編者按：1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，拉開了改革開放的序幕，中華民族從此踏上偉大復興的歷史征途。30年風雨坎坷，30年碩果累累，我們從普遍貧困走入基本小康。事實雄辯地證明，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)中華民族偉大復興的必由之路；
只有社會主義才能救中國，只有改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義。下一個30年我們關注什么？毫無疑問，我們要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，為全面建設小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大目標而奮斗。

　　下一個30年我們關注什么？

　　30年前，黨的十一屆三中全會果斷停止使用“以階級斗爭為綱”的口號，作出了把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。30年改革開放和現(xiàn)代化建設的偉大成就，莫不源于這一根本轉變。但我們決不能到此止步。我們必須更加大膽地解放思想，與時俱進，必須勇于揚棄改革開放以來提出的某些僅具階段性、時效性、以至策略性價值的理論、內涵和提法，提出符合我國改革開放和現(xiàn)代化建設新階段的新概念、新判斷、新理論，以實現(xiàn)更大的思想解放和更高層次的歷史進步。

　　一、“以經濟建設為中心”已應發(fā)展為“以公共財政為中心”

　　我國現(xiàn)在仍然是發(fā)展中國家，無疑應當繼續(xù)“以經濟建設為中心”。但是，“以經濟建設為中心”本身也有一個重心轉移的問題，因而我們也應以發(fā)展的觀點重新認識“以經濟建設為中心”。

　　我們首先應當追問：究竟什么是經濟？如所周知，馬克思主義經濟學和西方經濟學都認為，經濟包括生產、交換、分配、消費四個環(huán)節(jié)。發(fā)展生產、交換、分配、消費都是發(fā)展經濟。

　　但在這方面，我們過去長期認為只有發(fā)展生產和交換才是經濟建設，發(fā)展分配和消費則在很大的程度上不被視為經濟建設的一部分。這是一個低級錯誤，但又是一個極大的、根深蒂固的認識誤區(qū)。

　　在這種思想傾向的影響下，我們通常所說的“以經濟建設為中心”的內涵，幾乎就是“以發(fā)展生產交換建設為中心”。這樣，一講到“以經濟建設為中心”，人們想到的就是發(fā)展生產和交換，就是改善投資環(huán)境、擴大投資、多上項目、多搞國企等等具體內容，而發(fā)展分配和消費則始終得不到應有的重視，教育、醫(yī)療、社保、民居、環(huán)保、公交、公共文化娛樂、大眾體育等等屬于國民收入再分配和公共消費領域的民生項目始終得不到應有的投入，因而，已經喊了許多年的擴大內需，也就始終無法落實。“以經濟建設為中心”與“重視民生”幾乎成了兩個相互對立的方面，而由此所帶來的諸多嚴重的社會經濟問題和政治文化問題也就有目共睹了。所以說，重新認識“以經濟建設為中心”，首先就應確立“發(fā)展生產、交換、分配、消費都是經濟建設”的新觀念。

　　進一步看，“以經濟建設為中心”實質上又是一個政府職能的問題。計劃經濟條件下的政府職能與市場經濟條件下的政府職能大不相同。中國30年改革開放的最大成果就是初步實現(xiàn)了從計劃經濟到市場經濟的歷史轉變，因而中國“以經濟建設為中心”的內涵和實踐也亟須實現(xiàn)從政府以發(fā)展生產和交換為中心到政府以發(fā)展分配和消費為中心的根本轉變。這種根本轉變的核心內容，實際就是整個政府工作都要轉向以發(fā)展和實施公共財政為中心。

　　當然，我們也看到，當我國還處在從計劃經濟到市場經濟、從單一公有制經濟到多種所有制經濟并存的新經濟體制初步過渡的歷史階段時，由于計劃經濟和傳統(tǒng)的公有制經濟仍然占有程度不同的優(yōu)勢地位，由于這種經濟的運作又主要地只能依靠黨政機關的領導、組織和推動，又由于這種經濟建設過程的首要環(huán)節(jié)也正是發(fā)展生產和交換，所以，當時黨和政府在這種經濟條件下實行以經濟建設為中心，自然也就只能是以發(fā)展生產和交換為中心。

　　但我們現(xiàn)在已應看到，在市場經濟已經初步形成的條件下，由于發(fā)展生產和交換的責任主要地已由市場經濟本身來承擔，而且還應更多地由市場經濟來承擔，所以，如果政府仍像過去那樣以抓生產和交換作為中心工作的話，那就是越位和錯位了。由于市場化改革釋放出來的巨大活力已經帶來了我國生產力的巨大發(fā)展，民間財富已經大量積累，國家財政資金也已相當豐厚，所以，通過積極發(fā)展公平合理的國民收入再分配和公共消費，普遍有效地增加人民收入，發(fā)展社會保障制度，以使全體人民都能比較公平地共享改革發(fā)展的巨大成果，從而使民間潛在的龐大需求也得以切實有力地提升為有購買力的現(xiàn)實需求，也已有了比較豐厚的必要物質基礎。又由于市場經濟本身不可能完全解決好公平分配和公平消費的問題，而通過公共財政所能實現(xiàn)的公平合理的國民收入再分配和公共消費，尤已成為了我國擴大內需、發(fā)展經濟、對抗經濟危機的最大關鍵，所以，政府在經濟建設中所應承擔的主要職責，現(xiàn)在已應轉變到發(fā)展和實行公共財政制度這個方向來了。

　　二、“以公共財政為中心”主要有四個方面的基本內容

　　那么，所謂“轉向以公共財政為中心”，究竟包括哪些內容呢？在這里，我們需要首先明確“公共財政”的內涵。概括地說，所謂公共財政就是在市場經濟條件下國家提供公共產品和公共服務的分配活動和分配關系,就是滿足社會公共需要的財政制度和財政運行機制,就是與市場經濟相適應的財政類型。公共財政主要有四個方面的基本特征，這就是它的民生性、公開性、民主性和法治性。與公共財政相反，計劃經濟時代和從計劃經濟轉向市場經濟的過渡時期的財政類型則是建設財政和吃飯財政。這種財政的基本特征就是它的建設性、秘密性、集中性與人治性。由此，所謂“轉向以公共財政為中心”，也就包括了以下四個方面的基本內容。

　　一是從建設財政、吃飯財政轉向民生財政。按照民生財政的要求，財政支出的主體不應是行政管理費和生產建設投資，而應是滿足公共性基本民生需要的各項財政支出。公共財政就是以滿足公共需要為宗旨的財政，而公共需要的主體就是公民的基本民生需要。這種民生支出主要包括國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、居民住房、公共交通、公共文化娛樂、大眾體育、環(huán)境保護、農業(yè)科技、勞務培訓等方面的財政支出。發(fā)達國家的基本民生支出已占其財政支出的60-70％左右。發(fā)展中國家的基本民生支出通常占其財政支出的50％左右，阿根廷、智利等國也已達到了60％以上。2003-2007年，我國基本民生支出在財政支出中的比重已經上升到了30％，但這是以僅占全部政府收入60％左右的預算內資金為基數(shù)計算的。如果按照本應全部納入財政預算支出的全部政府支出金額來計算，則其所占有的比重實際只有20％左右。這一比重在全世界都是最低的，只能與阿富汗等極個別國家并列倒數(shù)第一。我國財政支出的主體仍然是行政管理費和生產建設投資。作為政府行為，我們習慣于直接以財政資金作為生產建設投資，而不是主要以發(fā)行公債等市場經濟的方法籌措必要的基建資金。我國行政管理費在財政支出中所占比重高居世界前列，則更是一個大問題。凡此種種都表明，我國在這方面的轉變還遠遠未完成，因而我國的改革余地也很大。

　　二是從秘密財政轉向公開財政。財政資金來自人民，人民當然也應享有對于財政資金的知情權和監(jiān)督權。過去計劃經濟時代實行的秘密財政本來就是錯誤的。國務院制定的政務公開條例已經將財政公開列為政務公開的重點。我國在財政公開方面也已有所進展，但離真正實現(xiàn)財政公開，實行“陽光財政”，仍有很大的距離。在這方面，我們亟需有實實在在大動作。

　　三是從集中財政轉向民主財政。在這方面，鄧小平同志30年前所說的“離開民主講集中，民主太少”的問題，仍然未能從根本上獲得解決。從人民民主的角度看，民主財政主要應當體現(xiàn)為民選的人大及其常委會對于財政收支的民主決策權。但目前人大及其常委會在這方面的實際權力仍然很有限。我國在這方面的改革依然任重而道遠。

　　四是從人治財政轉向法治財政。人民要依法納稅，政府也要依法花錢，否則就是不公平。法治財政的基礎是民主財政。未來政府向人大提交的應是財政法案，人大通過后即為法律，違法者應有可能進監(jiān)獄。在“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”的框架內，黨的日常領導的主要內容之一，應當就是通過黨內民主程序研究財政法案的主要問題，并向人大提出相應的立法建議。只有實現(xiàn)了法治財政，我們才能說是最終建立起了公共財政制度。但我們現(xiàn)在距離實現(xiàn)這個目標還很遠。

　　以上四個方面，就是“轉向以公共財政為中心”的基本內容。誠然，為了實現(xiàn)這些重大轉變，我們還要做某些重要的基礎性工作，如實行國企分紅、基本取消政府收費、理順中央與地方的財稅關系、構建統(tǒng)一的國家預算體系等等，但“轉向以公共財政為中心”的基本內容，依然只能是這四條。

　　三、現(xiàn)階段“積極轉向以公共財政為中心”的重點在哪里？

　　毫無疑問，基本實現(xiàn)這四個方面的根本轉變，至少也得需要十幾年時間。所以，我們現(xiàn)在只能提出“積極轉向”的任務，而不能提出“立即建成公共財政制度”的過高要求。

　　由此，自然也就提出了一個問題：現(xiàn)階段“積極轉向以公共財政為中心”的重點，究竟應當在哪里？

　　毫無疑問，重點應當就是改革財政支出結構，從建設財政、吃飯財政轉向民生財政。

　　誠然，民生財政本身也是需要相應的政務公開制度、民主制度和法律制度來保障的，而且，我國長期以來嚴重偏離民生財政方向的一個主要原因就是缺乏這些制度保障，但是事實上，沿著以人為本、實事求是的正確方向努力工作的人治力量，也是能夠在某種程度上實現(xiàn)這種轉變的。譬如，古巴領導層就做到了這一點。我國在這方面也有一些良好先例。

　　首先著力推進這種轉變，同時也是在為實現(xiàn)后三種轉變創(chuàng)造前提條件。這種轉變越廣泛、越深入、越有力，后三種轉變就會越順利。這是因為，這種轉變意味著官民利益一致性的強化，而官民利益的一致性又正是平穩(wěn)實現(xiàn)公開財政、民主財政、法治財政的基本條件。

　　在目前應對嚴重經濟危機的過程中，積極轉向以公共財政為中心，特別是轉向以民生財政為中心，尤有非常重大的意義。中央強調“擴大內需，特別是擴大消費需求”的精神實質，就是要以民生財政作為力挽狂瀾的中心環(huán)節(jié)。財政投入的最佳切入點和最終落腳點，都應是改善民生。財政投入的直接重點，也應當是改善民生。而且，我們這里所說的財政資金，也并不限于預算內資金，而是還包括了大量的預算外資金。最近有經濟學家提出，應從去年國企1.5萬億未繳利潤中拿出來1.2萬億，這就是一個好主意。

　　我們現(xiàn)在應當特別注意防止出現(xiàn)新的投資大躍進，特別注意防止出現(xiàn)將改善民生、擴大消費需求再次置于次要地位的嚴重問題，特別注意把近期的救急與深遠的改革有機地結合起來。

　　與此同時，在財政收入顯著減少而財政支出（特別是民生支出）又需要大幅增加的情況下，控制和壓縮行政管理費也已愈來愈成為了緊迫的需要。最近，面對2008年下半年財政增收“高位回落”的嚴峻態(tài)勢，廣東省調整財政支出結構，嚴控一般性支出增長，省級單位明年實行公務購車和用車零增長、會議經費零增長、公務接待費用零增長、黨政機關出國（境）經費預算零增長等“四個零增長”。全國各地實際也都需要做同樣的調整，甚至在這幾個方面實現(xiàn)負增長。如能做得好，這就能夠節(jié)省出上萬億的資金，對于克服危機具有重大意義。同時，我們的公務員至少也應有“穩(wěn)住了大局自己才能有前途”的覺悟。而當大家逐漸覺得這對自己的生活也沒有多大影響時，這種應急性的調整就能相對順利地演變成為轉向民生財政的制度變遷。

　　最后，“積極轉向以公共財政為中心”還可以包括某些更多的內容，譬如，在對抗經濟危機的財政活動中，在適當?shù)姆秶鷥�，應當盡可能地遵循財政公開的原則和制度，盡可能地尊重和落實人大及其常委會的財政決定權和財政監(jiān)督權，盡可能地依照有關的法律法規(guī)辦事，盡可能地使應急性的民生財政逐步固化為穩(wěn)定的公共財政制度，所有這些，也應都是當前“積極轉向以公共財政為中心”的重要內容。

　　四、逐步實現(xiàn)以公共財政為中心也是我國政治體制改革的核心內容

　　最后，我們還應看到，積極轉向以公共財政為中心，進而逐步實現(xiàn)以公共財政為中心，同時也正是我國政治體制改革的核心內容。這主要是因為：

　　第一，現(xiàn)代公共財政制度是以市場經濟為基礎的具有民生性、公開性、民主性、法治性的財政制度，是集經濟制度、政治制度、法律制度等等于一身的綜合性社會制度，而并不是單純的經濟制度。

　　第二，財政問題是政治的核心問題，也是民主法治的核心問題。民主法治主要是為解決財政問題而產生和發(fā)展起來的，也是主要為解決財政問題而服務的�，F(xiàn)代民主政體實際主要就是圍繞著滿足公共需要而做出的制度安排，而這種制度安排與公共財政收支的結合體，就是公共財政制度。在這個意義上，現(xiàn)代民主政體的主體實際就是公共財政制度。

　　第三，社會主義就是普遍幸福主義。在市場經濟條件下，實現(xiàn)和保障公民普遍幸福的主要制度，就是公共財政制度（民主制度也大部分是圍繞著實現(xiàn)民生財政而展開的），所以，公共財政制度就是現(xiàn)代社會主義的主要制度。公共財政制度既是現(xiàn)代社會主義的主要經濟制度，也是現(xiàn)代社會主義的主要政治制度。沒有公共財政制度就沒有現(xiàn)代社會主義制度。所以，從堅持和發(fā)展現(xiàn)代社會主義制度的角度看，我國政治體制改革的主要目標也應是建設公共財政制度。

　　第四，市場經濟和整個現(xiàn)代文明越發(fā)展，就越加需要以滿足公共需要為宗旨的公共財政制度。經過30年改革開放，能否建立公共財政制度，現(xiàn)在已經成為了決定我國的經濟命運、政治命運和社會命運的最大關鍵，因而也就理應成為我國現(xiàn)階段政治體制改革的最大目標。

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