樂園:公共服務(wù)購買:政府與民間組織的契約合作模式
發(fā)布時(shí)間:2020-06-16 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
一 問題的提出與案例背景
從20世紀(jì)80年代以來,行政改革運(yùn)動(dòng)波及全球。西方發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)國家以及發(fā)展中國家都卷入了改革浪潮。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛,嘗試用新的理論對行政管理進(jìn)行根本性或方向性調(diào)整,體現(xiàn)在政府充分利用市場和社會(huì)的力量,推行公共服務(wù)的社會(huì)化,建立公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships,簡稱PPPs)。20世紀(jì)90年代,英國率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念[①],繼而在美國、加拿大、德國、日本等主要發(fā)達(dá)國家得到了廣泛的響應(yīng)。同時(shí)歐盟、聯(lián)合國、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及世界銀行等國際組織也將PPPs的理念和經(jīng)驗(yàn)在全球范圍內(nèi)大力推廣,這一浪潮也開始波及到中國等發(fā)展中國家。
公私伙伴關(guān)系,又稱公私合伙制、公私協(xié)力關(guān)系,或公私合作制,是公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來的一種相互關(guān)系,這種關(guān)系通過正式的合約來確立。在合約中,雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責(zé),發(fā)揮各自的運(yùn)行機(jī)制,以達(dá)到提供有效的公共服務(wù)的目的。實(shí)現(xiàn)公私合作,有多種制度安排,公共服務(wù)購買就是其中之一,并且是十分普遍的一種形式[②]。公共服務(wù)購買,是政府(公共部門)與私人部門之間簽訂購買協(xié)議,由政府出資,將涉及公共服務(wù)的具體事項(xiàng)承包給私人部門的行為。它要求:①服務(wù)承包者必須是獨(dú)立的民間組織;
②采購適宜且具體的服務(wù)成果,有量化和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn);
③政府的公共責(zé)任具有不可規(guī)避性[③];
④確保用公平的程序選擇適當(dāng)?shù)姆⻊?wù)承包者。只有達(dá)到這幾點(diǎn)要求,才能發(fā)揮公私合作模式的優(yōu)勢。
2003年前后,我國上海、北京等地[④]興起了公共服務(wù)購買的熱潮,這正是政府完善公共服務(wù)提供模式的實(shí)踐。在這種模式中,政府不直接履行社會(huì)管理和服務(wù)職能,而是將可以社會(huì)化的一部份服務(wù)轉(zhuǎn)為購買和監(jiān)管,政府部門的工作中心也轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理和了解群眾需求等方面。上海市盧灣區(qū)打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是其中一個(gè)典型的案例。
盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃指出,社區(qū)文化中心是基層社區(qū)建設(shè)三個(gè)中心之一,是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要載體[⑤]。在這個(gè)大的背景下,盧灣區(qū)十分重視社區(qū)文化中心的建設(shè),并在四個(gè)街道試點(diǎn),由公共財(cái)政投入硬件建設(shè),建立文化中心平臺(tái),同時(shí)吸引社會(huì)力量加入?yún)⑴c中心的管理。打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是由打浦橋街道辦事處投資建立中心實(shí)體,同時(shí)擔(dān)負(fù)實(shí)體運(yùn)行的日常費(fèi)用以及人員費(fèi)用;
在運(yùn)營和管理方面則由華愛社區(qū)服務(wù)管理中心(下文簡稱華愛)來負(fù)責(zé)。雙方簽訂了購買協(xié)議。2005年,打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心正式投入運(yùn)營。
二 契約合作的產(chǎn)物:打浦橋社區(qū)文化中心
公私合作伙伴關(guān)系理論中最核心的就是雙方簽訂的契約。本文將圍繞契約的主體、程序、內(nèi)容等方面來分析公共服務(wù)購買中政府部門與民間組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
1. 購買部門方面
在此案例中,購買服務(wù)的政府部門是打浦橋街道辦事處。它希望借助華愛專業(yè)化的管理來提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量,因此也認(rèn)同華愛的專業(yè)優(yōu)勢。
2. 民間組織方面
。1)概況
華愛社區(qū)服務(wù)管理中心是個(gè)獨(dú)立的民辦非企業(yè)單位。最初,它是上海基督教青年會(huì)(YMCA)專門負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的一個(gè)項(xiàng)目部門,2001年在青年會(huì)的協(xié)助下成立起來,成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。打浦橋社區(qū)文化中心的管理主要由物業(yè)管理和社區(qū)管理兩條線組成。物業(yè)管理是完全的市場機(jī)制,由一個(gè)專業(yè)的公司來進(jìn)行;
而社區(qū)管理則主要由華愛進(jìn)行,下設(shè)若干個(gè)辦公室,有的直接由華愛管理,主要負(fù)責(zé)社區(qū)文化中心的項(xiàng)目,有的則是與華愛合作的關(guān)系,只是借助社區(qū)文化中心來開展活動(dòng),比如打浦橋街道的群眾組織管理辦公室。而社區(qū)文化中心的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民代表、華愛和街道辦事處三方組成的管委會(huì),管委會(huì)定期聽取華愛的工作報(bào)告,并提出監(jiān)督意見。
。2)決策力
對打浦橋社區(qū)文化中心的管理工作,毫無疑問是華愛自愿作出的選擇,它們是有獨(dú)立的決策權(quán)力的。而無論是在協(xié)議形成,還是具體的操作過程中,華愛也具有與打浦橋街道辦事處談判的能力,雙方每兩周就會(huì)召開一次協(xié)調(diào)會(huì),共同協(xié)商決定一些重大事情。華愛會(huì)根據(jù)工作的實(shí)際需求提出相關(guān)建議或者意見,說服街道辦事處。所以這是一個(gè)互相妥協(xié)和談判的過程,而不是單方面的決策。
(3)購買資金對組織的意義
正如前面所介紹的,打浦橋社區(qū)文化中心只是華愛眾多項(xiàng)目中的一個(gè),所以購買資金并不是該組織生存性的資源,因此政府部門在經(jīng)費(fèi)上不構(gòu)成對組織的牽制。
(4)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)
華愛與YMCA有著深厚的淵源,也具有很強(qiáng)的“草根性”,其負(fù)責(zé)人十分認(rèn)同自己的民間組織身份,把政府作為一個(gè)合作伙伴來經(jīng)營,在滿足合作需求的同時(shí),也堅(jiān)持自己的組織信念和專業(yè)要求。
綜上所述,華愛是一個(gè)具有獨(dú)立性的組織,它與購買的政府部門之間沒有資源的依附和牽制,很大程度上是合作與契約的關(guān)系。
3. 選擇程序
本案例是一個(gè)不十分符合規(guī)范程序的單一來源采購,但是存在雙向選擇的過程。前面提到,盧灣區(qū)政府選擇了包括打浦橋在內(nèi)的四個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn),其他三個(gè)街道都由不同的組織承接了這項(xiàng)服務(wù)。換句話說,政府部門會(huì)比較四個(gè)街道的服務(wù)績效,因而華愛存在潛在的競爭對手。同時(shí),華愛也因其專業(yè)性而受到了其他幾個(gè)街道的邀請,最終選擇了打浦橋街道。這個(gè)雙向選擇的過程,雖然不是公開的競爭程序,但是已經(jīng)存在一個(gè)競爭的市場,如果進(jìn)一步開放,必然走向公開競爭的規(guī)范程序。
4. 購買內(nèi)容
購買的內(nèi)容是打浦橋街道的社區(qū)文化建設(shè)事業(yè),包括對一幢社區(qū)中心大樓的管理以及相關(guān)活動(dòng)的開展等。
5. 資金來源和模式
打浦橋社區(qū)文化中心的運(yùn)行費(fèi)用由街道辦事處全額支付。打浦橋街道除了前期投入硬件建設(shè)以外,全額支付華愛在打浦橋社區(qū)文化中心的人員工資、辦公日常開銷、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等。
因此對于華愛來說,不存在資金問題,但是打浦橋社區(qū)文化中心采取了符合市場規(guī)律的營運(yùn)模式,把項(xiàng)目按照性質(zhì)分類收費(fèi),其體現(xiàn)的思想是平衡大眾服務(wù)和特殊服務(wù)。具體說來,一方面,通過不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)不同人群的文化體育消費(fèi)活動(dòng)。比如白天,老人比較多,健身房的收費(fèi)較低,吸引老人白天參加健身活動(dòng);
而晚上則適當(dāng)提高收費(fèi),為下班歸來的上班族提供設(shè)備。實(shí)際上就是通過不同的價(jià)格鼓勵(lì)老人白天參加,這樣能夠照顧到社區(qū)的不同需求。另一方面,對特殊人群實(shí)行免費(fèi)。比如一些培訓(xùn)類的課程,對社區(qū)內(nèi)的殘疾人免費(fèi)開放。還有一些文藝演出等活動(dòng),都會(huì)對社區(qū)的低保對象發(fā)放免費(fèi)券,通過居委會(huì)發(fā)下去。由于不是自負(fù)盈虧,所以打浦橋文化中心的營運(yùn)收入都會(huì)再用于社區(qū)活動(dòng),或者返還給政府部門。
6. 評(píng)估機(jī)制
雖然有正式的服務(wù)購買協(xié)議,但是沒有形成專業(yè)的系統(tǒng)的評(píng)估,主要評(píng)估形式是聽取匯報(bào)和檢查,包括華愛與街道辦事處每兩周一次的協(xié)調(diào)會(huì),討論社區(qū)文化中心的運(yùn)行問題;
華愛每一個(gè)月提交一次分報(bào)告,每半年提交一次總報(bào)告,所以作為委托方的街道辦事處能夠及時(shí)清楚地了解和掌握社區(qū)文化中心的情況。此外,人大、政協(xié)還會(huì)有例行檢查和暗訪。每半年還有一次群眾評(píng)估,其結(jié)果會(huì)與華愛的項(xiàng)目管理費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)和能否續(xù)約直接掛鉤。
四 案例分析—效果與問題
1. 效果
(1)改變了社區(qū)管理體制,提高了社區(qū)服務(wù)的效益。
傳統(tǒng)的社區(qū)管理依托于街道辦事處和居委會(huì),但是行政部門能量有限,既沒有足夠的人力來管理,且管理效率低、效果差。這是有實(shí)踐證明的。比如,上海絕大多數(shù)街道都曾建立過圖書館、健身房、活動(dòng)室等各種公共文化設(shè)施,但至少40%的居民從未踏入這類文化娛樂場所[⑥]。為了降低運(yùn)營成本,不少場館或者外包或者自營變身為單一的“棋牌室”、“麻將房”。這與公共文化場所建立的初衷大相徑庭。而傳統(tǒng)的行政管理方式是這些場所無法深入民心的一個(gè)主要原因。比如場所的運(yùn)營時(shí)間與居民的上班時(shí)間沖突,設(shè)置的項(xiàng)目沒有真正貼近居民生活和需求等。這些都導(dǎo)致了管理效率低和效果差的結(jié)果。而專業(yè)的民間組織運(yùn)營管理能夠有效的針對居民需求提供人性化的服務(wù),且降低運(yùn)營成本、提高文化服務(wù)的效益。顯然,與政府部門的運(yùn)作思維和方式不同,民間組織的運(yùn)營比較靈活高效,“一人多崗”往往能夠更好的提高效率,同時(shí)保證服務(wù)質(zhì)量。事實(shí)上,對于華愛社區(qū)管理中心這樣的草根性組織來說,服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線,也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來自政府和社會(huì)的資源。因此,他們總是以最低的成本來獲取最高的質(zhì)量回報(bào),并能以先進(jìn)的理念和管理方式充分發(fā)揮社區(qū)文化中心的效用。這和傳統(tǒng)的政府管理模式是截然不同的。
。2)為相關(guān)的民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺(tái)。
華愛是在政府購買社區(qū)服務(wù)的過程中產(chǎn)生的民間組織,其前期組織者YMCA為了專業(yè)化管理的需要,支持其注冊登記為獨(dú)立組織,而政府服務(wù)購買的方式為該組織的發(fā)展提供了資源和平臺(tái)。一方面,這些組織因?yàn)檎⻊?wù)購買獲得了發(fā)展的資源,為社會(huì)提供專業(yè)化的服務(wù);
另一方面,它們有自己獨(dú)立的組織宗旨和文化,能夠在與政府的合作中保持自身的獨(dú)立性,從而成長為真正的民間組織。
2. 存在的問題
從打浦橋社區(qū)文化中心的案例中,我們可以初步看到政府部門與草根性民間組織合作的樣態(tài),以及通過公有私營的托管方式來提供社區(qū)服務(wù)的模式。無疑,這是一種創(chuàng)新的模式,同時(shí)也打破了原來單純由政府提供社區(qū)服務(wù)的格局[⑦],但也存在一些問題。
。1)委托內(nèi)容混淆
作為公有私營的托管模式,打浦橋社區(qū)文化中心是政府作為委托方,將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)服務(wù)交給社會(huì)組織來提供。這個(gè)籠統(tǒng)的提法看上去沒有什么問題,但實(shí)際上存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的區(qū)別。
在新發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)想的基礎(chǔ)上,政府的主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面[⑧]。顯然,社區(qū)公共服務(wù)在社會(huì)公共服務(wù)的范疇之內(nèi),屬于基層政府的一項(xiàng)職能。為了實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)職能,可以開展很多項(xiàng)目,比如舉辦圖書館,為老人、殘疾人等特殊人群開展服務(wù),開辦閱覽室、體育館等等。但目前的做法是政府與接受委托的組織簽訂協(xié)議,來承接政府的這項(xiàng)職能,除了常規(guī)性的活動(dòng)以外,還隨時(shí)接受政府部門的指令性任務(wù),這意味著協(xié)議的內(nèi)容是不能具化和量化的,與此相對應(yīng),購買的經(jīng)費(fèi)也不能確定,因?yàn)榛顒?dòng)是不確定的。這就是政府職能外包。職能外包的情況下,實(shí)際上接受委托的組織成為了政府部門的延伸,使政府的手更長。組織對自己的活動(dòng)開展沒有完全的預(yù)期,隨時(shí)接受政府下派的任務(wù),可能在執(zhí)行任務(wù)的方式上,該組織可以有一定的自主權(quán)和創(chuàng)新空間,但實(shí)際上在接受任務(wù)的時(shí)候,雙方已經(jīng)成為了上下級(jí)關(guān)系,而不是協(xié)議履行的平等雙方。這種形式,使政府部門在服務(wù)外包的外衣下擴(kuò)張了部門勢力。
如果是具體任務(wù)的外包,那么協(xié)議的內(nèi)容是確定的,接受委托的組織也可以充分自主地開展活動(dòng)。購買協(xié)議量化為一個(gè)個(gè)清晰的任務(wù),這樣評(píng)估才具有現(xiàn)實(shí)操作性,也避免破壞組織的獨(dú)立性。
可見,在打浦橋社區(qū)文化中心案例中存在著委托內(nèi)容的混淆,即把政府職能與為了實(shí)現(xiàn)職能需要完成的任務(wù)混淆起來。前者是政府的基本職責(zé),是不存在外包的,后者才構(gòu)成政府委托的內(nèi)容。
。2)政府責(zé)任混淆
除了委托內(nèi)容存在混淆之外,什么服務(wù)政府必須購買、什么服務(wù)政府可以不購買也存在混淆。打浦橋社區(qū)文化中心由政府一攬子買單[⑨],實(shí)際上政府有些不必支付費(fèi)用卻支付了,這就發(fā)生了政府責(zé)任的混淆。
個(gè)人物品一般是由市場提供,這無論在理論和實(shí)踐中都沒有爭議。但有時(shí)政府也會(huì)參與提供個(gè)人物品或者直接提供,主要限于解決市場失靈帶來的問題,比如確保物品安全、貫徹實(shí)施合同法和反壟斷法、保障窮人最基本的生活需求等。收費(fèi)物品可以通過市場來提供,因?yàn)閷?shí)現(xiàn)排他是可能的。但是政府為了保證公共利益,防止這些物品因?yàn)樗饺藟艛喽踩”├瑫?huì)參與提供此類物品,形成與私人提供的競爭,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
或者直接提供,比如自來水供應(yīng)、圖書館等。共用資源無法由市場機(jī)制提供,而集體行動(dòng)卻是保護(hù)共用資源的有效方法之一[⑩],比如環(huán)保。對于集體物品來說,市場機(jī)制是無法發(fā)揮作用的,因此集體物品通常由政府來保障,當(dāng)然也可以通過社會(huì)的自愿行動(dòng)來部分的提供。
從以上論述可以知道,政府要確保集體物品的供應(yīng),比如國防、監(jiān)獄等,同時(shí)因?yàn)槭袌鍪ъ`、政府的公共責(zé)任等原因,政府對于一些個(gè)人物品和可收費(fèi)物品也有責(zé)任,要么政府提供補(bǔ)助,要么政府直接生產(chǎn)并供應(yīng)給所有公民或者符合條件的階層,此時(shí)該種物品實(shí)際上出于社會(huì)的需要和政府選擇就轉(zhuǎn)化為共用資源和集體物品了。對這類物品可以稱之為“福利物品”[⑪]。福利物品實(shí)際上是個(gè)很難界定清楚的概念,因?yàn)槿魏我环N物品的缺乏者,都可能形成對社會(huì)不穩(wěn)定的因素,而迫使政府顧及他們,從而提供該類“福利物品”。但這在現(xiàn)實(shí)中是不可能的。通常應(yīng)該根據(jù)常識(shí)和長久形成的慣例,以及綜合考慮政府的能力來判斷何種物品為福利物品。比如對貧困人群的救助,在各國實(shí)踐中都公認(rèn)為是政府的責(zé)任。而如果政府的財(cái)力充足,可以提供更加完善的服務(wù),比如公共圖書館的建設(shè)、公共娛樂設(shè)施的建設(shè)等。
結(jié)合本案例,社區(qū)文化中心作為社區(qū)公共服務(wù)提供的載體,其包含的服務(wù)內(nèi)容其實(shí)是具有多種性質(zhì)的,F(xiàn)在的問題就是,政府在很大程度上沒有區(qū)分社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)。一個(gè)典型的例子就是培訓(xùn)課程。針對個(gè)人需要和愛好設(shè)置的培訓(xùn)課程完全是個(gè)人物品,應(yīng)由市場機(jī)制來解決,因?yàn)橛行枨螅袌鼍蜁?huì)有供應(yīng),這類服務(wù)完全是競爭性的,可排他的。但是一些特殊人群的培訓(xùn)課程,可能就是福利物品,需要政府的補(bǔ)貼了。比如對生活困難的待業(yè)人員的技能培訓(xùn)、對殘障人士的護(hù)理知識(shí)培訓(xùn)等等。在打浦橋社區(qū)文化中心,政府對所起提供的服務(wù)不加區(qū)分,統(tǒng)攬了全部費(fèi)用,不論是應(yīng)該由政府支付的公共服務(wù),還是應(yīng)該由居民個(gè)人支付的私人服務(wù)。這實(shí)際上是混淆了服務(wù)的性質(zhì),混淆了政府責(zé)任。
其實(shí),在政府妥善的履行了自身基本職能,且財(cái)政能力允許的情況下,政府參與私人物品的提供并不是被禁止的,有時(shí)候這還是政府競爭的一個(gè)突出表現(xiàn),能為政府贏得一些好名聲,運(yùn)用得當(dāng)還可能促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展。但問題在于如何度量是否完成了自身基本職能?政府是否會(huì)因?yàn)樽非蟊砻娴腻\上添花而忽略了基本職能?在中國的情境下,政府是否會(huì)因此而使行政的觸角深入到百姓的日常生活之中,從而造成對私域的不必要的干擾?政府對私人物品的提供,又是否會(huì)破壞市場機(jī)制,形成行政壟斷的不正當(dāng)競爭,反而帶來了低效率?恐怕政府要在考慮好這些問題之后,再來決定是否要提供私人物品。同時(shí)政府也要清醒地認(rèn)識(shí)到在服務(wù)外包的同時(shí)不能也無法放棄自身的責(zé)任。
3. 獨(dú)立性非競爭關(guān)系的合作模式
以契約方式進(jìn)行的公私合作,其最重要的兩個(gè)要素在于主體與程序,即主體的獨(dú)立性與程序的公平性。從以上對案例的描述可以得出,打浦橋社區(qū)服務(wù)中心中,華愛與打浦橋街道是相對獨(dú)立的主體,但是在選擇程序上,采用的是非競爭性的方式,而不是面向社會(huì)公開招募,這種契約模式可以稱為獨(dú)立性非競爭關(guān)系模式,其特點(diǎn)如下:
。1)承接服務(wù)的組織是業(yè)已存在的民間組織,因?yàn)橘徺I事項(xiàng)而與政府部門發(fā)生合作關(guān)系,這些組織具有獨(dú)立性,不依賴于購買資金生存。
(2)購買的合意是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果,沒有公開的競爭過程。但是存在潛在的競爭市場,政府可以更換購買的對象。換句話說,這些民間組織是具有可替代性的,并不具有壟斷的地位。
(3)具有專業(yè)優(yōu)勢、高效率的管理模式和良好社會(huì)聲譽(yù)的民間組織成為政府選擇的首要對象。
。4)由于承接服務(wù)的組織具有獨(dú)立的地位,所以在服務(wù)提供過程中也承擔(dān)獨(dú)立的責(zé)任,政府只充當(dāng)了監(jiān)管的角色,因此雙方在權(quán)責(zé)上有了一定程度的明晰。
。5)由于不是政府部門親自扶持成立的,在“差序格局[⑫]”的中國社會(huì),華愛這樣的草根組織自然處于更外圍的關(guān)系圈中,因此,該模式最重要的就是要建立政府與獨(dú)立的民間組織的信任機(jī)制,使它們的合作具有持續(xù)性。
獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式的流程可以用圖4-1表示
圖4-1 獨(dú)立性非競爭性購買模式流程圖
五 通過契約的合作:對公共服務(wù)購買的政策建議
從我國目前公共服務(wù)購買的實(shí)踐來看,打浦橋社區(qū)文化中心因其獨(dú)立性和專業(yè)性,可以說是運(yùn)行比較成功的,但仍然存在著問題,這與契約合作制度的不完善、政府對草根組織的信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購買實(shí)踐不斷增多,建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購買制度,為政府和民間組織提供切實(shí)可行的契約合作框架必不可少,以下從政府部門、民間組織和社會(huì)大眾三個(gè)角度考慮相關(guān)的制度建設(shè)。
1. 政府角度
。1)政府要建立正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度,培養(yǎng)與民間組織之間的信任機(jī)制。
在中國強(qiáng)政府的大環(huán)境下,政府的認(rèn)識(shí)和態(tài)度往往決定著一個(gè)事物發(fā)展的態(tài)勢,在與草根性民間組織的合作問題上也是如此,F(xiàn)實(shí)中,很多地方政府都對與草根組織的合作保持著十分謹(jǐn)慎的態(tài)度,尤其是在政府購買上。長久以來,政府購買的公共財(cái)政都是從公部門流向公部門,資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。但是如果政府向草根性組織購買服務(wù),那么資金的使用權(quán)就從公部門流向了非公部門,或者說第三部門,不可不謂之對傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。然而從長遠(yuǎn)來說,政府必須端正認(rèn)識(shí)和態(tài)度,培養(yǎng)與民間組織之間的信任機(jī)制。第一,要認(rèn)識(shí)到政府的有限性以及與草根性組織合作的重要性和必要性;
第二,要對政府公共服務(wù)購買有正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度,不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購買之中,要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來重新認(rèn)識(shí)自身角色和地位;
第三,要充分發(fā)揮民間組織的專業(yè)優(yōu)勢,并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上,“放松”監(jiān)管,信任民間組織。
。2)明確規(guī)定采購的公共服務(wù)的內(nèi)容,尤其明確不能購買的事項(xiàng)。
第一,有限政府要防止政府部門用政府購買的形式擴(kuò)大政府的職權(quán),因此應(yīng)當(dāng)明確可以采購的公共服務(wù)的內(nèi)容,并且將服務(wù)事項(xiàng)化、具體化。第二,并不是所有的公共服務(wù)都適宜向私人部門購買。這里包含兩層含義,首先,在公共服務(wù)的內(nèi)容上,一些特定的職能還是屬于政府,比如制定和執(zhí)行法律、國防、征稅等等。其次在實(shí)現(xiàn)服務(wù)合同的條件上,并不是一運(yùn)用服務(wù)購買的制度安排就可以提供有效的公共服務(wù),還需要一系列的制度條件,比如法律、監(jiān)管體制等。同時(shí),公共服務(wù)購買也存在一定的風(fēng)險(xiǎn),比如政府失去控制、選擇程序中的不公平,對私人合作者而言,還可能出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等其他一些風(fēng)險(xiǎn)[⑬]。所以政府應(yīng)當(dāng)對可以采用公私合作制,向民間購買的公共服務(wù)有清晰的認(rèn)識(shí),同時(shí)要完善配套制度、建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度,以確保公共服務(wù)能夠有效而公平的提供。
。3)完善購買程序及相關(guān)法律,提供穩(wěn)定的制度保障。
購買程序是否妥當(dāng),將直接影響購買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定,建立規(guī)范的程序和制度是必要的。而對于政府采購來說,程序尤其重要。圖5-1表明了政府購買的正常程序,以及政府與民間組織圍繞購買協(xié)議產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系。為了滿足公眾的公共訴求,政府通過一定的選擇程序,向民間組織購買公共服務(wù),并簽訂協(xié)議。民間組織履行協(xié)議,政府對這個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管,并通過績效評(píng)估的手段來判斷與該組織的協(xié)議是否具有可持續(xù)性。如果不具有可持續(xù)性,那么可以通過競爭的方式再次選擇合適的民間組織,以達(dá)到提高效率、減少成本和增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的目的。如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié),都有可能帶來不利后果。
圖5-1 公共服務(wù)購買流程圖
此外,作為對《政府采購法》的有力補(bǔ)充,應(yīng)當(dāng)完善政府購買公共服務(wù)方面的法律。政府公共服務(wù)購買是建立在合同約束條件下,當(dāng)合同出現(xiàn)糾紛時(shí),應(yīng)當(dāng)通過法律來解決。如果沒有相關(guān)法律對政府的行政權(quán)力進(jìn)行充分規(guī)范,政府的自由裁量權(quán)就可能與民間組織的民事權(quán)利發(fā)生沖突[⑭],從而限制公共服務(wù)購買效率的發(fā)揮。因此,必須要完善相關(guān)法律,不僅明確規(guī)范的程序,同時(shí)也要解決服務(wù)購買過程中政府與民間組織的權(quán)力安排問題,平衡雙方的力量。
。4)建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制
在政府與民間組織建立合作關(guān)系,共同參與提供公共服務(wù)的模式中,嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是十分重要的。不僅僅包括對民間組織服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督,同時(shí)也包括對政府的監(jiān)督。作為購買協(xié)議的雙方,權(quán)利和義務(wù)都是對等的,政府不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任和接受監(jiān)督的義務(wù)。而只有真正建立了一套嚴(yán)格和完善的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,政府與民間組織的合作關(guān)系才能持久,因?yàn)殡p方都有穩(wěn)定的預(yù)期,都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則,對任何一方評(píng)估的缺失都破壞了持續(xù)的購買關(guān)系,也是對公眾的不負(fù)責(zé)任。
。ǎ担┱块T承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。
政府部門的公共責(zé)任具有不可規(guī)避性。不論是什么樣的公共服務(wù)購買,不論合同如何完善,政府都發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的作用,政府都要對公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供承擔(dān)責(zé)任和負(fù)責(zé),它所強(qiáng)調(diào)的仍然是保護(hù)和強(qiáng)化公共利益。這些責(zé)任主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源;
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn);
執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違反的情況采取行動(dòng)[⑮]。因此,政府承擔(dān)的公共責(zé)任并不能以承包合同的形式轉(zhuǎn)嫁給承包方,所以在選擇承包方上,政府必須保持謹(jǐn)慎的態(tài)度,并進(jìn)行嚴(yán)格而完善的監(jiān)管。
(6)進(jìn)行成本核算,注重公共服務(wù)的效益。
購買公共服務(wù)的目標(biāo)之一就是提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本。政府購買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)物有所值的原則,不能盲目購買,而要進(jìn)行成本核算,否則就本末倒置,反而可能造成國有財(cái)產(chǎn)的流矢、最終侵害公共利益。
2. 組織角度
(1)合作中保持組織的獨(dú)立性。
參與服務(wù)購買的民間組織應(yīng)當(dāng)在與政府的合作中保持自己的獨(dú)立性,否則不僅不利于本組織的長遠(yuǎn)發(fā)展,也會(huì)對公共服務(wù)公平有效的提供帶來危害。保持獨(dú)立性,最重要的是要堅(jiān)持本組織的宗旨目標(biāo)和專業(yè)化要求,而在現(xiàn)階段,主要表現(xiàn)為民間組織的負(fù)責(zé)人能夠堅(jiān)守組織的專業(yè)化發(fā)展,有堅(jiān)定的組織自主意識(shí)(圖5-2)。
圖5-2 民間組織獨(dú)立性發(fā)展趨勢圖
。ǎ玻┘訌(qiáng)組織承接服務(wù)的能力
如果民間組織不提高自身能力,成長為一支新生力量,是無法獲得政府以及社會(huì)的信任,更不可能與政府有持續(xù)性的合作(見專欄一)。
3. 社會(huì)角度
。ǎ保┨岣吖妳⑴c的積極性,建立社會(huì)反饋機(jī)制
公共服務(wù)涉及的是公共利益,與每個(gè)公民都有密切聯(lián)系。因此公民,包括社會(huì)各個(gè)組織,都應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自己的權(quán)利意識(shí),積極的反饋公共服務(wù)的供給情況,并提出自己的需求,成為政府和提供服務(wù)的民間組織下一步行動(dòng)的基礎(chǔ)。
。ǎ玻┥鐣(huì)監(jiān)督是對公共服務(wù)購買的有力監(jiān)督
除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定,公共服務(wù)購買還應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者,社會(huì)大眾最有發(fā)言權(quán),也理所當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)。社會(huì)監(jiān)督包括建立常規(guī)的意見表達(dá)制度、輿論監(jiān)督等等。
總而言之,打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心為政府部門與民間組織通過契約的合作提供了一個(gè)有意義的范例。但是要真正建立政府與民間組織的契約購買關(guān)系,并有持續(xù)發(fā)展的機(jī)制,最根本的是形成一套科學(xué)而公平的制度,能夠同時(shí)約束委托的政府部門和受托的服務(wù)組織,杜絕政府的恣意行為帶來的對秩序的破壞,也防止服務(wù)組織不負(fù)責(zé)任的行為。
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注釋:
*樂園,交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院研究員。
[①] 余暉、秦虹:《公私合作制的中國實(shí)驗(yàn)》,上海,人民出版社,2005年版,第4頁。
[②] 實(shí)際上,所有政府都在用合同承包安排公共服務(wù)。見[美]E.S.薩瓦斯,《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第73頁。
[③] 這些責(zé)任主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源;
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn);
執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違反的情況采取行動(dòng)。見《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》,英國財(cái)政部,第11頁,轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編:《公私合作制的中國試驗(yàn)》,上海,人民出版社,2005年版,第39頁。
[④] 上海、北京、江蘇、江西等地都已經(jīng)有所舉動(dòng)。見《無錫全面推行“政府購買公共服務(wù)”》,載中國特種設(shè)備采購網(wǎng),2005年11月11日;
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[⑤] 《盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》,http://whj.luwan.sh.cn/lwwhj/showinfo/content.aspx?infoid=2e312956-f350-49f3-b548-19a76fc664b5。
[⑥] 《打浦橋街道引入專業(yè)機(jī)構(gòu)管理社區(qū)文化活動(dòng)中心,讓社區(qū)會(huì)所活起來》,見http://www.sina.com.cn,2006-09-05。
[⑦] 楊團(tuán):《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式》,載《社會(huì)學(xué)研究》,2001年第3期,第77-86頁;
楊團(tuán):《推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》,http://www.chinaelections.org。
[⑧] 溫家寶:《提高認(rèn)識(shí) 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》,新華網(wǎng),2004年2月21日。
[⑨] 打浦橋社區(qū)文化中心提供的服務(wù)包括圖書室、展覽館、多功能廳、親子園、健身中心、乒乓球室、桌球房、影視欣賞、茶室、電鋼琴培訓(xùn)、舞蹈中心、電腦活動(dòng)設(shè)計(jì)室等等。
[⑩] [美]E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2002年,第54頁。
[⑪] [美]E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,第59頁。
[⑫] 費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國、生育制度》,北京,北京大學(xué)出版社,1998年版,第27頁。
[⑬] 余暉、秦虹主編:《公私合作制的中國試驗(yàn)》,上海,人民出版社,2005年版,第41頁;
張成福,《論公共部門和私人部門的伙伴關(guān)系》,天則公用事業(yè)研究中心,www.ccppp.org.cn。
[⑭] 余暉、秦虹主編:《公私合作制的中國試驗(yàn)》,上海,人民出版社,2005年版,第77頁。
[⑮] 《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》,英國財(cái)政部,第11頁,轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編:《公私合作制的中國試驗(yàn)》,上海,人民出版社,2005年版,第39頁。
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