品質(zhì)和價(jià)值正當(dāng)性。勞動(dòng)教養(yǎng)制度固然對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序、保障社會(huì)治安發(fā)揮了一定的積極作用，但它本身卻是以違反法治、有違正義原則為代價(jià)的。如果說(shuō)在新中國(guó)剛剛成立不久，為了穩(wěn)固政權(quán)而不得不采取這種措施以對(duì)付反社會(huì)分子的話，那么，在強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”的今天，勞動(dòng)教養(yǎng)制度早就不再具備其存在的時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化基礎(chǔ)，其正當(dāng)性應(yīng)受到徹底的否定。可以說(shuō)，勞動(dòng)教養(yǎng)作為中國(guó)控制社會(huì)秩序的重要手段，其實(shí)施所造成的對(duì)法治原則和正義理念的破壞，早已超過(guò)它對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安所能發(fā)揮的積極作用。

　　既然將勞動(dòng)教養(yǎng)定位非正義和反法治的制度，那么，對(duì)這一制度就應(yīng)采取一種徹底廢除和取締的態(tài)度，而決不能通過(guò)所謂“改革”或者“改良”的方式，使其保留在中國(guó)的法律制度之中。應(yīng)當(dāng)看到，目前被吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”問(wèn)題，存在著一個(gè)十分危險(xiǎn)而又極具誘惑力的陷阱：一旦國(guó)家立法機(jī)關(guān)真的通過(guò)了諸如“勞動(dòng)教養(yǎng)法”之類的法律，這就意味著勞動(dòng)教養(yǎng)制度在合法化方面又往前邁進(jìn)了一大步。而將來(lái)再來(lái)廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度，就會(huì)變得越加困難和復(fù)雜。事實(shí)上，1957年有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的“決定”也是國(guó)務(wù)院經(jīng)當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后頒布實(shí)施的，1979年的“補(bǔ)充規(guī)定”也經(jīng)歷過(guò)同樣的立法程序。只不過(guò)這兩部法律關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定都太簡(jiǎn)單、太不具有可操作性罷了。如果通過(guò)所謂的“勞動(dòng)教養(yǎng)法”，就意味著當(dāng)前公安機(jī)關(guān)審批勞動(dòng)教養(yǎng)的大量程序和規(guī)則從內(nèi)部的行政法規(guī)、規(guī)章上升為國(guó)家的基本法律規(guī)定。這樣做即使前提是將勞動(dòng)教養(yǎng)納入司法裁判的軌道之中，也不足以防止大量弊端和缺陷的出現(xiàn)。對(duì)此，我們需要保持十分警惕和謹(jǐn)慎的態(tài)度。以下對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的根本缺陷作一具體分析。

　　（一）實(shí)體上的反法治性

　　在中國(guó)現(xiàn)行法律制度中，勞動(dòng)教養(yǎng)屬于剝奪公民的自由時(shí)間最長(zhǎng)、適用范圍最廣、影響最大的行政處罰措施。盡管它時(shí)常被披上“教育改造”、“安置就業(yè)”等功能方面的外衣，并被認(rèn)為在人身自由的限制程度上明顯有別于勞動(dòng)改造，但其剝奪公民人身自由的后果卻是有目共睹的。勞動(dòng)教養(yǎng)在執(zhí)行方式上所具有的一些“人道”、“寬松”的特點(diǎn)，已經(jīng)被其適用范圍的恣意化、持續(xù)期限的長(zhǎng)期化和適用程序的非正義性所掩蓋。[xxiv]

　　從實(shí)體構(gòu)成的角度來(lái)看，勞動(dòng)教養(yǎng)嚴(yán)重違背“罪刑法定原則”。因?yàn)榧词垢鶕?jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象和條件也缺乏明確性和可預(yù)測(cè)性。一個(gè)公民因?yàn)樯嫦訉?shí)施犯罪行為而又情節(jié)輕微的，完全可以被公安機(jī)關(guān)采取勞動(dòng)教養(yǎng)措施。而根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，這類嫌疑人、被告人要么可以被檢察機(jī)關(guān)作出不起訴的決定，要么可以被法院作出定罪但免予刑事處罰的判決。而一個(gè)涉嫌實(shí)施普通違反行政法律的公民，既可能被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留，也可能被采取勞動(dòng)教養(yǎng)。顯然，勞動(dòng)教養(yǎng)與普通的行政處罰和刑事追究之間，并沒(méi)有一條明顯的法律界限，而處于隨意游動(dòng)的態(tài)勢(shì)。更有甚者，一些因?yàn)樽C據(jù)不足而達(dá)不到逮捕條件或者被檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕的嫌疑人，都被公安機(jī)關(guān)以勞動(dòng)教養(yǎng)的方式作出了“處理”。其次，勞動(dòng)教養(yǎng)在適用上違背現(xiàn)代公法領(lǐng)域中的“比例性原則”。這一原則在刑法領(lǐng)域體現(xiàn)為罪刑相適應(yīng)原則，在刑事訴訟中則表現(xiàn)為強(qiáng)制措施的必要性原則，也就是強(qiáng)制措施對(duì)個(gè)人自由的限制程度和期限應(yīng)與涉嫌的犯罪嚴(yán)重性和可能科處的刑罰相適應(yīng)。在中國(guó)，一個(gè)受到定罪免刑判決的罪犯，不需要被剝奪哪怕是一天的人身自由；
而一個(gè)犯有同樣罪行而受到勞動(dòng)教養(yǎng)處理的人，卻可能被剝奪人身自由長(zhǎng)達(dá)3年甚至4年。兩個(gè)因?yàn)閷?shí)施盜竊行為而受到法律追究的人，其中一個(gè)盜竊數(shù)額達(dá)到法定量刑標(biāo)準(zhǔn)的人可能被定罪，但一般被科處的刑罰可能是短期的有期徒刑、拘役甚至罰金。但另一個(gè)盜竊數(shù)額不高、沒(méi)有達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的人，卻可能被處以3年甚至4年的勞動(dòng)教養(yǎng)。這顯然違背“罪刑相適應(yīng)原則”，損害了最起碼的分配正義、形式正義理念。

　　或許，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)違背實(shí)體正義的問(wèn)題還可以繼續(xù)評(píng)價(jià)下去。但本文所論述的主要是程序問(wèn)題，我們所要重點(diǎn)評(píng)價(jià)的也是其適用程序的正當(dāng)性。在以前的研究中，筆者已經(jīng)提出了程序正義的基本內(nèi)涵、存在的理論基礎(chǔ)和一系列的具體標(biāo)準(zhǔn)。[xxv]本文不再對(duì)此重新論證，而直接將其用來(lái)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的適用程序作出價(jià)值評(píng)價(jià)。

　　（二）審批程序的非正義性

　　在適用程序上，勞動(dòng)教養(yǎng)的核心問(wèn)題是作為行政機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)通過(guò)行政審批的方式?jīng)Q定勞動(dòng)教養(yǎng)的適用和期限，并通過(guò)行政方式給予被勞動(dòng)教養(yǎng)者以救濟(jì)機(jī)會(huì)。在這一審批程序中，負(fù)責(zé)辦理治安行政案件、刑事案件的公安機(jī)關(guān)屬于申請(qǐng)者和調(diào)查者，而負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)的公安機(jī)關(guān)則屬于決定者。表面上看，這里存在著調(diào)查者與“裁決者”之間的職能分工，這似乎在一定程度上符合“控審分離”的基本正當(dāng)程序要求。但是，由于申請(qǐng)者和裁決者分別屬于上下級(jí)公安機(jī)關(guān)，它們?cè)诼殬I(yè)利益上有著千絲萬(wàn)縷的密切聯(lián)系，并有著共同的懲治違法犯罪行為、維護(hù)社會(huì)秩序等方面的職業(yè)目標(biāo)，因此，作為勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)的法制部門要服務(wù)于公安機(jī)關(guān)的基本職業(yè)利益，在作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定時(shí)不可能在申請(qǐng)者與被勞動(dòng)教養(yǎng)者之間保持最起碼的中立性、利益無(wú)涉性，更不可能做到超然和不偏不倚。顯然，作為程序正義的一項(xiàng)最基本的要求，裁判者的中立性在勞動(dòng)教養(yǎng)程序中是不存在的�；蛟S，不由司法機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的合法性進(jìn)行審查和授權(quán)，那么勞動(dòng)教養(yǎng)將永遠(yuǎn)難以擺脫行政性羈押的性質(zhì)，裁決者的中立性問(wèn)題也將無(wú)法解決。

　　另一方面，公安機(jī)關(guān)在審批勞動(dòng)教養(yǎng)申請(qǐng)時(shí)，并沒(méi)有舉行任何形式的聽(tīng)審或聽(tīng)證程序，而是采取秘密的、書(shū)面的、間接的審批方式。從“訴訟模式”上看，這種審批程序與中世紀(jì)歐洲宗教裁判所適用的“糾問(wèn)式訴訟”有些相似。在這一程序中，不僅由司法機(jī)構(gòu)主持的法庭審判活動(dòng)無(wú)從談起，而且就連公安機(jī)關(guān)內(nèi)部舉行的行政性聽(tīng)證活動(dòng)也不舉行。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　畢竟，由法院以司法程序?qū)嵤﹦趧?dòng)教養(yǎng)，要比公安機(jī)關(guān)以行政程序?qū)徟鷦趧?dòng)教養(yǎng)更加公正。但是，這樣的改革方案真的能解決中國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)存在的主要問(wèn)題嗎？

　　實(shí)際上，名稱和期限的修改都是無(wú)關(guān)大局的。只要這種任意限制公民人身自由的制度實(shí)性質(zhì)不改變，那么，不論它以什么面目出現(xiàn)，也不論它持續(xù)最長(zhǎng)的期限為三年還是1年6個(gè)月，問(wèn)題都不會(huì)得到任何實(shí)質(zhì)上的解決。那么，將現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)納入法院的司法裁判之中又能怎么樣呢？根據(jù)筆者前面的分析，今日的勞動(dòng)教養(yǎng)在適用對(duì)象上已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的擴(kuò)大化和立法授權(quán)上的恣意化，如果從最高立法機(jī)關(guān)到國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、各部委辦、省一級(jí)甚至省轄市一級(jí)政府，都可以通過(guò)指定法律、行政法規(guī)、司法解釋、行政規(guī)章、地方性法規(guī)或規(guī)章的方式，隨意將某一領(lǐng)域內(nèi)的違規(guī)行為列為勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象，那么，勞動(dòng)教養(yǎng)縱然由法院通過(guò)審判加以決定，也不足以克服這一制度反法治、非正義的缺陷。因?yàn)樽鳛橄拗乒�民自由的行政措施，勞�?dòng)教養(yǎng)制度違背了“法定原則”，不符合“罪刑相適應(yīng)原則”，也有違法律面前人人平等這一形式正義原則。這些基本權(quán)限決非僅僅通過(guò)勞動(dòng)教養(yǎng)的司法裁判化就能解決的。

　　況且，從中國(guó)目前行政訴訟所處的困境來(lái)看，在大規(guī)模的司法改革沒(méi)有實(shí)施的情況下，人民法院在國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中還沒(méi)有太大的權(quán)威，其獨(dú)立性還面臨著來(lái)自多方面的挑戰(zhàn)。例如，法院不能獨(dú)立于地方各級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)等權(quán)力部門，尤其在具體審判活動(dòng)中還要受到各級(jí)黨的政法委員會(huì)的控制。再加上法官的職業(yè)素質(zhì)本身并不理想，法官的“職業(yè)化”還遠(yuǎn)未成為現(xiàn)實(shí)，基于各種外界因素的影響，法官對(duì)正義的追求經(jīng)常不得不讓位于對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)。在這種情況下，將勞動(dòng)教養(yǎng)的決定權(quán)由警察歸由法院來(lái)行使，對(duì)于避免勞動(dòng)教養(yǎng)的隨意性或許會(huì)有一定的作用，但真的能解決根本問(wèn)題嗎？

　　當(dāng)然，法學(xué)界還提出了另外兩種“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”方案：一是勞動(dòng)教養(yǎng)“刑法化”，也就是將勞動(dòng)教養(yǎng)改造成為歐洲大陸法國(guó)家所實(shí)行的那種“保安處分”，或者改造為一種限制自由程度極輕的刑罰；
二是勞動(dòng)教養(yǎng)“行政處罰化”，也就是基本維持當(dāng)前的勞動(dòng)教養(yǎng)制度現(xiàn)狀，但進(jìn)行一定的改造，如減少勞動(dòng)教養(yǎng)期限，在勞動(dòng)教養(yǎng)審批過(guò)程中引入諸如行政聽(tīng)證之類的程序，以減少當(dāng)前這種由公安機(jī)關(guān)“暗箱操作”所帶來(lái)的弊端。對(duì)這兩種方案應(yīng)如何評(píng)價(jià)呢？

　�。ǘ�）勞動(dòng)教養(yǎng)的保安處分化？

　　有不少研究者主張將勞動(dòng)教養(yǎng)加以改造，使其成為中國(guó)式的保安處分。例如，屈學(xué)武建議將勞動(dòng)教養(yǎng)納入刑法之中，使其成為與刑罰不同的勞作教養(yǎng)處遇或者教養(yǎng)處分。改造后的教養(yǎng)處遇主要適用于犯罪輕微者、勞改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑滿釋放后又重新犯罪而被判處勞改的人。勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)由人民法院裁決，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。[xxix]

　　所謂“保安處分”，其實(shí)是大陸法國(guó)家針對(duì)那些具有社會(huì)危險(xiǎn)性的人所采取的特殊預(yù)防措施。在法國(guó)、德國(guó)和意大利，刑法采取了刑罰與保安處分的雙軌制，也就是將刑罰與保安處分并列確立在刑法之中，作為由法定危害社會(huì)行為所引起的兩種法律后果。

　　就適用對(duì)象來(lái)說(shuō)，刑罰適用于那些已經(jīng)實(shí)施犯罪行為并具有刑事責(zé)任能力的人，而保安處分則針對(duì)那些已經(jīng)實(shí)施過(guò)危害社會(huì)的行為，并繼續(xù)具有社會(huì)危害性的人而采用。對(duì)于那些被法院依法確認(rèn)為無(wú)罪但有社會(huì)危害性的人，如精神病人、吸毒成癮的人等，可以適用保安處分；
而對(duì)那些已經(jīng)被依法定罪，但在服刑結(jié)束之后仍繼續(xù)具有社會(huì)危險(xiǎn)性的人，如慣犯、職業(yè)犯等，也應(yīng)適用保安處分。

　　在適用期限上，刑罰必須與犯罪的性質(zhì)相適應(yīng)，從而具有明確的適用幅度，而保安處分的適用則一般是不確定的，其期限長(zhǎng)短取決于行為人的社會(huì)危險(xiǎn)性是否已經(jīng)消失。[xxx]例如，根據(jù)意大利刑法典，送交“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)營(yíng)”的處分，對(duì)慣犯至少為2年，對(duì)職業(yè)犯至少為3年，而對(duì)傾向犯則至少為4年。在德國(guó)，對(duì)那些具有犯罪傾向的人實(shí)施保安監(jiān)督已超過(guò)10年，如果不再存在實(shí)施對(duì)被害人身心造成嚴(yán)重危害的嚴(yán)重犯罪危險(xiǎn)的，法院可以宣告終止保安處分。

　　在適用目的上，刑罰具有報(bào)應(yīng)和威懾等多種目的，而保安處分則既不追求威懾目的，也不具有道德報(bào)應(yīng)目的，它唯一的目的是預(yù)防，也就是避免將來(lái)發(fā)生新的犯罪行為。換言之，保安處分依據(jù)的是一個(gè)人所表現(xiàn)出來(lái)的違反刑法的極大可能性，而不是他已經(jīng)實(shí)施犯罪這一事實(shí)。[xxxi]根據(jù)新社會(huì)防衛(wèi)理論，為保護(hù)個(gè)人的基本自由，原則上應(yīng)排除在犯罪行為實(shí)施之前采取保安處分措施，但在行為人業(yè)已實(shí)施危害社會(huì)行為之后，他盡管可能因不具備刑事責(zé)任能力而不構(gòu)成犯罪，或者已經(jīng)受到刑事處罰，但是由于其危害社會(huì)的可能性依然存在，因此需要對(duì)行為人這種“不適應(yīng)社會(huì)”的狀況進(jìn)行挽救，以便使其回歸社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪發(fā)生的目的。[xxxii]在這一理論的影響下，大陸法國(guó)家無(wú)論是對(duì)未成年人的教育，還是對(duì)精神病人、吸毒或酗酒成癮的人的治療，甚至對(duì)那些慣犯、常業(yè)犯、傾向犯等的治療，一方面是為了防止這些行為人繼續(xù)危害社會(huì)，另一方面也是保證他們重新適應(yīng)社會(huì)的必要措施。

　　很顯然，大陸法國(guó)家的保安處分既不是刑罰，也不同于刑罰，它不具有懲罰性，而帶有明顯的預(yù)防性。在這些國(guó)家，保安處分可分為對(duì)人的保安處分與對(duì)財(cái)產(chǎn)的保安處分兩大類。其中，對(duì)人的保安處分又分為羈押性保安處分和非羈押性保安處分兩種情況。以意大利為例。對(duì)人的羈押性保安處分主要有：（1）送交“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)營(yíng)”或“勞動(dòng)所”，適用于那些具有刑事責(zé)任能力的慣犯、職業(yè)犯、傾向犯以及其他法定人員；
（2）送交“治療所”或“監(jiān)護(hù)所”，適用于精神上有缺陷、慢性酒精或麻醉品中毒、因?yàn)槊@呀而降低刑事責(zé)任能力以及有酗酒、吸毒習(xí)慣的人；
（3）送交“司法精神病院”，適用于那些因心理性精神病等而被免罪的人；
（4）送交“司法感化院”，主要適用于那些不具有刑事責(zé)任能力的未成年人。至于對(duì)人的非羈押性保安處分以及對(duì)財(cái)產(chǎn)的保安處分，所適用的范圍極其廣泛，前者大體包括“保護(hù)管束”，禁止在某市或某省內(nèi)居留，禁止出入酒店以及驅(qū)逐出境等四種，后者則有“交納良好行為保證金”和“沒(méi)收”兩種。

　　在德國(guó)刑法中，剝奪自由的保安處分主要有收容于精神病院、收容于戒毒機(jī)構(gòu)以及“保安監(jiān)督”三種。由于刑法確定了嚴(yán)格的先決條件，最后一項(xiàng)處分措施只適用于真正危險(xiǎn)的犯罪人，因而在實(shí)踐中很少采用。另外，不涉及剝奪人身自由的保安處分則有行為監(jiān)督、吊銷駕駛執(zhí)照和禁止從事特定的職業(yè)等。目前，德國(guó)保安處分的重點(diǎn)放在社會(huì)治療上，主要適用于具有嚴(yán)重人格障礙的危險(xiǎn)重犯、危險(xiǎn)的性犯罪人、年齡在27歲以下的政治變成傾向犯和已經(jīng)被安置在精神病院的無(wú)責(zé)任能力或減輕責(zé)任能力的行為人。[xxxiii]

　　通過(guò)比較考察可以發(fā)現(xiàn)，大陸法國(guó)家的保安處分主要適用于那些具有明顯社會(huì)危害性的人員。這種社會(huì)危害性必須通過(guò)行為人實(shí)施的具體危害社會(huì)行為而表現(xiàn)出來(lái)，并且在這種危害社會(huì)行為結(jié)束之后仍然繼續(xù)存在。與刑罰一樣，保安處分也要受到一系列法治原則的限制，如處分法定原則（相對(duì)于罪刑法定原則）、比例性原則（相對(duì)于罪刑相適應(yīng)原則）等。另一方面，保安處分被確立在刑法之中，成為與刑罰相并列的刑事制裁體系，這就使它與刑罰一樣，被納入司法審查和司法控制的軌道。在大陸法國(guó)家，保安處分與刑罰一樣，都屬于司法性質(zhì)的行為。因此，適用保安處分措施，必須按照司法裁判程序，由法官通過(guò)裁決來(lái)進(jìn)行。例如，根據(jù)意大利刑事訴訟法典，保安處分一般應(yīng)在有罪或無(wú)罪判決中決定適用。被告人被判決無(wú)罪的，法院應(yīng)在無(wú)罪判決中同時(shí)宣告所適用的保安處分措施，該措施立即執(zhí)行；
被告人被判決有罪的，法院在判決中一并宣告所適用的保安處分措施，該措施在刑罰執(zhí)行完畢后執(zhí)行。當(dāng)然，在法定情況下，保安處分也可以由行刑監(jiān)督法官在行刑過(guò)程中決定適用。而對(duì)于未成年人、精神缺陷者、酗酒成性或吸毒成癮的人、酒精或麻醉品慢性中毒者，法官還可以在審判過(guò)程中決定采取“臨時(shí)的保安處分”。在法國(guó)，目前仍交由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的保安處分僅僅為一種例外。而作為從刑或附加刑發(fā)揮作用的保安處分，只能由法官進(jìn)行宣告。為此，法國(guó)法律設(shè)置有“少年法官”、“少年法庭”、“上訴法院專門法庭”，以便通過(guò)司法程序決定對(duì)未成年人的收容和教育。至于對(duì)那些慢性酒精中毒和吸食毒品的人的戒癮治療，也要有法官的參與。

　　很顯然，中國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)無(wú)論在適用目的、適用對(duì)象、適用期限還是適用程序上，都與大陸法國(guó)家的保安處分不可同日而語(yǔ)。在中國(guó)的行政性制裁措施中，在性質(zhì)和功能上真正與保安處分接近的并不是勞動(dòng)教養(yǎng)，而是其他一些強(qiáng)制性行政措施。例如，對(duì)于那些在城市“流浪乞討人員”，公安機(jī)關(guān)有權(quán)采取收容遣送措施；
對(duì)于賣淫、嫖娼人員，公安機(jī)關(guān)有權(quán)采取“收容教育”措施；
對(duì)于那些“吸食、注射毒品成癮”的人，公安機(jī)關(guān)有關(guān)對(duì)其“強(qiáng)制進(jìn)行藥物治療、心理治療和法制教育、道德教育”；
對(duì)于那些有違法犯罪行為的未成年人，公安機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制性的“收容教養(yǎng)”措施……上述這些所謂的“收容遣送”、“收容教育”、“強(qiáng)制治療”、“收容教養(yǎng)”措施，所針對(duì)的主要是一些具有社會(huì)危險(xiǎn)性的人員。只不過(guò)，這些措施目前還基本上由警察機(jī)構(gòu)實(shí)施，屬于行政權(quán)的組成部分，還沒(méi)有被納入司法控制的軌道。如果真的要建立中國(guó)式的保安處分制度的話，那么，這些行政性措施倒可以被納入其中。當(dāng)然，即使對(duì)這些帶有社會(huì)防衛(wèi)性的措施，在納入保安處分制度時(shí)，也需要進(jìn)行相應(yīng)的改造。例如，對(duì)上述人員采取收容、治療、教育等措施的前提，應(yīng)當(dāng)是他們實(shí)施了為刑法所禁止的危害社會(huì)的行為；
對(duì)這些人員的保安處分必須與刑罰并列確立在刑法之中，并受到諸如處分法定、比例性等原則的限制；
保安處分必須成為司法權(quán)的組成部分，依附于有罪或者無(wú)罪判決之中，從而適用刑事訴訟的程序，等等。

　　另一方面，除了將上述行政性處分措施納入保安處分中來(lái)以外，還必須將其他一些具有社會(huì)危險(xiǎn)性的人員列為保安處分的適用對(duì)象。例如，對(duì)于那些實(shí)施了社會(huì)危害行為的精神病人，法院在經(jīng)過(guò)司法程序宣告其無(wú)罪的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)決定對(duì)其適用保安處分措施；
對(duì)于那些慣犯、職業(yè)犯、有嚴(yán)重犯罪傾向的犯罪人，法院可以在宣告有罪判決的同時(shí)，對(duì)其實(shí)施保安處分措施，使得行為人在刑罰執(zhí)行完畢之后，繼續(xù)受到保安處分，直到其社會(huì)危險(xiǎn)性消失為止。

　　假如我們真的按照大陸法國(guó)家的基本模式建立中國(guó)的保安處分制度的話，那么，目前將勞動(dòng)教養(yǎng)適用的對(duì)象被納入保安處分的可能性是微乎其微的。筆者注意到，目前倡導(dǎo)將勞動(dòng)教養(yǎng)加以保安處分化的學(xué)者，基本上都不滿于勞動(dòng)教養(yǎng)在適用上的恣意化，都主張將勞動(dòng)教養(yǎng)措施納入法院的司法審查軌道中來(lái)。他們所提出的將勞動(dòng)教養(yǎng)易名為“教養(yǎng)處遇”，或者縮小適用范圍、減少適用期限、改行政程序?yàn)樗痉ǔ绦虻确矫娴慕ㄗh，都是與此有關(guān)的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些學(xué)者的初衷是將勞動(dòng)教養(yǎng)納入法治的軌道，這是無(wú)可非議的。但是，這些學(xué)者似乎沒(méi)有看到，中國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)在適用目的和對(duì)象上與保安處分是風(fēng)馬牛不相及的。如果真的將目前作為勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象的“違法犯罪人員”全部按照保安處分來(lái)處理的話，那么中國(guó)式的保安處分就將不再具有預(yù)防的性質(zhì)，而帶有明顯的懲罰性和威懾性，從而成為實(shí)質(zhì)上的刑罰措施。這是因?yàn)�，作為目前適用勞動(dòng)教養(yǎng)的主體對(duì)象，那些犯罪情節(jié)輕微、違法行為不夠刑事處分之類的人員，在不具有社會(huì)危險(xiǎn)性的情況下，根本就不具備適用保安處分的基礎(chǔ)。如果僅僅因?yàn)閷?shí)施“違法犯罪行為”就要受到治療、教育和監(jiān)督等預(yù)防性措施，那么，所有已經(jīng)構(gòu)成犯罪并被判處刑罰的罪犯，豈不都應(yīng)該成為保安處分的適用對(duì)象了嗎？這無(wú)論如何都是背離保安處分制度所賴以建立的基本初衷的。

　�。ㄈ�）勞動(dòng)教養(yǎng)的輕刑化？

　　那么，將勞動(dòng)教養(yǎng)改造成為一種輕刑又當(dāng)如何呢？事實(shí)上，幾乎所有西方國(guó)家都在刑法中設(shè)立有諸如“簡(jiǎn)易罪”、“違警罪”、“輕微罪”之類的輕罪。其犯罪情節(jié)的嚴(yán)重程度有很多與中國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)甚至治安處罰相似�？梢哉f(shuō)，將大量的勞動(dòng)教養(yǎng)所針對(duì)的行為確定為輕罪，對(duì)于解決勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題，確屬既簡(jiǎn)單又有效的改革方案。但是，問(wèn)題真的那么簡(jiǎn)單嗎？

　　在中國(guó)現(xiàn)行刑法中，“犯罪‘是一個(gè)極具道義評(píng)價(jià)性的概念。法院經(jīng)過(guò)司法裁判將一個(gè)公民判定為”罪犯“或”犯罪人“，這就意味著國(guó)家對(duì)一個(gè)人的行為甚至這個(gè)人本身作出了消極和否定性的法律評(píng)價(jià)。無(wú)論是否會(huì)導(dǎo)致刑罰的科處，”犯罪“評(píng)價(jià)都足以使一個(gè)人的名譽(yù)和前途受到一系列負(fù)面的影響。例如，被法院宣告為罪犯就等于有了”前科劣跡“，這種”前科劣跡?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　會(huì)伴隨行為人的一生，并影響其升學(xué)、結(jié)業(yè)、結(jié)婚、升遷；
即使行為人后來(lái)完全回歸社會(huì)，不再實(shí)施任何違法行為，這一”污點(diǎn)“也不會(huì)隨之而消失。

　　另一方面，中國(guó)刑法中的“犯罪”概念是一個(gè)既有定性要求又有定量要求的違法行為。例如，一個(gè)實(shí)施盜竊的人，只能在其所竊財(cái)產(chǎn)的價(jià)值達(dá)到法定較高數(shù)額的情況下，才能被判定為“罪犯”。而達(dá)不到法定數(shù)額的盜竊行為則只能被認(rèn)定為行政違法行為。這就與一些西方國(guó)家的犯罪分類制度有著明顯的差異。例如，在法國(guó)，犯罪分為違警罪、輕罪和重罪三種，其中的違警罪最高刑僅為6個(gè)月的監(jiān)禁，而實(shí)踐中大量的違警罪犯都只是被科處罰金等輕微刑罰。又如，英國(guó)將犯罪分為“簡(jiǎn)易罪”和“可訴罪”，這一方面是為了區(qū)分治安法院和刑事法院的審判管轄權(quán)，而將不同的犯罪歸入不同的刑事程序模式，另一方面也便于區(qū)分輕微犯罪與重大犯罪的法律后果。而相比之下，中國(guó)的犯罪概念過(guò)于單一，所要達(dá)到的法律標(biāo)準(zhǔn)也較高，但對(duì)那些在西方國(guó)家可能僅僅被視為違警罪或者簡(jiǎn)易罪的違法行為，卻不具有有效的吸納力。這些游離于犯罪之外而又比一般行政違法嚴(yán)重的不軌行為，盡管不會(huì)被評(píng)價(jià)為“犯罪”，使得行為人免受較為嚴(yán)厲的法律評(píng)價(jià)，但同時(shí)也規(guī)避了刑事訴訟程序的限制，脫離了司法裁判機(jī)制的控制，甚至在實(shí)際承受的法律后果上要比輕微的刑罰更為苛酷。

　　顯然，將勞動(dòng)教養(yǎng)納入刑事制裁的體系，雖然有助于使這一措施與刑罰一樣，受到司法裁判機(jī)制的控制，卻有可能帶來(lái)犯罪化范圍擴(kuò)大、越來(lái)越多的人受到消極法律評(píng)價(jià)的問(wèn)題。畢竟，在中國(guó)的社會(huì)控制模式和文化背景下，被定為“罪犯”是十分恥辱的事情，整個(gè)社會(huì)對(duì)“罪犯”和“犯罪”的消極的道義評(píng)價(jià)會(huì)足以使行為人陷入更大的困境。例如，原來(lái)被實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)的人在勞動(dòng)教養(yǎng)結(jié)束后，至少在就業(yè)、升職、上學(xué)、參軍等方面沒(méi)有明顯的不利影響。但是，一旦有受到“定罪”的記錄，行為人首先就要面臨受到黨內(nèi)開(kāi)除甚至行政開(kāi)除的處分，并在就業(yè)、參軍、上學(xué)等方面受到極為不利的影響。

　　要解決這一問(wèn)題，可以考慮將犯罪的概念加以改變，對(duì)犯罪所帶來(lái)的法律后果作出相應(yīng)的變更。比如說(shuō)，可以將犯罪分為三大類：一類是重罪，適用于那些至少可能被判處5年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑的行為；
第二類是輕罪，適用于那些可能判處6個(gè)月有期徒刑以上、5年有期徒刑以下的行為，大數(shù)額的罰金刑也可以適用到輕罪上面；
第三類是輕微罪，適用于可能被判處6個(gè)月以下監(jiān)禁刑以及拘役、管制或者單處附加刑的行為。那些違反行政法規(guī)而又“不夠刑事處分”的人員，一律經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序，由法院以簡(jiǎn)易程序按照輕微罪加以制裁。通過(guò)這一途徑，大量被適用勞動(dòng)教養(yǎng)的違法人員就可以被吸納進(jìn)刑事制裁體系之中，從而被作出“輕微罪”這一法律評(píng)價(jià)。

　　但是，這種改革的實(shí)行意味著對(duì)我國(guó)刑法和刑事訴訟法進(jìn)行相當(dāng)規(guī)模的改造。這種改造又有多大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)呢？

　�。ㄋ模﹦趧�(dòng)教養(yǎng)的行政處罰化？

　　最后來(lái)看一下勞動(dòng)教養(yǎng)的“行政處罰化”思路。筆者以為，這是所有改革方案中最難以實(shí)施的。勞動(dòng)教養(yǎng)如果仍然維持其行政處罰的性質(zhì)，并仍然由公安機(jī)關(guān)掌握審批大權(quán)，那么，即使勞動(dòng)教養(yǎng)的期限有所縮短，其行政羈押權(quán)的性質(zhì)都不會(huì)發(fā)生根本的改變。但只要警察機(jī)構(gòu)掌握了限制公民人身自由的權(quán)力，并且這種限制和剝奪又長(zhǎng)達(dá)數(shù)個(gè)月甚至數(shù)年，這就都會(huì)使公共權(quán)力的行使喪失正當(dāng)性和公正性。畢竟，以維持社會(huì)治安為其天職的警察機(jī)構(gòu)，一旦享有對(duì)公民自由限制權(quán)，就不具備最低限度的中立性和超然性，被處罰者將既難以獲得防御的機(jī)會(huì)，也無(wú)從對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)。事實(shí)上，警察享有大量包括勞動(dòng)教養(yǎng)在內(nèi)的行政羈押權(quán)，恰恰是中國(guó)走向法治國(guó)家的最大障礙。

　　目前，中國(guó)的行政法律針對(duì)不同的行政違法行為，設(shè)立了一系列的行政處罰措施。按照現(xiàn)代法治原則，任何以公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的名義剝奪公民人身自由的行為，都不能由警察機(jī)構(gòu)或其他行政機(jī)構(gòu)作出最終的決定，而必須由中立的司法裁判機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法聽(tīng)審或聽(tīng)證的方式作出決定。因此，《治安管理處罰條例》中授權(quán)給警察機(jī)構(gòu)行使的“治安拘留”權(quán)或“行政拘留”權(quán)，應(yīng)當(dāng)被吸納進(jìn)刑法之中，成為短期自由刑的有機(jī)組成部分，從而受到司法裁判機(jī)制的有效控制。作為一個(gè)正在逐漸走向法治的國(guó)家，中國(guó)遲早會(huì)將行政性羈押措施的司法化作為其司法改革的重要課題。

　　那么，對(duì)于其他非羈押性的行政處罰措施，如警告、少量數(shù)額罰款、訓(xùn)誡、具結(jié)悔過(guò)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等，行政機(jī)關(guān)還能繼續(xù)按照現(xiàn)有的行政程序進(jìn)行實(shí)施嗎？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從《行政處罰法》實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的行政處罰程序確實(shí)得到了相當(dāng)程度的改革。隨著行政復(fù)議制度的完善，聽(tīng)證制度的建立，告知處罰理由和當(dāng)事人申辯制度的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)的行政處罰程序越來(lái)越能夠貫徹公開(kāi)性、透明性和對(duì)席辯論性，也體現(xiàn)出越來(lái)越多的司法程序的特征。但是，這些改革幾乎都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施的，所帶來(lái)的也只限于調(diào)查者與裁決者、申請(qǐng)者與審批者、決定者與復(fù)議者之間的權(quán)力制約和平衡。而司法審查和司法救濟(jì)機(jī)制的引入，還不過(guò)是行政處罰決定生效以后的事情�？梢哉f(shuō)，對(duì)于行政處罰權(quán)力的司法控制，目前不僅在時(shí)間上明顯滯后，而且在法律效力上也極其微弱。

　　如果考慮將勞動(dòng)教養(yǎng)的一部分適用對(duì)象納入行政處罰范圍之中的話，那么，現(xiàn)有的行政處罰程序必須進(jìn)行大規(guī)模的改造。比如說(shuō)，對(duì)一些較為重大的行政處罰，可以在保留行政機(jī)關(guān)決定權(quán)的前提下，加強(qiáng)司法審查的法律效力，并將司法救濟(jì)的時(shí)間予以提前。具體改革方案是：對(duì)于重大的行政處罰措施，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施當(dāng)事人陳述、申辯和舉行聽(tīng)證的前提下，作出行政處罰決定；
但在該決定中應(yīng)明確載明向法院申請(qǐng)司法審查的有效期限，在此期限內(nèi)，如果被處罰者申請(qǐng)法院進(jìn)行司法審查，那么，有關(guān)行政處罰決定就自動(dòng)喪失法律效力；
在法院舉行的法庭審判中，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)與被處罰者構(gòu)成實(shí)際上的控辯雙方，法庭在聽(tīng)取雙方意見(jiàn)和辯論的基礎(chǔ)上，對(duì)行政處罰的合法性作出全面的審查；
對(duì)于法院的判決，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)和被處罰者不服的，都可以提出上訴。

　　這樣，就針對(duì)行政處罰行為構(gòu)建了一種提前舉行的“民告官”程序。與行政訴訟不同的是，這一司法審查的申請(qǐng)一旦提出，行政機(jī)關(guān)的處罰決定就立即喪失法律效力，更不得進(jìn)入執(zhí)行程序。當(dāng)然，對(duì)于特別重大的行政處罰決定，還可以將行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)予以剝奪，而賦予行政機(jī)關(guān)以“申請(qǐng)權(quán)”，也就是申請(qǐng)法院通過(guò)司法裁判程序，作出是否進(jìn)行處罰的決定。就像美國(guó)聯(lián)邦司法部訴微軟公司違反聯(lián)邦反托拉斯法一樣，作為行政機(jī)關(guān)的司法部要想尋求對(duì)微軟公司的重大處罰（一分為二或者一分為三），必須向聯(lián)邦法院提起訴訟，由法院經(jīng)過(guò)法庭審判之后，確定該公司是否違反聯(lián)邦反壟斷法律，并在確定其違法后作出相應(yīng)的處罰決定。很顯然，最為理想的行政程序?qū)嶋H應(yīng)為“官告民”程序，也就是行政機(jī)關(guān)成為行使訴權(quán)、申請(qǐng)權(quán)的機(jī)關(guān)，而不再是處罰決定機(jī)關(guān)；
法院成為受理并審理行政機(jī)關(guān)控告?zhèn)�人違反行政法律的司法裁判機(jī)關(guān)。最終是否對(duì)個(gè)人作出處罰，應(yīng)由法院依司法程序作出裁決，而不是像中國(guó)現(xiàn)行行政程序那樣，由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行直接作出處罰。

　　或許，如果中國(guó)的行政處罰制度真的走到這一地步的話，那么，對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的一部分適用對(duì)象即使再按照行政程序加以實(shí)施行政處罰，也就沒(méi)有什么不合適的了。又假如公安機(jī)關(guān)現(xiàn)在享有的所有行政性羈押措施要么通過(guò)保安處分化，要么通過(guò)“輕微罪”化，都能被納入司法裁判的領(lǐng)域，并且，那些非羈押性的行政處罰又能按照上述提前進(jìn)行的“民告官”程序甚至“官告民”程序加以司法控制的話，那么，勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題也就能夠得到較為圓滿的解決了。

　　但是，這一切真的那么容易實(shí)現(xiàn)嗎？

　　九、結(jié)語(yǔ)

　　由此看來(lái)，在不對(duì)中國(guó)刑事法律制度和行政法律制度作出全面改革的情況下，所謂的“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”確實(shí)具有相當(dāng)大的局限性。幾乎所有改革方案都有明顯的瑕疵，有的甚至還會(huì)引發(fā)更大、更嚴(yán)重的問(wèn)題。完全可以說(shuō)，近期啟動(dòng)的“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”進(jìn)程陷入了一定的困境。

　　那么，這種困境究竟是如何產(chǎn)生的呢？在筆者看來(lái)，在保留勞動(dòng)教養(yǎng)制度的前提下討論“勞動(dòng)教養(yǎng)立法”問(wèn)題，將永遠(yuǎn)難以解決勞動(dòng)教養(yǎng)本身反法治和非正義的問(wèn)題。我們?yōu)槭裁捶且獙?duì)勞動(dòng)教養(yǎng)這一不公正的制度遷就不可呢？為什么不能轉(zhuǎn)變一下思路，以徹底廢除勞動(dòng)教養(yǎng)為基點(diǎn)來(lái)討論問(wèn)題呢？為什么在面對(duì)一種非正義的制度和實(shí)踐時(shí)，我們往往愿意通過(guò)立法而將其吸收到正式法律制度之中，而不是徹底廢除這一制度呢？

　　在筆者看來(lái)，即使在現(xiàn)行法律制度和兩大制裁體系保持不變的情況下，廢除勞動(dòng)教養(yǎng)也不至于對(duì)社會(huì)治安的維護(hù)產(chǎn)生太大的負(fù)面影響。既然勞動(dòng)教養(yǎng)所適用的對(duì)象都屬于尚不夠刑事處分的違法行為，那為什么又要將其稱為“違法犯罪行為”呢？又既然這些行為尚不夠刑事處分，那為什么不能利用現(xiàn)有的行政法律，將它們中的一部分納入行政處罰體系之中呢？另一方面，對(duì)于那些較為嚴(yán)重的違法行為，為什么不能將其納入刑事處罰體系，從而使其在被定為犯罪的情況下，受到諸如管制、罰金、短期拘役之類的輕微刑罰呢？事實(shí)上，中國(guó)目前的刑事制裁體系與行政處罰體系已經(jīng)形成了相互連接的關(guān)系，兩者之間即使存在一定的空隙和漏洞，也可以通過(guò)不太復(fù)雜的改革即可加以彌補(bǔ)。為什么非要在這兩大法律體系之外，認(rèn)為地設(shè)置一個(gè)問(wèn)題重重的勞動(dòng)教養(yǎng)體系呢？

　　看來(lái)，從技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度確實(shí)是可行的。當(dāng)然，要確保勞動(dòng)教養(yǎng)得到徹底的廢除而又不至于發(fā)生太大的消極后果，將來(lái)確實(shí)需要對(duì)中國(guó)的刑事處罰和行政處罰體系進(jìn)行一定的改造。例如，能否將一些較為嚴(yán)重的行政違法而目前又適用于勞動(dòng)教養(yǎng)的行為，納入刑法之中，作為較為輕微的犯罪，使行為人受到諸如管制、罰金甚至短期拘役刑的刑罰。同時(shí)，大大減弱這類輕罪的道義后果，如建立有限前科制度，對(duì)那些在一定期限內(nèi)沒(méi)有實(shí)施犯罪的行為人撤銷其犯罪前科和劣跡，從而使其更加容易地回歸社會(huì)。又如，能否將一些與普通違反治安管理行為區(qū)別不大的違法行為，就按照現(xiàn)行行政處罰制度加以處理，輕則處以警告、罰款等，重則按照行政拘留等方式加以處罰。當(dāng)然，中國(guó)行政處罰制度的最終出路，還是使公安機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�處罰的申請(qǐng)者，而法院則成為行政處罰的決定者。由此以刑事訴訟為模式，創(chuàng)建一種新型的以“官告民”為標(biāo)志的行政處罰制度。

　　但是，廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，中國(guó)公民的人身自由真的就不再受到任意限制和剝奪了嗎？答案恐怕是否定的。這是因?yàn)椋�在公安機(jī)關(guān)擁有大量行政性羈押權(quán)力的情況下，勞動(dòng)教養(yǎng)的廢除仍然不足以阻止公安機(jī)關(guān)采取其他形式的手段，繼續(xù)任意限制、剝奪公民的人身自由。例如，為處理在城市流浪的人，公安機(jī)關(guān)擁有“收容遣送”的權(quán)力；
為對(duì)賣淫嫖娼者加以教育改造，公安機(jī)關(guān)享有對(duì)這些人“收容教育”的權(quán)力；
為對(duì)那些實(shí)施了違法行為的未常年人進(jìn)行教育改造，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)他們采取“收容教養(yǎng)”的措施；
為強(qiáng)制那些吸毒成癮的人戒除毒癮，公安機(jī)關(guān)有權(quán)將他們控制在戒毒所進(jìn)行“強(qiáng)行醫(yī)療”……這些為滿足治安行政管理的需要而衍生出來(lái)的羈押權(quán)，與勞動(dòng)教養(yǎng)一樣，不僅在適用對(duì)象上范圍極其廣泛，適用極其隨意，而且完全由警察機(jī)構(gòu)按照行政審批的程序加以實(shí)施，而不受司法裁判機(jī)制的控制。按照筆者曾經(jīng)提出的設(shè)想，這些行政性羈押措施要么可以通過(guò)建立中國(guó)式的保安處分制度，使其納入其中，要么可以通過(guò)改造“犯罪”概念，創(chuàng)制“輕微罪”，從而將其吸納進(jìn)來(lái)。前者可適用于收容教育、強(qiáng)制治療、強(qiáng)制戒毒、收容教養(yǎng)等帶有預(yù)防性的措施，后者則可成為治安拘留（行政拘留）的去處。無(wú)論如何，作為行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)盡管可以保留一部分行政處罰的權(quán)力——當(dāng)然在適用程序上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)代化的改造，但其所享有的行政性羈押權(quán)力則應(yīng)當(dāng)一律加以取消。這是從“警察國(guó)”走向“法治國(guó)”的必由之路。

　　更改進(jìn)一步地追問(wèn)：假使有朝一日中國(guó)公安機(jī)關(guān)的行政性羈押權(quán)真的被取消，社會(huì)治安的維護(hù)不再以任由警察剝奪公民人身自由為代價(jià)，那么，公民的人身自由可能會(huì)得到更加安全、更加完善的保護(hù)。但是，警察以外的其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)任意剝奪公民自由的行為能否得到良好的控制呢？筆者對(duì)此不敢持樂(lè)觀的態(tài)度。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在偵查貪污賄賂等公職人員涉嫌犯罪的案件時(shí)，就擁有自行刑事拘留、逮捕、羈押等剝奪嫌疑人人身自由的權(quán)力；
各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門在調(diào)查黨員干部違紀(jì)案件時(shí)，就有權(quán)直接采取所謂“兩規(guī)”或“兩制”等限制被調(diào)查者人身自由的措施；
還有中國(guó)特有的“隔離審查”、“軟禁”、“辦學(xué)習(xí)班”等變相限制人身自由的措施，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為一些公共權(quán)力機(jī)關(guān)任意行使……這些都表明中國(guó)公民的人身自由不受任意、非法侵犯這一憲法原則，還遠(yuǎn)未變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　　如何保證公民的人身自由不受任意侵犯呢？筆者以為，刑法、刑事訴訟法、行政法等作為公法領(lǐng)域似的基本法律，都從不同方面保證公民的基本權(quán)利和自由不受國(guó)際公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的任意侵犯。但是，最根本的制度保證應(yīng)當(dāng)是從憲法的高度確立防止公民自由受到任意侵犯的基本制度。在這一方面，重要的不只是在憲法中規(guī)定諸如“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受任意侵犯”之類的條文，而是在公民的人身自由面臨威脅、受到實(shí)際侵犯時(shí)，如何對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)加以限制，以及如何確保被侵犯者獲得有效的司法救濟(jì)。為此，應(yīng)當(dāng)將限制、剝奪公民人身自由的權(quán)力從警察以及其他行政機(jī)關(guān)手中剝離出來(lái)，而原則上放置在司法機(jī)構(gòu)手中，從而受到司法裁判機(jī)制的控制。

　　注釋：

　　　　[i]參見(jiàn)陳瑞華：“警察權(quán)的司法控制——以勞動(dòng)教養(yǎng)為范例的分析”，載《法學(xué)》2001年第6期。

　　　　[ii]或許，在研究勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題時(shí)，我們可以借用魯迅的一篇短文的標(biāo)題進(jìn)行追問(wèn)：“娜拉出走以后怎么辦”？假如真的成功地廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，那么，那些本可以按照勞動(dòng)教養(yǎng)處理的“違法犯罪分子”怎么處理呢？你能保證他們不被采取收容教養(yǎng)、收容遣送、收容教育等行政性羈押手段嗎？看來(lái)，在勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的背后，其實(shí)存在的是公民的人身自由受到任意剝奪的制度和觀念環(huán)境。這一制度性“病根”得不到消除，那么，諸如勞動(dòng)教養(yǎng)甚至“收容審查”之類的“腫瘤”縱然被暫時(shí)割除，它們遲早也會(huì)在別的“部位”或者以別的形式發(fā)作的。

　　　　[iii]參見(jiàn)“中共中央關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示”，載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，第七冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年12月版，第138頁(yè)以下。

　　　　[iv]有關(guān)初創(chuàng)時(shí)期勞動(dòng)教養(yǎng)制度的特點(diǎn)，讀者可參見(jiàn)夏宗素、張進(jìn)松主編：《勞動(dòng)教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1997年出版，第35頁(yè)以下。

　　　　[v]轉(zhuǎn)引自王素莉、劉志光：“反右派斗爭(zhēng)研究綜述”，載《當(dāng)代中國(guó)史研究》，1997年第6期。

　　　　[vi]李維漢：《回憶與研究》，下冊(cè)，中共黨史資料出版社1986年出版，第839頁(yè)。

　　　　[vii]李華興：“1957年：良機(jī)與逆轉(zhuǎn)”，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》1999年第5期。

　　　　[viii]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，中共中央黨校出版社1993年出版，第607頁(yè)以下。

　　　　[ix]參見(jiàn)李華興：“1957年：良機(jī)與逆轉(zhuǎn)”，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》1999年第5期。

　　　　[x]參見(jiàn)趙杜民：“關(guān)于反右派斗爭(zhēng)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化內(nèi)容的再探討”，載《黨史研究與教學(xué)》，1996年第6期。

　　　　[xi]當(dāng)時(shí)處理“右派分子”的方式出來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)以外，還有“監(jiān)督勞動(dòng)”、“自謀出路”、“降級(jí)降職”等。在實(shí)際操作中，對(duì)于其中的黨團(tuán)員一般都開(kāi)除黨團(tuán)籍，學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍，公職人員則開(kāi)除公職。右派分子甚至與地主分子、富農(nóng)分子、反革命分子和壞分子一起，并列為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的對(duì)象。甚至就連右派分子的子女也被視為“黑五類”子女，不僅失去入黨入團(tuán)的資格，而且不能參軍、上大學(xué)、進(jìn)工廠。參見(jiàn)趙杜民：“關(guān)于反右派斗爭(zhēng)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化內(nèi)容的再探討”，載《黨史研究與教學(xué)》，1996年第6期。

　　　　[xii]1958年1月29日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于在國(guó)家薪給人員和高等學(xué)校學(xué)生中的右派分子處理原則的規(guī)定》，提出了處理右派分子的六條辦法，其中最嚴(yán)厲的處理方式就是勞動(dòng)教養(yǎng)。參見(jiàn)薛曉蔚：《勞動(dòng)教養(yǎng)制度研究》，中國(guó)文聯(lián)出版社2000年出版，第32頁(yè)以下。

　　　　[xiii]《人民日?qǐng)?bào)》社論：“為什么要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)”，載《人民日?qǐng)?bào)》1957年8月4日第一版。

　　　　[xiv]一位在當(dāng)時(shí)被打成“右派分子”并受到勞動(dòng)教養(yǎng)的人士曾回憶道：“如果是勞動(dòng)改造，……開(kāi)始服刑之日即可以知道刑期終了時(shí)，心里有個(gè)底。而1957年8月公布的這個(gè)《決定》，卻對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的長(zhǎng)短沒(méi)有作出任何規(guī)定……那時(shí)，我們誰(shuí)都不知道這條路還有多長(zhǎng)。直到1979年11月9日國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，才宣布‘勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時(shí)得延長(zhǎng)一年。節(jié)日、星期日休息�！�我由衷地贊美這個(gè)補(bǔ)充規(guī)定。我想，許多被勞動(dòng)教養(yǎng)過(guò)的右派分子都會(huì)想，如果這時(shí)被勞動(dòng)教養(yǎng)，就不會(huì)再有那么多的懸念和失望了�！眳⒁�(jiàn)朱正：《1957年的夏季：從百家爭(zhēng)鳴到兩家爭(zhēng)鳴》，河南人民出版社1998年5月出版，第492頁(yè)，轉(zhuǎn)引自薛曉蔚：《勞動(dòng)教養(yǎng)制度研究》，第100頁(yè)。

　　　　[xv]參見(jiàn)夏宗素、張進(jìn)松主編：《勞動(dòng)教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，第41頁(yè)以下。

　　　　[xvi]參見(jiàn)薄一波：《若干重大歷史決策與事件的回顧》下卷，第618頁(yè)以下。

　　　　[xvii]虞寶棠：《當(dāng)代中國(guó)四十年記事》，上海人民出版社1990年出版，第344頁(yè)以下。

　　　　[xviii]夏宗素、張進(jìn)松主編：《勞動(dòng)教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，第43頁(yè)。

　　　　[xix]《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員：“繼續(xù)辦好勞動(dòng)教養(yǎng)”，載《人民日?qǐng)?bào)》1980年2月26日，第一版。

　　　　[xx]當(dāng)然，這只是在書(shū)面法律中得到了實(shí)現(xiàn)。在這一文件實(shí)施之后，強(qiáng)制勞動(dòng)沒(méi)有像勞動(dòng)教養(yǎng)那樣完成由政治性措施向行政性措施的合法性轉(zhuǎn)換，而被徹底廢除了。但是，收容審查卻在實(shí)踐中保留了下來(lái)，成為與勞動(dòng)教養(yǎng)并駕齊驅(qū)的行政性羈押措施，甚至后來(lái)被廣泛地轉(zhuǎn)用到刑事訴訟之中，成為公安機(jī)關(guān)獲得充分偵查破案時(shí)間的制度資源。直到1996年，最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)修改刑事訴訟法，擴(kuò)大刑事拘留的適用對(duì)象，延長(zhǎng)刑事拘留的期限，才最終將收容審查吸收到刑事強(qiáng)制措施之中，收容審查從制度上才被最終止適用。

　　　　[xxi]對(duì)于這一點(diǎn)，讀者可參見(jiàn)陳瑞華：“警察權(quán)的司法控制——以勞動(dòng)教養(yǎng)為范例的分析”，載《法學(xué)》2001年第6期。

　　　　[xxii]轉(zhuǎn)引自薛曉蔚：《勞動(dòng)教養(yǎng)制度研究》，第104頁(yè)以下。

　　　　[xxiii]儲(chǔ)槐植：“論教養(yǎng)處遇的合理性”，載《法制日?qǐng)?bào)》1999年6月3日。

　　　　[xxiv]有的刑法學(xué)者認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度違背法治原則，但同時(shí)也承認(rèn)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度施行40年來(lái)，累計(jì)教育改造了300萬(wàn)有各種違法犯罪行為而又符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人員，對(duì)于預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序功不可沒(méi)。參見(jiàn)梁根林：“保安處分：世界與中國(guó)”，北京大學(xué)法學(xué)院工作論文，2000.008.顯然，這些人士將勞動(dòng)教養(yǎng)所涉及到的兩個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)提了出來(lái)。對(duì)于法治原則，一些法學(xué)者會(huì)側(cè)重加以強(qiáng)調(diào)。而對(duì)于控制犯罪、維護(hù)秩序的標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)務(wù)界人士則會(huì)大力主張。例如，有的警察官員就認(rèn)為，假如取消了勞動(dòng)教養(yǎng)，大量“違法犯罪分子”得不到有效的“處理”和“收容”，中國(guó)的社會(huì)秩序?qū)��?huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的混亂。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，恐怕不能以這種功利和實(shí)用傾向比較明顯的觀點(diǎn)，否認(rèn)勞動(dòng)教養(yǎng)本身的內(nèi)在的非正義性。假如我們不尊重法治原則，那么，對(duì)于控制社會(huì)來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)教養(yǎng)的適用可能還顯得過(guò)于“軟弱”和“仁慈化”了。我們完全可以采取極端的軍事鎮(zhèn)壓手段，來(lái)對(duì)付那些違法犯罪分子。這種“處理方式”更加有效也更加便捷。然而，我們需要追問(wèn)一下：這種做法符合正義原則嗎？無(wú)論如何，在對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)作出價(jià)值評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)遵循一個(gè)最低限度的內(nèi)在正義標(biāo)準(zhǔn)。

　　　　[xxv]參見(jiàn)陳瑞華發(fā)表的一系列論文和專著：“程序正義論：以刑事審判為范例的分析”，載《中外法學(xué)》，1997，第2期：“程序正義論綱”，載《訴訟法學(xué)論叢》，第1卷，法律出版社1998年出版；
《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社，1997年出版，尤其是該書(shū)的第二章。

　　　　[xxvi]關(guān)于本案例的具體情況，參見(jiàn)“北京糾正一起處理不當(dāng)刑事案”，載《檢察日?qǐng)?bào)》1998年6月15日，第一版。

　　　　[xxvii]對(duì)于本案的具體情況，讀者可參見(jiàn)“關(guān)于公安權(quán)力的法律思考”，載《民主與法制》，2000年第16期。

　　　　[xxviii]儲(chǔ)槐植：“論教養(yǎng)處遇的合理性”，載《法制日?qǐng)?bào)》，1999年6月3日。

　　　　[xxix]屈學(xué)武：“保安處分與中國(guó)刑法改革”，載《法學(xué)研究》，第18卷第5期。

　　　　[xxx]陳忠林：《意大利刑法綱要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第290頁(yè)以下。

　　　　[xxxi]（法）卡斯東。斯特法尼等：《法國(guó)刑法總論精義》，中譯本，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第430頁(yè)以下。

　　　　[xxxii]（法）卡斯東。斯特法尼等：《法國(guó)刑法總論精義》，第432頁(yè)以下。

　　　　[xxxiii]（德）漢斯。海因里希。耶賽克：“為德國(guó)刑法典序”，載《德國(guó)刑法典》，中譯本，中國(guó)法制出版社，2000年版，第18頁(yè)以下。

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