棉花是國家重要的戰(zhàn)略物資，棉花產(chǎn)業(yè)對國計民生、紡織工業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉足輕重。近年來，新疆維吾爾族自治區(qū)在國家關(guān)于積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的精神指導(dǎo)下，依托中國人民財產(chǎn)保險公司新疆分公司（以下簡稱“新疆人�！保┒嗄陙斫�(jīng)營農(nóng)業(yè)保險積累的經(jīng)驗(yàn)，初步探索出了“政府支持，保險公司經(jīng)營，有關(guān)各方共同參與”的政策性棉花保險經(jīng)營道路，得到地方政府和廣大棉農(nóng)的高度認(rèn)可。2007年，在國家和自治區(qū)財政補(bǔ)貼的引導(dǎo)下，新疆的棉花政策性保險發(fā)展迅速，全疆棉花承保面積（不包括生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，下同）達(dá)1068萬畝，占棉花播種面積的80％以上。從實(shí)踐來看，棉花政策性保險有力地推動了新疆棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　一、新疆開展棉花政策性保險的基本情況

　�。ㄒ唬┬陆�棉花生產(chǎn)情況

　　新疆擁有160多萬平方公里的國土面積，具有十分豐富的光熱水土資源，生態(tài)類型多樣，適合各種優(yōu)質(zhì)、專用棉的生產(chǎn)和開發(fā)，棉花的種植分布在天山南北，是新疆農(nóng)民的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)民收入的主要來源之一。例如尉犁縣的農(nóng)民來自棉花產(chǎn)業(yè)的收入占其年均純收入的90％以上。新疆是中國最大的優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)、調(diào)出量連續(xù)13年位居全國首位。2006年全區(qū)棉花種植面積l930萬畝，占全國的23.8%；
總產(chǎn)量218萬噸，占全國的32.4%；
皮棉單產(chǎn)113公斤／畝，較全國平均單產(chǎn)高出36%，也高出其他兩大棉區(qū)56%。2007年全區(qū)棉花播種面積2047.28萬畝，其中地方1278.45萬畝。

　　（二）棉花保險基本做法

　　本文主要介紹新疆自治區(qū)棉花政策性保險的做法，不包括兵團(tuán)部分。2007年，自治區(qū)棉花政策性保險采取的是“政府主導(dǎo)，保險公司經(jīng)營”模式，其主要做法是：

　　1．政府積極動員。為了減輕自然災(zāi)害給棉農(nóng)造成的損失，新疆自治區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險，專門成立了農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)小組，由主管農(nóng)業(yè)的副書記任組長，相關(guān)涉農(nóng)部門都是協(xié)調(diào)小組成員。各地、市、縣都相應(yīng)成立了協(xié)調(diào)小組，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險。正因?yàn)閰f(xié)調(diào)小組卓有成效的工作，各地基本形成了集中力量抓農(nóng)業(yè)保險的思想。棉花主產(chǎn)區(qū)的市、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在棉花種植初期，通過下發(fā)紅頭文件、召開動員大會等形式，宣傳棉花保險，鼓勵廣大棉農(nóng)投保棉花保險。例如，3月10日，阿瓦提縣的主要領(lǐng)導(dǎo)就在種植棉花的動員大會上發(fā)表講話，鼓勵農(nóng)民投保棉花保險。

　　2．財政大力支持。對新疆的棉花種植保險來說，根據(jù)年初預(yù)計承保面積1200萬畝、保費(fèi)率7％，保額400元/畝計算，需要中央財政補(bǔ)貼8400萬元，自治區(qū)財政補(bǔ)貼8400萬元。中央財政的支持引導(dǎo)了地方財政的支持，大大增加了棉農(nóng)投保農(nóng)業(yè)保險的積極性，真正起到了四兩撥千斤的作用。

　　3．部門積極配合。新疆的棉花保險工作涉及到很多相關(guān)部門，包括農(nóng)辦、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、氣象、民政等部門，這些部門在棉花保險經(jīng)營過程中都能夠積極配合，認(rèn)真履行各自的職責(zé)。例如，財政部門認(rèn)真做好保險補(bǔ)貼的預(yù)算，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真做好農(nóng)業(yè)技術(shù)的支持，保監(jiān)部門認(rèn)真履行監(jiān)督管理、氣象部門認(rèn)真提供氣象數(shù)據(jù)等等，在保險協(xié)調(diào)小組的工作下，這些部門都能夠按照職責(zé)要求完成在農(nóng)業(yè)保險中的相關(guān)工作，并積極配合做好工作。

　　4．公司精心經(jīng)營。新疆人保從1986年起就開始經(jīng)營棉花種植業(yè)保險，20多年的經(jīng)營培養(yǎng)了一批熟悉農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的骨干人才，他們既熟悉保險業(yè)務(wù)，又熟悉農(nóng)業(yè)技術(shù)，還善于與農(nóng)民打交道。盡管棉花保險的經(jīng)營不一定營利，但是，通過棉花保險業(yè)務(wù)的開展，廣大農(nóng)民對保險本身和保險公司都有所了解，對新疆人保在農(nóng)村拓展棉花保險以外的其他業(yè)務(wù)有很大的幫助。因此，在推進(jìn)棉花保險經(jīng)營過程中，新疆人保在各地的支公司都以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度來展業(yè)，做到應(yīng)保盡保。另外，新疆人保專門為棉花保險經(jīng)營單獨(dú)立帳，對其進(jìn)行單獨(dú)核算，并探索將結(jié)余留作風(fēng)險基金。

　　5．農(nóng)民積極參與。棉花保險在新疆已經(jīng)開辦了多年，廣大農(nóng)民對此并不陌生，但是由于前幾年人保系統(tǒng)的商業(yè)化取向改制，棉花保險業(yè)務(wù)在各地出現(xiàn)了較大幅度的萎縮。隨著國家對棉花保險補(bǔ)貼政策的實(shí)施，加上棉花本身效益也在增加，農(nóng)民投保棉花保險的積極性也在不斷提高。新疆人保2007年7月初的簽單保費(fèi)為1.736億元，農(nóng)民只承擔(dān)較小一部分保費(fèi)，20%－40%不等，其余部分由各級財政給予補(bǔ)貼。正因?yàn)橛修r(nóng)民的積極參與，棉花保險的經(jīng)營呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

　　二、新疆棉花政策性保險的主要作用

　�。ㄒ唬┙鉀Q了農(nóng)民不愿意大面積種植的問題

　　棉花是新疆地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)民世世代代都種棉花。但是，在新疆的絕大部分地區(qū)年年都有自然災(zāi)害，在與自然抗?fàn)幍倪^程中，棉農(nóng)基本都是自己獨(dú)立承擔(dān)自然災(zāi)害造成的損失，逐漸形成了其穩(wěn)定的棉花種植面積和種植區(qū)域。而棉花政策性保險的出現(xiàn)，大大提高了農(nóng)民擴(kuò)大棉花種植面積和開墾棉花種植區(qū)域的信心和決心。例如，沙灣縣金溝河鎮(zhèn)北頭道河子村的一位村民，其棉花種植面積由2005年的20畝增加到2007年的100畝。他說：“我靠種棉為生，并不希望棉花受災(zāi)。看到了國家推行棉花的政策性保險，我就敢多種些棉花。即使出現(xiàn)了大面積的受災(zāi)，有了棉花保險，我也不至于血本無歸�！�

　�。ǘ�）解決了保險公司不愿意主動拓展棉花保險業(yè)務(wù)的問題

　　棉花保險在新疆已經(jīng)有較長的發(fā)展歷史了。人保公司新疆分公司早在20世紀(jì)80年代就主動與地方政府和棉花公司開展合作，推進(jìn)棉花保險經(jīng)營，單獨(dú)為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營立帳，并建立了縣、地（州）、自治區(qū)三級棉花風(fēng)險基金。但是，由于人保系統(tǒng)的改革，新疆棉花保險業(yè)務(wù)一度出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象。在國家推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的精神指導(dǎo)下，尤其是2004年的中央一號文件下發(fā)以后，人保新疆分公司開展重新審視農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，恢復(fù)了推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，鼓勵各地支公司落實(shí)中央的“三農(nóng)”政策，立足本地棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，為地區(qū)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展和棉農(nóng)增收保駕護(hù)航。

　�。ㄈ�）解決了地方政府不愿意主動推動棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題

　　從新疆棉花保險發(fā)展歷程來看，棉花保險業(yè)務(wù)的開展離不開地方政府的支持和引導(dǎo)。盡管棉花是新疆大部分地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是部分地方政府對推進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著兩難境地，一方面擔(dān)心出現(xiàn)大面積自然災(zāi)害導(dǎo)致棉花減產(chǎn)影響農(nóng)民增收，另一方面也擔(dān)心棉花過剩出現(xiàn)賣難的問題。目前，由于國內(nèi)外棉花市場總體較好，棉花賣難的問題已經(jīng)有所緩解。各種自然災(zāi)害仍然困擾地方政府發(fā)展棉花產(chǎn)業(yè)，在南疆部分貧困地區(qū)這一問題更加突出。國家推進(jìn)棉花政策性保險的試點(diǎn)，促進(jìn)了人保公司再一次與地方政府合作，棉花政策性保險的成功試點(diǎn)，保險公司及時將保險賠款送到農(nóng)民手中，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進(jìn)地方的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會都起到了十分重要的作用。

　�。ㄋ模┙鉀Q了信貸機(jī)構(gòu)不愿意提供貸款的問題

　　棉花的種植需要較多的物化成本投入，隨著棉花種植技術(shù)和規(guī)模化水平的提高，對種植棉花的設(shè)施投入也在不斷增加。例如，農(nóng)民為種植棉花而興建大棚、膜下滴灌設(shè)施等都需要大量的資金投入，還有化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料也需要大量投入。對小規(guī)模種植的農(nóng)民來說，大部分可以自行解決資金問題；
對大規(guī)模種植的農(nóng)民來說，只能依靠信貸機(jī)構(gòu)來提供貸款資金。開展棉花政策性保險，有力地緩解了信貸機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險，使得棉農(nóng)更加容易獲得貸款，也能夠獲得更多的貸款。

　�。ㄎ澹┟黠@促進(jìn)了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

　　新疆每年都會出現(xiàn)多次自然災(zāi)害，北疆地區(qū)在5月20日以前都可以補(bǔ)種棉花，少的補(bǔ)種2－3次，多的達(dá)到5次，災(zāi)害出現(xiàn)以后，救災(zāi)資金和貸款資金都不能及時到位，農(nóng)民因?yàn)槿狈ρa(bǔ)種購買種子等生產(chǎn)資料的資金，可能會延誤農(nóng)時，造成更大的損失。而投保了政策性保險的棉農(nóng)，遭受災(zāi)害以后，保險公司及時提供了賠付資金，幫助農(nóng)民搶抓了農(nóng)時，減少了災(zāi)害損失。截止2007年8月，人保巴音郭楞蒙古族自治州分公司盡管只收到了2061萬元保險費(fèi)，但是已經(jīng)給予農(nóng)民賠付了3126萬元，及時為農(nóng)民提供了補(bǔ)種的費(fèi)用，確保了農(nóng)時，促進(jìn)了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

　　三、新疆棉花政策性保險面臨的突出問題

　�。ㄒ唬┏斜５娘L(fēng)險面仍然較窄

　　從新疆人保分公司承保的棉花風(fēng)險來看，主要是對棉花生產(chǎn)中的風(fēng)災(zāi)、霜凍、雹災(zāi)和洪水4種災(zāi)害進(jìn)行承保，除此以外的風(fēng)險均不在承保之列。實(shí)際上，新疆的自然災(zāi)害遠(yuǎn)不止這些，直接影響北疆地區(qū)棉花生長的災(zāi)害還有初春時的倒春寒、5月中旬前后的低溫凍害（不屬于霜凍）、7月中旬－8月中旬的過量雨水等等。這些災(zāi)害對棉花生長的影響也非常突出，其造成的損失甚至是毀滅性的。5月下旬以后出現(xiàn)災(zāi)害，已經(jīng)不能補(bǔ)苗了，7、8月份時的物化勞動投入達(dá)到最高。如果在上述時段出現(xiàn)災(zāi)害，即使獲得賠付也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及投入的資金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分農(nóng)民認(rèn)為，哪怕是提高一點(diǎn)保費(fèi)，也希望保險公司能夠擴(kuò)大承保的風(fēng)險面。

　�。ǘ�）地方政府的認(rèn)識不平衡

　　盡管棉花是新疆自治區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是由于新疆各地的自然條件存在一定的差異，各地對棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展認(rèn)識也存在偏差。事實(shí)證明，凡是地方領(lǐng)導(dǎo)重視的地區(qū)，棉農(nóng)對棉花保險的認(rèn)識就深刻，棉花保險業(yè)務(wù)的發(fā)展就快。在全疆絕大多數(shù)宜棉地區(qū)，地方政府對棉花保險持高度贊同的態(tài)度。即使是在南疆的一些國家級貧困縣，這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)都高度重視棉花保險。而在一些地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，棉花已經(jīng)不是該地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，地方政府對棉花保險的認(rèn)識程度就差一些。個別地區(qū)的棉花即使是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)由于多方面的原因也不太重視棉花保險。

　�。ㄈ�）各級財政的資金到位遲

　　2007年國家決定在新疆部分地區(qū)開展棉花政策性保險試點(diǎn)，中央和自治區(qū)財政對棉農(nóng)投保的保費(fèi)給與50%的補(bǔ)貼。個別地方政府為了進(jìn)一步加快棉花政策性保險，承諾了地方財政承擔(dān)一部分甚至全部保費(fèi)，各地的人保公司據(jù)此收取農(nóng)民應(yīng)該交納的那部分保費(fèi)。但是，由于多方面的原因，各級財政的資金到位十分滯后。人保公司與棉農(nóng)于3－4月份就已經(jīng)簽訂了保險合同，而中央和自治區(qū)的保險補(bǔ)貼資金到9月份還沒有到位，全疆只有個別縣市財政補(bǔ)貼資金已經(jīng)到位。這些補(bǔ)貼資金到位遲，直接影響了保險公司的賠付能力和進(jìn)一步做好棉花政策性保險的信心。即使把從農(nóng)民那里收上來的保費(fèi)全部賠掉，也解決不了問題，個別地方的保險公司只能從其他保費(fèi)中拆借棉花保險賠付資金。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民的積極性調(diào)動不夠

　　廣大農(nóng)民對各級財政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼持歡迎的態(tài)度，有的農(nóng)民認(rèn)為，保險公司所確定的物化成本太低，根本不及其物化投入的一半，甚至希望自己再多交一點(diǎn)保費(fèi)，適當(dāng)提高保險金額。但是，仍然有部分農(nóng)民存在投保意識不強(qiáng)的問題。主要原因：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自身的承擔(dān)能力差；
二是受宗教觀念影響，認(rèn)識災(zāi)害是老天賜予的，自己受損失是無法避免的；
三是存在僥幸心理，能躲過就盡量躲過。正因?yàn)檗r(nóng)民的積極性不夠高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的收費(fèi)仍然十分困難。另外，農(nóng)民合作社等組織在組織農(nóng)民投保的作用也發(fā)揮得不夠。

　�。ㄎ澹┍ｋU公司經(jīng)營賠付率高

　　由于有的災(zāi)害發(fā)生是局部的，而絕大部分災(zāi)害的發(fā)生往往是成片的，保險公司經(jīng)營棉花保險的賠付率十分高。由于2007年相對以前來說是個小災(zāi)年，截至2007年8月，全新疆棉花保險的簡單賠付率就達(dá)80％。另外，由于新疆幅員遼闊，保險公司在經(jīng)營棉花保險過程中，其展業(yè)、查勘定損、理賠等經(jīng)營管理費(fèi)用都很高，占到保費(fèi)的30％以上，高賠付率和高成本直接影響了保險公司持續(xù)經(jīng)營棉花保險的積極性。

　�。�六）災(zāi)害損失的查勘定損難

　　新疆棉花生長期內(nèi)受災(zāi)時期主要集中在4－5月，在不同的時期，種植棉花所投入的物化成本是不同的，保險賠付只能補(bǔ)償受災(zāi)時物化投入的一部分，而不是全部保額，對此，農(nóng)民往往不能理解。另外，出現(xiàn)災(zāi)害以后，各地的保險公司一般都能夠第一時間出現(xiàn)在災(zāi)害現(xiàn)場，但是僅僅靠各地保險公司的定損，往往難以得到棉農(nóng)的認(rèn)可，地方農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)技專家參與不夠在一定程度上影響了定損的效果。

　　四、進(jìn)一步推進(jìn)棉花政策性保險的幾點(diǎn)建議

　�。ㄒ唬┴斦�資金應(yīng)該盡快到位

　　從長遠(yuǎn)看，棉花種植保險將為棉民解除了種植的后顧之憂，進(jìn)一步鞏固棉花在新疆的戰(zhàn)略地位，促進(jìn)棉農(nóng)穩(wěn)定增收將起到十分重要的作用。因此，中央和自治區(qū)的財政補(bǔ)貼棉花政策性保險的資金應(yīng)該在每年6月份到位，一方面確保保險公司能夠及時將賠款送到農(nóng)民手中，另一方面也給地、縣黨委政府吃下“定心丸”。同時，各級財政要保證這部分補(bǔ)貼資金每年都能夠穩(wěn)步增長，擴(kuò)大保險補(bǔ)貼范圍。

　�。ǘ�）多種途徑保護(hù)保險機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營的積極性

　　政策性農(nóng)業(yè)保險是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，不僅是保險公司的業(yè)務(wù)，更是政府的責(zé)任。因此，必須采取多種途徑給予保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)闹С�，例如，給予保險公司必要的保險經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼，積極幫助保險公司開展保險業(yè)務(wù)，協(xié)助保險公司查勘定損，開展保險理賠，為經(jīng)營棉花政策性保險的保險公司開辟優(yōu)良險種業(yè)務(wù)等等，確保保險公司有持續(xù)經(jīng)營政策性棉花保險的動力。

　�。ㄈ�）充分調(diào)動參與主體的積極性

　　棉花政策性保險需要多方主體共同參與和支持。從政府部門來看，新疆各級政府和有關(guān)部門要進(jìn)一步提高棉花保險對促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保障社會穩(wěn)定的認(rèn)識；
從農(nóng)民來看，要通過對投保前和受災(zāi)后的賠付等開展宣傳提高農(nóng)民參與棉花保險的積極性；
從棉花收購企業(yè)來看，要通過引導(dǎo)，使其承擔(dān)一部分保費(fèi)，以確保其穩(wěn)定的棉花收購渠道。另外，要大力宣傳保險費(fèi)并不是給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)，而是通過上交保險費(fèi)實(shí)現(xiàn)“人從人為我，我為人人”的保險目標(biāo)，糾正對收取保險費(fèi)的錯誤認(rèn)識。

　�。ㄋ模┲饾u擴(kuò)大承保責(zé)任

　　保險公司要探索在不同的災(zāi)害地區(qū)采取差異化的棉花保險發(fā)展措施，例如，在南疆地區(qū)較少出現(xiàn)霜凍，就可以減少承保霜凍災(zāi)害的責(zé)任，適當(dāng)增加其他的承保責(zé)任；
在北疆地區(qū)出現(xiàn)較多的暴雨和低溫冷害，就可以探索適當(dāng)提高費(fèi)率，增加這些災(zāi)害的承保責(zé)任。通過擴(kuò)大承保責(zé)任，逐步提高賠付水平，夯實(shí)棉花保險的群眾基礎(chǔ)。

　　本文發(fā)表于《中國保險》2007年第10期。

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