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小喬:“以黨治國”的“訓(xùn)政保姆”——國民政府“訓(xùn)政”時(shí)期(1928-1949)

發(fā)布時(shí)間:2020-06-13 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:

  

  難產(chǎn)的中國憲政化歷程在經(jīng)歷了北洋政府時(shí)期后,進(jìn)入了更加令人遺憾的歷史時(shí)期。

1924年4月,改組后的國民黨“一大”通過了《建國大綱》,《大綱》中稱:新的國民政府應(yīng)本著“三民主義”和“五權(quán)憲法”建設(shè)中華民國,建設(shè)時(shí)期分為軍政、訓(xùn)政、憲政三個(gè)階段!败娬奔匆晕淞ν品f的制度;
“訓(xùn)政”即由政府對(duì)落后民智進(jìn)行民主訓(xùn)練;
“憲政”即讓國民行使憲法權(quán)力選舉官員和議員。至憲政,建國方告成功。

  孫中山提出“以黨治國”,從軍政、訓(xùn)政為憲政另謀出路,或有其不得已的苦衷,但卻是從民初較為平等、民主的國民觀和憲政立場(chǎng)上的某種倒退!氨狈(zhàn)爭” 結(jié)束是國民黨政府軍政時(shí)期的結(jié)束和訓(xùn)政時(shí)期的開端。1928年國民黨的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和1931年以此為基礎(chǔ)的《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》,一步步加強(qiáng)了一黨專制式新的一元化政治文化在中國的統(tǒng)治地位,并使之成為一種難以打破的新傳統(tǒng),“訓(xùn)政”、“黨治”所形成的“黨國”傳統(tǒng),窒息了憲政共和原本已十分微弱的生存空間,此后,這種政治文化在中國即從未因政權(quán)在不同政黨之間易手而有所改變。

1928年10月,國民黨中央常委會(huì)通過并公布了《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》,宣布中華民國由“軍政”時(shí)期進(jìn)入“訓(xùn)政”時(shí)期!队(xùn)政綱領(lǐng)》要點(diǎn)為:

  1. 中華民國于訓(xùn)政期間,由中國國民黨全國代表大會(huì)代表國民大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán);
國民黨全國代表大會(huì)閉會(huì)時(shí),以政權(quán)付托中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行之;

  2.同時(shí),由國民黨訓(xùn)練國民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán);

  3.國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)(現(xiàn)行臺(tái)灣政府的“五院制”即源于此),但國民政府重大國務(wù)之施行,要受國民黨中執(zhí)委政治會(huì)議指導(dǎo)監(jiān)督。

  這些規(guī)定成為訓(xùn)政時(shí)期國民黨當(dāng)局黨政關(guān)系的最高原則。用國民黨元老胡漢民的話說,國民黨就是“訓(xùn)政保姆”!坝(xùn)政”的必然邏輯,只能是“以黨治國”、“一黨專政”。

  1931年3月2日,國民黨中央常委會(huì)正式?jīng)Q定,以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)制定新憲法。1931年5月12日,國民黨主持的“國民會(huì)議”通過了《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》,于6月1日頒布!都s法》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“國民生計(jì)”、“國民教育”、“中央與地方之權(quán)限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條,其核心第三章“訓(xùn)政綱領(lǐng)”是從已公布的1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》中移植的,明確規(guī)定“訓(xùn)政時(shí)期由中國國民黨全國代表大會(huì)代表國民大會(huì)行使中央統(tǒng)治權(quán)”,“中國國民黨全國代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)其職權(quán)由中央執(zhí)行委員會(huì)行使之”,“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)由國民政府訓(xùn)導(dǎo)之”,“行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)由國民政府行使之”。這樣就確定了民國訓(xùn)政時(shí)期的黨國政治結(jié)構(gòu)!都s法》形式上肯定人民的“權(quán)利”、“自由”,第二章“人民之權(quán)利義務(wù)”規(guī)定:“國民無男女種族宗教階級(jí)之區(qū)別在法律上一律平等”,“人民非依法律不得逮捕拘禁審問處罰”,“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”,人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結(jié)社集會(huì)、發(fā)表言論或刊行著作、請(qǐng)?jiān)傅茸杂桑胺且婪刹坏猛V够蛳拗浦!都s法》第七章“政府之組織”規(guī)定:“國民政府統(tǒng)攬中華民國之治權(quán)”,“國民政府設(shè)行政院立法院司法院考試院監(jiān)察院及各部會(huì)”,“國民政府設(shè)主席一人委員若干人,由中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任委員名額以法律定之”,“國民政府主席對(duì)內(nèi)對(duì)外代表國民政府”,“各院院長及各部會(huì)長以國民政府主席之提請(qǐng)由國民政府依法任免之”。

  這是國民黨政府用根本法形式確認(rèn)國民黨一黨專政和領(lǐng)袖個(gè)人獨(dú)裁的政治制度的第一部憲法性文件。具體言之,國民黨以黨治國主要特點(diǎn)是:其一,實(shí)行一個(gè)主義一個(gè)政黨,唯中國國民黨為正統(tǒng)合法,其余各黨概處非法之列;
其二,以黨代政,國民黨最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府由黨直接組織,中央所有政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官員皆由國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任;
其三,法律的制定、修正和解釋權(quán),一切立法原則的決定權(quán),均由黨的機(jī)構(gòu)執(zhí)掌,黨的決議具有法律效力;
其四,國家行政決策權(quán)亦屬黨的機(jī)構(gòu),中央政府本身無權(quán)決定重大問題,一切聽命于黨的機(jī)構(gòu),政府淪為一黨專政的工具。在以黨治國的運(yùn)行機(jī)制中,“中政會(huì)”即國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議的地位和作用不同一般,它由中央執(zhí)行委員會(huì)、中央監(jiān)察委員會(huì)與國民政府成員組成。按照胡漢民、孫科等的說法:“政治會(huì)議為全國訓(xùn)政之發(fā)動(dòng)與指導(dǎo)機(jī)關(guān),……對(duì)于黨為其隸屬機(jī)關(guān),但非處理黨務(wù)之機(jī)關(guān);
對(duì)于政府,為其根本大計(jì)與政策方案的發(fā)源之機(jī)關(guān),但非政府本身機(jī)關(guān)之一。換言之,政治會(huì)議實(shí)際上總握訓(xùn)政時(shí)期一切根本方針之抉擇權(quán),為黨與政府間唯一之連鎖。黨于政府建國之大計(jì)及對(duì)內(nèi)對(duì)外政策有所發(fā)動(dòng),必須經(jīng)過此連鎖而達(dá)于政府,始能期其必行……簡括言之:政治會(huì)議在發(fā)動(dòng)政治根本方案上對(duì)黨負(fù)責(zé),而非在黨外也。國民政府在執(zhí)行政治方案上,對(duì)政治會(huì)議負(fù)責(zé),但法理上,仍為國家最高機(jī)關(guān)而非隸屬于政治會(huì)議之下也!睆恼w上說,居于主導(dǎo)地位的是“黨權(quán)高于一切”。

盡管國民黨以“訓(xùn)政保姆”自任,但許多國人并不領(lǐng)情,幾乎自“訓(xùn)政”伊始,“以黨治國”、“一黨專政”就成為異議人士批判的靶子,批判的武器則是憲政民主思想。憲政的要義之一是“民治”,與高高在上“以黨治國”的“訓(xùn)政”根本不相容。盡管國民黨有“訓(xùn)政保姆”的理論思想,甚至還有具體的法律條文,但仍無法令人信服地說明其“以黨治國”、“一黨專政”權(quán)力基礎(chǔ)的合法性來源。此后國民黨在大陸執(zhí)政的二十余年內(nèi),對(duì)其“一黨專政”的批判從未停止過。這從另一角度反映,當(dāng)時(shí)國民政府雖然明確規(guī)定訓(xùn)政時(shí)期不得自組政黨以干涉國民黨一黨訓(xùn)政,但人民仍享有新聞、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等各方面的相當(dāng)自由。更為重要的是,國民黨雖以“訓(xùn)政”為名,實(shí)行“一黨專政”,但它從未否定過憲政。在1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》之后不久出臺(tái)的《國民政府組織法》引言部分規(guī)定:“中國國民黨本革命之三民主義、五權(quán)憲法,建設(shè)中華民國,既用兵力掃除障礙,由軍政時(shí)期入訓(xùn)政時(shí)期,允宜建立五權(quán)之規(guī)模,訓(xùn)練人民行使政權(quán)之能力,以期促進(jìn)憲政,奉政權(quán)于國民。”國民黨當(dāng)局曾聲稱,訓(xùn)政時(shí)期不長,將很快過渡到憲政時(shí)期。1929年宣布訓(xùn)政期限為6年,即到1935年!队(xùn)政時(shí)期約法》則開宗明義聲稱:“國民政府本革命之三民主義五權(quán)憲法以建設(shè)中華民國,既由軍政時(shí)期入于訓(xùn)政時(shí)期,允宜公布約法共同遵守,以期促成憲政,授政于民選之政府!闭f明國民黨至少在理論上始終承認(rèn)憲政是自己的政治目標(biāo),訓(xùn)政只不過是為達(dá)到憲政的一種過渡政治。這也是民國時(shí)期憲政民主運(yùn)動(dòng)能夠連綿不斷、波瀾迭起的一個(gè)重要條件。在當(dāng)時(shí)爭取憲政民主的斗爭中,擔(dān)當(dāng)重任的不僅有在野黨成員和自由派知識(shí)分子,甚至不乏國民黨要員!队(xùn)政時(shí)期約法》頒發(fā)不久,“九一八”事變爆發(fā),日本大舉侵華,民族危機(jī)加重,全國人民開展了聲勢(shì)浩大的抗日民主運(yùn)動(dòng),要求“還政于民”。1931年10月,立法院長孫科提出“速開黨禁,實(shí)行民治”的主張。次年4月,他又在上海各報(bào)公開發(fā)表《目前抗日救國綱領(lǐng)》一文,提出盡快實(shí)施憲政的主張,遭到行政院長汪精衛(wèi)和監(jiān)察院長于右任的公開反對(duì)。面對(duì)如此強(qiáng)大的反對(duì)勢(shì)力,孫科公開進(jìn)行了辯駁。這場(chǎng)公開辯論不但引發(fā)一場(chǎng)全社會(huì)關(guān)于憲政與訓(xùn)政的大討論,而且促使憲政主張?jiān)趪顸h內(nèi)部升溫,有力地推動(dòng)了國民黨的憲政步伐。1932年12月,國民黨召開四屆三中全會(huì),孫科等提議依照孫中山《建國大綱》的規(guī)定,應(yīng)從速起草憲法,召開國民大會(huì),“結(jié)束黨治,還政于民”。國民黨四屆三中全會(huì)作出決定定于1935年3月召開“國民大會(huì)”,“議決憲法”,并與1933年1月成立由孫科任委員長的“立法院憲法起草委員會(huì)”,開始憲法起草工作!皯椃ㄆ鸩菸瘑T會(huì)”對(duì)中央全體會(huì)議通過的25條原則經(jīng)過研究,1933年6月完成憲草初稿后,按照蔣介石的旨意進(jìn)行了修改,將其中的國家體制由內(nèi)閣制改為總統(tǒng)制,由總統(tǒng)負(fù)實(shí)際責(zé)任;
又將總統(tǒng)由選民直接選舉改為由國民大會(huì)選舉。在以后的審議中,又根據(jù)蔣介石的授意刪去了“軍人非解職不得當(dāng)總統(tǒng)或副總統(tǒng)”的條文。

  1935年11月國民黨第五次全國代表大會(huì)在南京召開。由于國難嚴(yán)重,國民黨內(nèi)外呼吁“立息內(nèi)爭”,這次大會(huì)出席代表為歷屆最多的一次。大會(huì)宣言提出:“開憲治,修內(nèi)政,以立民國確實(shí)鞏固之基礎(chǔ)”,“國民大會(huì)須于二十五年(即1936年)以內(nèi)召集之,憲法草案并須悉心修訂,俾益臻于完善”。1936年5月5日,國民政府公布了《中華民國憲法(草案)》,這份憲草又稱之為《五五憲草》。

  《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國民大會(huì)”、“中央政府”、“地方制度”、“國民經(jīng)濟(jì)”、“國民教育”、“憲法之實(shí)施和修改”共八章。

其要點(diǎn)為:一、實(shí)施“權(quán)能分治”原則,即中央政權(quán)由國民大會(huì)行使,中央治權(quán)由總統(tǒng)和五院行使;
二、總統(tǒng)對(duì)國民大會(huì)負(fù)責(zé),行政院長與各部會(huì)長由總統(tǒng)任免,對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé);
三、國民大會(huì)為中央唯一政權(quán)機(jī)關(guān)!段逦鍛棽荨吩举x予國民大會(huì)有“選舉總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法院院長副院長、監(jiān)察院院長副院長、立法委員、監(jiān)察委員,罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法、司法、考試、監(jiān)察各院院長副院長、立法委員、監(jiān)察委員,創(chuàng)制法律,復(fù)決法律,修改憲法”等一系列重要職權(quán),但到1937年4月,修正后的《國民大會(huì)組織法》和《國民大會(huì)代表選舉法》又規(guī)定對(duì)《五五憲草》進(jìn)行了重要?jiǎng)h改,限定國民大會(huì)只有通過憲法的職能而無其他職權(quán),同時(shí)還規(guī)定國民政府大量增加指定國大代表名額,國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員、中央監(jiān)察委員會(huì)委員和候補(bǔ)委員均為國大當(dāng)然代表。

  徐賁認(rèn)為:自從《訓(xùn)政時(shí)期約法》開始,中國的種種憲法便形成了一種壞傳統(tǒng),它們都以政黨意識(shí)形態(tài)規(guī)定國體,將公民陳倉暗渡地化為這種意識(shí)形態(tài)的信奉者。于是公民共和的政治共同體被偷換成黨派意識(shí)形態(tài)群體,對(duì)政治共同體的忠誠被等同為對(duì)某黨主義的忠誠,愛國則演化為愛某黨!队(xùn)政時(shí)期約法》以弁言的形式將中國的“國體”規(guī)定為“國民政府本革命之三民主義,五權(quán)憲法,以建設(shè)中華民國!边@個(gè)規(guī)定在1936年的《憲法草案》中變成第一章“總綱”的第一條“中華民國為三民主義共和國”。在《憲法草案》制定之時(shí),就有輿論批評(píng)在共和國之上“冠以三民主義”為不妥之舉。這種輿論認(rèn)為,主義有時(shí)期性而國體則不容變,所以不宜將主義冠于國體之上。若三民主義確實(shí)可以成為建國之本,憲法條文盡可將三民主義的精神貫注其間,而不必拘為國體的限制。而且,基于民主政治的內(nèi)涵,國民應(yīng)有信仰自由,而三民主義只是國民黨的主義,以之作為黨員之基本信仰,固所必然,但不應(yīng)強(qiáng)全體國民以必從,憲法若據(jù)此而制定,則不惟憲法成為國民黨的憲法,即國家亦且成為國民黨的國家,這自然與民主保障信仰自由之義不合。

  盡管《五五憲草》存在著一些明顯缺陷,其在中國近代一波三折的憲政化道路上,仍起到一定程度的推動(dòng)作用!段逦鍛棽荨繁緫(yīng)交由“國民大會(huì)”決議,但1937年“七.七”蘆溝橋事變后抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā),救亡壓倒一切,“國民大會(huì)”延期,《五五憲草》基本未發(fā)生實(shí)際效用。

抗戰(zhàn)時(shí)期憲政運(yùn)動(dòng)的主要陣地有“國民參政會(huì)”,它最早是由國民黨四屆三中全會(huì)決議設(shè)立,但直到1938年3月,國民黨臨時(shí)全國代表大會(huì)才又通過決議,國民參政會(huì)正式建立。出席這個(gè)會(huì)的除國民黨外,還有在野的各黨派和各民族、各地區(qū)及海外華僑代表。從1938年7月到1947年5月,它總共召開了四屆十三次會(huì)議,在當(dāng)時(shí)的政治生活尤其是推進(jìn)憲政民主中,發(fā)揮了十分重要的作用。實(shí)行民主,勵(lì)行憲政,可以說是歷屆會(huì)議的中心議題。一屆一次會(huì)議就通過了“切實(shí)保障人民權(quán)利案”,一屆三次會(huì)議通過了“確立民主法治制度以奠定建國基礎(chǔ)案”。一屆四次會(huì)議上,張君勱、章伯鈞等提出《請(qǐng)結(jié)束黨治,立施憲政,以安定人心,發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》,它和其他幾個(gè)提案經(jīng)兩天一夜的激烈辯論,最終通過《召集國民大會(huì),實(shí)行憲政》決議案,并由議長指定參政員若干人,組成“國民參政會(huì)憲政期成會(huì)”,期成會(huì)經(jīng)多次研討,形成《五五憲草憲政期成會(huì)修正案》。這個(gè)“修正案”在一屆五次會(huì)議作了介紹,同時(shí),立法院院長孫科也作了《憲法草案起草經(jīng)過》的報(bào)告。一九四三年九月,國民黨召開五屆十一中全會(huì),認(rèn)為抗戰(zhàn)即將結(jié)束,決議戰(zhàn)后立即召集國民大會(huì),制定憲法,實(shí)施憲政。幾天以后,國民參政會(huì)舉行三屆二次會(huì)議,決議建立“憲政實(shí)施協(xié)進(jìn)會(huì)”,隸屬國防最高委員會(huì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  由于“協(xié)進(jìn)會(huì)”的推動(dòng),在全民范圍內(nèi)展開了對(duì)“五五憲草”的大討論,最后由協(xié)進(jìn)會(huì)寫成《五五憲草意見整理經(jīng)過及研討報(bào)告》。

  國民參政會(huì)對(duì)憲政民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng),不僅體現(xiàn)在內(nèi)部討論,更重要的還是它常把會(huì)內(nèi)討論的問題推向社會(huì),引起全社會(huì)的關(guān)注,從而形成民眾廣泛參與的民主運(yùn)動(dòng)?箲(zhàn)時(shí)期兩次憲政民主運(yùn)動(dòng),均以參政會(huì)的討論為濫觴,由許多參政員直接參與。參政會(huì)十年歷史說明,它是國民黨統(tǒng)治時(shí)期“各黨派政治上合作的一種形式,成了在野黨監(jiān)督批評(píng)執(zhí)政黨的一個(gè)機(jī)構(gòu)”(徐矛《中華民國政治制度史》第298頁)。其存在與活動(dòng),對(duì)沖擊國民黨“一黨專政”,推動(dòng)實(shí)施憲政,發(fā)揮了不可抹煞的作用。(據(jù)包遵信《中國的憲政化和“恐憲病”》) 1945年中國人民歷經(jīng)艱辛的八年抗戰(zhàn)后終于迎來勝利,人民企盼著和平重建,民主自由,國際社會(huì)美蘇等大國也從各自利益出發(fā),明確表示不希望中國發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)。根據(jù)國共兩黨達(dá)成的“雙十協(xié)定”,1946年1月10日,全國政治協(xié)商會(huì)議于重慶召開,與會(huì)者有國民黨代表8人,共產(chǎn)黨代表7人,青年黨5人,民盟2人,國社黨2人,以及其他社會(huì)賢達(dá)共38人。會(huì)議經(jīng)過二十一天討論,最后通過五項(xiàng)協(xié)議,主要內(nèi)容有:改組國民黨一黨政府,實(shí)行委員會(huì)制,委員的一半要由國民黨以外人士充任;
改組后的政府作為結(jié)束國民黨“訓(xùn)政”到實(shí)施憲政的過渡時(shí)期的政府,它負(fù)有召集國民大會(huì)以制定憲法的任務(wù);
通過了制憲原則并大體同意了憲草修正案。政協(xié)的成功召開和完滿結(jié)束,似乎已為中國打開了邁向憲政民主的大門,然而內(nèi)戰(zhàn)偏偏打起來!對(duì)此,國民黨指責(zé)共產(chǎn)黨要顛覆政府,堅(jiān)持武裝割據(jù),所以要“戡亂建國”;
共產(chǎn)黨則斥國民黨堅(jiān)持一黨獨(dú)裁專制,所以要“槍桿子里面出政權(quán)”,建立其“人民民主專政”,這是一段牽扯不清的官司,欲厘清其中是非曲折,非筆者力所能及,亦無關(guān)我們所探討的中心問題,總之令人遺憾的是:內(nèi)戰(zhàn)的炮火再一次斷送了中國人民走向憲政化道路的歷史性契機(jī)。

  1946年11月15日,在與中共和民盟等其他黨派無法達(dá)成協(xié)議的情況下,國民黨單方面決定在南京召開“國民大會(huì)第一屆會(huì)議”,大會(huì)的中心議程是制定《中華民國憲法》,故又稱“制憲國大”。共產(chǎn)黨拒絕參加國大,斥其為“偽國大”。12月15日,經(jīng)大會(huì)三讀通過了《中華民國憲法》,并于1947年1月公布,4月國民黨正式宣布“結(jié)束一黨政府,成立多黨政府”。同年12月25日《中華民國憲法》生效施行。

  這部《中華民國憲法》共分:“總綱”、“人民之權(quán)利與義務(wù)”、“國民大會(huì)”、“總統(tǒng)”、“立法”、“行政”、“司法”、“考試”、“監(jiān)察”、“中央與地方之權(quán)限”、“地方制度”、“選舉、罷免、創(chuàng)制、決議”、“基本國策”、“憲法之實(shí)行與修改”等14章,計(jì)175條!稇椃ā返幕緝(nèi)容,是以西方國家憲法為摹本,結(jié)合孫中山的“三民主義”而制定,以“三民主義”為其最高基本國策,以五院制分工和它們之間的相互制衡構(gòu)建政府基本體系。

第一章“總綱”第一條改《五五憲草》“中華民國為三民主義共和國”為“中華民國基于三民主義,為民有、民治、民享之民主共和國”,理由是孫中山“民族、民權(quán)、民生”的主張本就與林肯的“民有、民治、民享”的思想相一致,所以強(qiáng)調(diào)三民主義實(shí)為強(qiáng)調(diào)民主憲政。憲法條文雖然表現(xiàn)了國民黨對(duì)民主要求的某種讓步,但在“國體”認(rèn)知上卻不容妥協(xié),因?yàn)檫@直接關(guān)系到國民黨控制憲政的合理性和合法性。第四條關(guān)于領(lǐng)土之規(guī)定,《五五憲草》采取列舉式,《中華民國憲法》則采取概括式。這部《憲法》與《五五憲草》的重要不同,在于有關(guān)國家體制的規(guī)定。《五五憲草》在蔣介石干預(yù)下,政府體制采取總統(tǒng)制架構(gòu),由國民大會(huì)代表人民分別選出執(zhí)掌立法權(quán)的國會(huì)議員和掌握行政權(quán)的總統(tǒng)(《五五憲草》第三十二條),行政院正副院長、各部會(huì)首長、政務(wù)委員均由總統(tǒng)任免(《五五憲草》第五十六條),且對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)(《五五憲草》第五十九條)。1946年1月全國政治協(xié)商會(huì)議中,非國民黨人士如張君勱等擔(dān)心總統(tǒng)制的政府體制容易產(chǎn)生獨(dú)裁總統(tǒng),總統(tǒng)大權(quán)在握足以威脅憲政帝制自為,所以在政協(xié)會(huì)議提出并通過了《五五憲草》修正原則,主要內(nèi)容是將原屬總統(tǒng)府幕僚長性質(zhì)的行政院長重新定位為執(zhí)掌行政權(quán)的行政首長,對(duì)立法院負(fù)責(zé)。擔(dān)任中華民國總統(tǒng),固然取得國家元首的尊榮,但并不掌握行政權(quán),行政院院長才是最高行政首長,向立法院負(fù)責(zé),執(zhí)行立法院的立法。這樣一來,享有國家元首最高名器的總統(tǒng)(雖非虛位元首),不掌握行政權(quán);
掌握行政權(quán)的閣揆,則不掌握國家最高名器,三千年帝制傳統(tǒng)卷土重來的威協(xié),乃大幅降低,憲法才能取代“元首”,憲政民主方有成長機(jī)會(huì),以法治替代人治成為可能。由于《中華民國憲法》系各方妥協(xié)的產(chǎn)物(“妥協(xié)”原是現(xiàn)代政治的必然元素),最終形成總統(tǒng)與行政院長分掌行政權(quán)的“雙首長制”,與法國第五共和體制相近,然而中華民國與法國立憲精神迥異,法國第五共和的雙首長制是由內(nèi)閣制演化而成,而《中華民國憲法》雙首長制則由總統(tǒng)制演變而來,總統(tǒng)仍擁有較大的權(quán)力,《中華民國憲法》第四章“總統(tǒng)”規(guī)定“總統(tǒng)為國家元首,對(duì)外代表中華民國,對(duì)內(nèi)總攬一切國家權(quán)力”,“總統(tǒng)統(tǒng)率全國海陸空軍”等,并賦予總統(tǒng)發(fā)布緊急命令的特權(quán);
組閣權(quán)在于總統(tǒng),國會(huì)無權(quán)過問,即使總統(tǒng)所屬政黨為國會(huì)少數(shù)黨。這種體制的缺陷在于,當(dāng)總統(tǒng)與國會(huì)多數(shù)黨屬同一政黨時(shí),政局尚可安定,否則行政院與立法院之間易成為“雙頭馬車”,造成政局動(dòng)蕩!稇椃ā返谖逯恋诰耪路謩e規(guī)定立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院的職能及院長的產(chǎn)生辦法;
第十至第十四章分別規(guī)定中央與地方的權(quán)限,地方制度,選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)的行使,基本國策,憲法之實(shí)行與修改等內(nèi)容。

關(guān)于《中華民國憲法》的法理地位,旅美學(xué)者陳奎德認(rèn)為:當(dāng)時(shí)制憲的基礎(chǔ)具有很大的廣泛性,在其他民主國家協(xié)調(diào)下,國共兩黨及民主個(gè)人主義者等獨(dú)立人士都參與組織1946年初的政治協(xié)商會(huì)議,同意政協(xié)的制憲原則并大體同意了憲草修正案,參與了制憲過程。各黨、各派、各階層協(xié)商成立了憲草小組,國、共與其他政派咸與立憲,共襄盛舉。主要執(zhí)筆者是既非國民黨、亦非共產(chǎn)黨的著名憲法專家張君勱先生。而憲草修正案在中共退出國民大會(huì)之前就已基本成文。因此,該憲法制憲的基礎(chǔ)廣泛,代表性強(qiáng)。此外,考察1946年《憲法》的文本內(nèi)容,并同其他民主國家的憲法比較,可以看出,它是將孫中山五權(quán)憲法思想與現(xiàn)代民主國家的議會(huì)民主制融為一爐,無論就其設(shè)計(jì)的國家權(quán)力的分立、平衡與制約,對(duì)政府權(quán)力的明確限制,以及對(duì)基本公民權(quán)利的保障,與其他民主國家并無實(shí)質(zhì)差別。臺(tái)灣著名自由派知識(shí)分子雷震先生曾譏諷《五五憲草》實(shí)為“一權(quán)(黨權(quán))憲法”而非“五權(quán)憲法”,卻稱《中華民國憲法》為“民主憲法”,并號(hào)召“根據(jù)這部憲法,建立民主制度”。包遵信在《中國的憲政化和“恐憲病”》中引當(dāng)時(shí)一些人士的評(píng)論:“制憲國大”召開之際尚在南京的美國總統(tǒng)特使馬歇爾后來發(fā)表的《離華聲明》中說:“事實(shí)上,國民大會(huì)已經(jīng)通過了一部在主要方面與去年(1946年)一月由各派參加的政治協(xié)商會(huì)議所制定的原則相一致的民主憲法!敝麑W(xué)者肖公權(quán)當(dāng)時(shí)也評(píng)述這部憲法“已含有充足之民主精神與實(shí)質(zhì),吾人果能充分實(shí)施,則中國必可列于世界民主國家之林而無遜色!毙烀吨腥A民國政治制度史》認(rèn)為:“如果國民黨是一個(gè)對(duì)民族負(fù)責(zé)的政黨,沿著這部憲法走下去,中國可能成為實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)民主制度的共和國。”由上述可見,國民黨政權(quán)在憲政民主問題上雖不那么積極主動(dòng),但總體上還是順應(yīng)了歷史潮流,為憲政的實(shí)施盡了一份力。

  在“制憲國大”后改組的國民黨政府主持下,1948年3月,第一屆國民大會(huì)即“行憲國大”召開。由國民代表大會(huì)選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng),蔣介石以90%的高票當(dāng)選總統(tǒng),李宗仁以微弱多數(shù)擊敗孫科、程潛、于右任等六人當(dāng)選副總統(tǒng)。5月,當(dāng)選總統(tǒng)、副總統(tǒng)正式就任,標(biāo)志著“訓(xùn)政”的國民政府結(jié)束,行憲的國民政府成立。南京國民政府改為總統(tǒng)府,國民政府五院改為行憲五院。國民黨訓(xùn)政時(shí)期由1928年下半年開始,至1948年5月蔣介石出任“行憲”總統(tǒng),歷時(shí)二十年。

  蔣介石當(dāng)選總統(tǒng)后的第一件事就是操縱國大通過“修憲”和《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》,解除了立法院對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的約束,重享“訓(xùn)政”時(shí)期集黨、政、軍權(quán)于一身的獨(dú)裁權(quán)力,朕即黨,黨即國。作為《中華民國憲法》組成部分的《戡亂臨時(shí)條款》,實(shí)際上限制和剝奪了人民的權(quán)利自由。由于國民黨旋即兵敗大陸,退走臺(tái)灣,所謂“行憲”在中國大陸地區(qū)終成歷史煙云,唯一可作為成果留給大陸國人的,則是那部憲法。

  國民黨退居臺(tái)灣后,《戡亂臨時(shí)條款》在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)依舊限制著臺(tái)灣人民的權(quán)利自由,臺(tái)灣民眾則與威權(quán)統(tǒng)治進(jìn)行了長期不屈不撓的艱苦抗?fàn),歷經(jīng)數(shù)十載“蔣家王朝”專制獨(dú)裁的臺(tái)灣“國民政府”,終在上世紀(jì)八十年代順應(yīng)潮流啟動(dòng)民主化進(jìn)程,放開黨禁,《中華民國憲法》經(jīng)數(shù)度增修,并廢除了附加于該憲法的“臨時(shí)條款”和“戒嚴(yán)令”,在1946年《憲法》基礎(chǔ)上實(shí)行多黨議會(huì)制,算是兌現(xiàn)了半個(gè)多世紀(jì)之前的歷史承諾,可惜彼時(shí)的“國民政府”早已喪失大陸治權(quán)。而今臺(tái)灣人民邁向憲政民主政治的事實(shí),有力回?fù)袅四承┤怂^“憲政民主不適合中國國情”的陳詞濫調(diào)。

共產(chǎn)黨對(duì)于1946年國民大會(huì)通過的《憲法》一棍子打死,說它是“反動(dòng)的”、“分裂的”、“偽憲法”,認(rèn)定這部憲法的實(shí)質(zhì)是“人民無權(quán),獨(dú)夫集權(quán)”。

  毛澤東曾指斥國民黨曰:“中國現(xiàn)在的頑固派,正是這樣。他們口里的憲政,不過是‘掛羊頭,賣狗肉’。他們是在掛憲政的羊頭,賣一黨專政的狗肉。我并不是隨便罵他們,我的話是有根據(jù)的,這根據(jù)就在于他們一面談憲政,一面卻不給人民絲毫的自由!碑(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向1949年以后毛澤東所領(lǐng)導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨政權(quán),對(duì)照此語,實(shí)令人感慨萬千。

  

  主要參考資料:

  

  1.《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》

  2.《中華民國憲法草案》(五五憲草)

  3.《中華民國憲法》(1946年)

  4.佚名《五權(quán)憲法初探》

  5.徐賁《從憲法的形式性看中國憲政問題》

  6.包遵信《中國的憲政化和“恐憲病”》

  7.陳奎德《中國的憲法與憲政》

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