改革開放是決定中國命運的關鍵抉擇。改革對于中國來說，是勢在必然；
而改革的每一步突破都推動著中國的前進，并伴隨著令人難忘的風風雨雨。記錄改革歷程，總結(jié)改革經(jīng)驗，對于進一步推進改革無疑具有重要啟示意義。湖北人民出版社最近推出的宋亞平的新著《咸安政改――那場轟動全國備受爭議的改革自述》，就是能夠以改革推動者和當事人反映改革歷程的一部引人入勝的著作。

　　我國的改革由農(nóng)村開始。農(nóng)村改革解決了中國的“天”的事――吃飯。當生存問題解決以后，發(fā)展問題迎面而來。改革30多年來，最大成就和變化在農(nóng)村；
最大的困難和問題也在農(nóng)村――這就是日益擴大的城鄉(xiāng)差距引起的“三農(nóng)問題”�！�

　　在我國，“三農(nóng)問題”有著深刻的歷史和體制根源。從1978到1988年可以說是農(nóng)村改革和發(fā)展的“黃金十年”。自1980年代末至1990年代初，隨著改革重心向城市擴展和大規(guī)模的城市化，城鄉(xiāng)差距日益擴大，不僅長期潛藏的歷史性“三農(nóng)問題”凸顯出來，而且“三農(nóng)問題”又具有了發(fā)展時代的新特征。其突出表現(xiàn)就是農(nóng)民負擔高居不下，日益沉重，用時任共和國總理的朱镕基說的，已到了“民怨沸騰”的地步。曾幾何時，中國農(nóng)民為獲得一塊屬于自己的土地而浴血奮斗，幾經(jīng)風險，但到了20世紀90年代末和新世紀初，卻出現(xiàn)了大量農(nóng)民拋棄土地，不愿務農(nóng)�！罢l來養(yǎng)活中國”又如一把懸劍高掛在中國人頭上。正是在這一歷史進程的臨界點上，新世紀初，中央痛下決心決定進行農(nóng)村稅費改革，目的是減輕農(nóng)民負擔。

　　廢除農(nóng)業(yè)稅，大得民心。但問題隨之而來，最突出的就是長期依靠農(nóng)業(yè)稅費支撐的地方和基層治理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在歷史上，我國是一個典型的小農(nóng)－集權(quán)國家。無數(shù)個小農(nóng)戶基礎上矗立著龐大的皇帝－官僚集團，由此帶來的是小農(nóng)民的沉重稅賦。在傳統(tǒng)中國，國家與農(nóng)民的關系本質(zhì)是稅賦關系。歷史上的重大動亂都是由“猛如虎”的“苛政”而引起。20世紀以來，為了實現(xiàn)國家整合和工業(yè)化，國家大規(guī)模改造農(nóng)村，一個重要的舉措是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，建立了一個龐大的基層政權(quán)體系，“吃皇糧”的人也因此成十、百和上千倍的增長。而在分稅制條件下，這些人并不是真正吃的“皇糧”，而是農(nóng)民稅賦供養(yǎng)的“民糧”――來自農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”和各種說不清、道不明的雜費。中央收取的農(nóng)業(yè)稅實際只占農(nóng)民負擔的十分之一。大量的農(nóng)民負擔是用于日益增長的地方性財政。所以，如果僅僅是改革農(nóng)業(yè)稅制，而不將供養(yǎng)地方財政的負擔減下來，農(nóng)民負擔仍然難以減輕。在廢除農(nóng)業(yè)稅以后，直接與農(nóng)民稅賦相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革因此提了出來，并成為農(nóng)業(yè)稅費改革成果能否鞏固的關鍵環(huán)節(jié)�！　�

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革勢在必然，但真正要走出這一步卻不容易。在我國，改革難，政治改革更難；
涉及事的改革難，涉及人的改革更難。與改革農(nóng)業(yè)稅相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革難得多，因為它直接涉及到最為敏感的人事。特別是這一改革不可能象改革農(nóng)業(yè)稅一樣，中央下一個命令即可辦到。但歷史總會尋找突破口。位于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，也是“三農(nóng)問題”最為突出的湖北省的一個縣級區(qū)――咸安，在全國率先拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的序幕。宋亞平作為當時的區(qū)委書記，也是改革的主要推動者，以《咸安政改》一書詳盡和生動地記錄了這一場改革的艱難歷程。

　　咸安政改起初并無多少人知。但由于發(fā)韌于咸安的這場改革適應了農(nóng)村稅費改革要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大趨勢，因此很快為全國所矚目。咸安和主持咸安改革的本書作者宋亞平也因此成為全國明星。照理說，宋亞平的名聲已夠大了，他因為咸安改革而成為“中國改革開放30年30名農(nóng)村人物”獲得者，是“改革開放30年，影響湖北30人”得主。但他為什么還要花費心血寫出《咸安政改》這一30多萬字的大著，來自述這場改革呢？其重要原因就是本書副標題所說的，咸安改革雖然是率先之舉，同樣也飽受爭議。咸安改革的核心是做“減法”――“減人、減事、減支”。做“減法”的改革歷來比做“加法”的改革難，用學術(shù)語言來說，“存量”改革比“增量”改革難。因此，咸安改革一出臺就受到爭議。首先是被改革者的擔憂。接下來是上級的質(zhì)疑：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)是上級機構(gòu)的“腿”，你將“腿”砍掉了，工作還如何落實？你要改，我就不給你相應的資源。這一手在依靠資源分配進行治理的當今，是足夠令下級害怕的“殺手锏”。就連一向為改革搖旗吶喊的學者們，也有相當一部分人強烈擔憂――改革會否將農(nóng)村公共服務也改掉？這一爭論至今尚沒有平息。宋亞平的著作則為我們理解咸安改革提供了有價值的權(quán)威信息。因為我們要推動改革首先必須理解改革，要理解改革就必須將改革放在特定的歷史背景下去考察。

　　從宋著里，我們可以看到，歷史給予改革者的條件是不充分的，甚至是十分苛刻的。當時，中央只是出臺了改革農(nóng)業(yè)稅費的大政，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路，但對于依靠農(nóng)業(yè)稅費養(yǎng)活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員如何改革并沒有一個明確的說法，更沒有相應的制度安排和財政支持。咸安改革要鞏固改革農(nóng)業(yè)稅費的成果，讓農(nóng)民的負擔真正減下來，就只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革入手，將那些依靠收取稅費為生的機構(gòu)和人員減下來。這是不得已之舉，也只有改革的主導者自身才能體會個中甘苦。從趨利避害的一般人性看，誰不愿意避重就輕，避難從易呢？但歷史沒有給宋亞平這一條件。做“減法”是他在有限條件下的必然選擇。更重要的是，咸安改革并不只是做“減法”，改革的附帶效應大大超出改革本身。一是提出“以錢養(yǎng)事”的思路，改革只是減去不適應農(nóng)村改革的人和事，而農(nóng)村發(fā)展最需要的公共服務的人和事，不僅不減，還要加強，只是這種加強不是走老路――簡單地增加人和機構(gòu)。這與后來中央關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革重在轉(zhuǎn)變職能的方針是一致的。二是實行黨政合一，以民選官。這更是對現(xiàn)有體制的一種結(jié)構(gòu)性突破。如果說做“減法“的改革是一種不得已的地方之舉的話，那么，后兩個方面則更具有普遍性。這也是咸安改革雖然飽受爭議但仍然廣為關注的重要原因。從宋著里我們可以看到這樣一個路線圖：先是面臨的困境，而后是具體問題的破解，再是改革體制的舉措，只有通過體制性改革，才能解放生產(chǎn)力和改善民生，消除產(chǎn)生問題的根源。這是宋著給我們理解改革提供的重要啟示。　　　　

　　宋亞平被視之為與呂日周、仇和齊名的改革家。但與一般改革家不同的是，宋亞平還是一個學者型的改革者。雖然他在改革時，并沒有想到他會創(chuàng)造歷史和進入歷史，但是他的歷史學博士經(jīng)歷和思考型官員，使他對改革的必然性、艱難性和復雜性有一般改革行動者所沒有的獨到洞見和充分準備。該書不是一般的自述，而引用了大量的第一手資料和數(shù)據(jù)。如書中提到，1999年，在咸安區(qū)地方一般性財政收入中，農(nóng)村稅費占到59%。為了收取稅費的成本占三分之二。該書沒有空談改革，而是用一組組數(shù)據(jù)和一個個個案來論證改革是大勢所趨。在中國，做學問的和做官往往是兩股道上跑的車，各說各話，而通過《咸安政改》一書，我們看到了學者和官員的有機結(jié)合。作者比一般文人的“文氣”少些，這使他能夠具有大刀闊斧的改革魄力；
比一般官員的“官氣”又少些，這使他能夠?qū)Ω母镞M行整體系統(tǒng)謀劃，而不是圖一時痛快。更重要的是，我們通過這本書，可以看出“執(zhí)政為民”的胸懷和意識。如果沒有強烈的“為民”意識，誰愿意甘冒風險去得罪大權(quán)在握的“官”，而去想方設法將區(qū)區(qū)小民的沉重負擔減下了來。

　　所以，《咸安政改》一書不僅僅是展示了咸安改革的歷程，而且為我們提供了改革為民的思想財富。這部書必然會以其特有的魅力載入中國改革偉大進程的史冊！

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