[提要]本文從土地制度、田賦、力役、財政收支形式、工商稅收等多個方面，簡要梳理帝國時代中國財政制度變遷的主要脈絡(luò)，總結(jié)帝國制度在財政運行方面的權(quán)力特征，如權(quán)力公共性出現(xiàn)早但始終有限、權(quán)力在滲透性方面存在著理想與現(xiàn)實的不一致、權(quán)力在穩(wěn)固性方面呈現(xiàn)周期性崩潰等等，以此說明傳統(tǒng)中國帝國制度的財政基礎(chǔ)。

　　[關(guān)鍵詞]帝國制度　財政基礎(chǔ)　權(quán)力特征

　　從秦代起，傳統(tǒng)中國進(jìn)入了帝國時代，在政治制度上逐漸建立和完善了帝國體系或帝國制度。這一帝國制度，在內(nèi)容上可以用林尚立先生的一段描述來概括：“中央集權(quán)與郡縣制的有機統(tǒng)一；
選官制度與教育制度的有機統(tǒng)一；
皇權(quán)統(tǒng)治與官僚政治的有機統(tǒng)一；
民間治理與官府治理的有機統(tǒng)一；
朝貢制度與華夷秩序的有機統(tǒng)一等等”。這種帝國制度的突出之處是，大一統(tǒng)的中央集權(quán)制建立時間早(相對于西方以及相對于當(dāng)時的社會條件而言)，存續(xù)時間長(前后近兩千年)。在今人看來，前者是“早熟”，后者是“超穩(wěn)定”或者“停滯”。

　　本文不打算探討帝國制度本身的內(nèi)容或者它的功過是非，只是試圖簡略說明，是怎樣的財政制度在不斷汲取物質(zhì)資源來維系這種帝國制度，以及怎樣從財政維度來透視這一帝國制度的變遷過程及其運行特征。本文將從古代中國財政制度史料中探尋制度變遷的基本脈絡(luò)，以反映對帝國制度起支撐作用的財政基礎(chǔ)及其權(quán)力特征。

　　一、帝國的財政制度及其變遷原點

　　王亞南先生在《中國官僚政治研究》一書中，將傳統(tǒng)中國帝國制度概括為官僚制度，并將其支撐杠桿總結(jié)為科舉制和兩稅制兩個方面。本文只研究支撐帝國制度的財政杠桿，即兩稅制。不過，兩稅制是唐代以后財政制度的名稱，下文將用租稅制這樣的名稱來統(tǒng)稱自秦至清這一段時間的財政制度。顯然，租稅制度提供的錢糧力役，是帝國制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　眾所周知，在帝國制度之前，古代中國實行一種分封制的政治社會制度。不過從春秋時起，周天子地位衰微，各諸侯國之間展開生存競爭，那些勇于變法的國家成為強者。而所謂的變法，主要是以君主集權(quán)代替領(lǐng)主分權(quán)，郡縣制代替分封制，依法度封官授爵取代世官世祿的貴族制等等。隨著列國中最強者秦國統(tǒng)一天下，秦國在秦孝公變法時所確立的基本政治制度就成為帝國制度的基礎(chǔ)，此時在秦國實施的財政制度也就成為帝國時期租稅制度的原點。換言之，帝國時期財政制度的變遷，正是從這一起點開始的。這一起點上的財政制度表現(xiàn)如下：

　　(1)君主以國家的名義擁有全國的土地和人口，國家有權(quán)統(tǒng)一分配土地，建立戶籍制度(國家統(tǒng)一登記戶口)，農(nóng)民的土地來自于國家授予，并因此向國家承擔(dān)繳納田賦(田租)和徭役(主要是軍役和力役)。賦(田賦)役(徭役)制度，是帝制中國的核心財政制度。

　　(2)皇室財政與國家財政一定程度的分離，前者主要以皇室領(lǐng)地收入與山海池澤之稅(商稅)來供皇室消費，后者主要以田租力役來支持政府，供給百官，從事戰(zhàn)爭。政府還建立起國家壟斷的商業(yè)制度(比較早的是鹽鐵專賣)，以擴(kuò)大財政收入。由此奠定了帝制中國時代三項主要的財政收入，即田賦力役、工商稅收、官產(chǎn)專賣，以及三項主要的財政支出，即皇室支出、官俸支出和軍費支出。

　　(3)為了保證財政收入和帝國穩(wěn)定，皇權(quán)政府還進(jìn)行一定程度的經(jīng)濟(jì)和社會管理，如調(diào)整田制以確保田賦力役的基礎(chǔ)，實行重農(nóng)抑商政策以鼓勵農(nóng)耕，另外還通過興修水利，實行國家儲備、市場平準(zhǔn)以及賑濟(jì)災(zāi)荒等行為，對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行一定程度的調(diào)節(jié)。

　　二、帝國財政制度變遷的基本脈絡(luò)

　　在兩千多年的帝國時代，上述財政制度屢經(jīng)變遷，但制度精神總的來說變動不大，主要的變動集中在賦役制度上。而賦役制度以唐代中后期實行的“兩稅法”改革為標(biāo)志，在此前后發(fā)生了一次重大的轉(zhuǎn)型。下面就帝國時代財政制度的變遷，作一個脈絡(luò)性的概括。

　　(一)賦役制度的基礎(chǔ)是土地所有(占有)制度，該制度從最初的國有(王有)逐步向有限私有轉(zhuǎn)化，最終在兩稅法之后變?yōu)橄鄬ν暾�的私有制。春秋�?zhàn)國時期，中國的土地制度從王有向私人占有逐漸轉(zhuǎn)化。秦帝國建立后，下令“黔首自實田”，承認(rèn)地主和自耕農(nóng)對土地的占有。但實際上，這種占有并不同于今天意義上嚴(yán)格的土地私有制。事實上，自秦至唐初，國家一直以土地國有的名義調(diào)整土地的占有制度(田制)。農(nóng)民對土地的占有源于國家的授予，在理論上一定時間后應(yīng)該還給國家以便重新授田。國家也以田制調(diào)整為手段來實現(xiàn)某種程度的地權(quán)平均狀況，如授田制度(漢初對軍功人士實行)，屯田制(從漢武帝開始直至曹魏時期達(dá)到高峰)，占田制(西晉時期實行，諸侯、官吏、百姓各有其固定占田數(shù)額)。自北魏到唐初實行的均田制，依不同性質(zhì)人口分別授予不同性質(zhì)田地(口分田、永業(yè)田)，更是將帝制時期國家對田制的調(diào)整推向一個高潮。雖然因帝國周期性崩潰并因這種崩潰帶來人口大規(guī)模減少，使國家對土地占有的調(diào)整具有一定可行性，但是頻繁授還田地，顯然不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和管理能力低下的條件下，這樣做的成本也過高。

　　公元780年，由宰相楊炎主持兩稅法改革，改革內(nèi)容的一個重要方面是不再禁止土地的買賣。從此之后，帝制中國實際上慢慢放棄了對田制的調(diào)整。特別是在宋代，皇權(quán)政府明確“不立田制”，不抑兼并。因而，直到清代，政府都容許田地自由買賣、自由兼并。這就是說，土地基本上是一種私有制形式，當(dāng)然這種私有受法律的保護(hù)遠(yuǎn)不能與羅馬法對私人財產(chǎn)絕對性的強調(diào)相比。事實上，在帝國理念中，皇帝擁有天下的一切，私人之所以能擁有財產(chǎn)，都是出于皇帝的恩典和賞賜。

　　(二)田賦的征收經(jīng)歷了從分成制到人頭稅，再轉(zhuǎn)為按田畝征收的定額稅的曲折過程。秦帝國建立之后，在當(dāng)時的田制基礎(chǔ)上，田賦征收采用統(tǒng)一的比率(在性質(zhì)上屬于分成制租金)，根據(jù)百姓實際占有的土地數(shù)量和出產(chǎn)繳納(一般認(rèn)為是十分之一)。漢代大幅度降低了田賦的比率，規(guī)定依照田地產(chǎn)出十五稅一或者三十稅一。但是，在秦漢時期的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，事實上根本做不到按土地實際收益進(jìn)行分成，向農(nóng)民收多收少很大程度上控制在官吏手中，多數(shù)時候采用向農(nóng)民定額征收的形式。

　　西漢初年鑒于秦王朝田賦過重的教訓(xùn)，法律上規(guī)定的田賦比率很低，甚至很多年干脆免收田賦。為了彌補國用的不足，兩漢時期的財政收入主要以人頭稅為主(史稱“輕租重賦”)，即針對成年人征收算賦、針對兒童征收口賦，另外對那些應(yīng)服勞役而未服的人征收一種更賦。人頭稅最大的優(yōu)點在于簡便，計征依據(jù)是

　　各家各戶的人口或丁口，每個計征單位應(yīng)征的稅額一律相同。但是，人頭稅最大的缺點是嚴(yán)重不公平。為了均平人頭稅負(fù)擔(dān)，兩漢時期，某種程度上推行根據(jù)戶貲來決定應(yīng)納人頭稅的賦額差等政策(“據(jù)貲定賦”)。應(yīng)該說明的是，人頭稅的征收看起來簡單，但就兩漢時期遼闊的幅員、有限的官吏來說，要進(jìn)行繁瑣的人口普查和評定各戶資產(chǎn)的活動，現(xiàn)實困難相當(dāng)大。如果中央政府集權(quán)比較有效，人頭稅的征收可能會更多到達(dá)帝國中央，從而穩(wěn)固帝國政府，否則人頭稅就會更多落入地方官員和鄉(xiāng)族勢力手中，造成帝國弱干強枝的局面。

　　到了曹操時期，政府承認(rèn)了征收分成制田租與據(jù)貲定賦(人頭稅)的現(xiàn)實困難，將其改為田租戶調(diào)制(田租按畝交四升糧食，戶出絹二匹、綿二斤)，這是一種土地定額租金制與人頭稅的混合。從西晉開始，田賦干脆與人頭稅合并，名義上按畝征收，實際按丁征收。北朝的北魏，在太和八年以前，田賦是按戶征收，太和十年改定租調(diào)時，田租仍基于戶。隋和唐前期實行的租庸調(diào)制，其征收的田賦仍基于丁，稱“丁租”，調(diào)則為戶調(diào)，實際上都屬于人頭稅的性質(zhì)。至此，帝國的田賦基本上屬于人頭稅，這一方面說明了帝國至此時仍存在對勞動力的強制形式以及民眾人身依附關(guān)系的存在，另一方面也說明因統(tǒng)治技術(shù)落后而帶來帝國權(quán)力的有限性。

　　唐前期的田租戶調(diào)(人頭稅)，是與均田制結(jié)合在一起的，若均田制能維持，則人頭稅就能得到保障。但隨著土地兼并的大規(guī)模進(jìn)行，許多地主廣有田產(chǎn)，在以身丁為本的人頭稅前提下，依法這些地主只負(fù)擔(dān)按丁征收的少量的租稅。這一負(fù)擔(dān)對地主來說微不足道，但對失去土地的農(nóng)民而言，他們根本無力繳納這種只問身丁不問財產(chǎn)的賦稅，最后只能選擇逃稅或逃亡(大多成為地主莊園內(nèi)屬于隱蔽人口的客戶)。國家因此而缺失的稅款，往往被加在僅存的自耕農(nóng)身上(多數(shù)是逃稅農(nóng)民的親友近鄰，史稱“攤逃”)，這將造成逃稅或逃亡行為的進(jìn)一步加劇。

　　兩稅法的精神是將租庸調(diào)制負(fù)擔(dān)和一切雜稅合并，將中央政府每年所需支出數(shù)額按人口、土地多少分配到各州縣征收，具體到每家每戶則以田畝資產(chǎn)為本，“以貧富為差”，每年夏秋兩次按土地和財產(chǎn)多少統(tǒng)一征稅。兩稅法開啟了帝國按田畝征收定額稅的時代，宋代以后，田賦全面按畝定額計征，從此土地成為朝野上下最為重要的資產(chǎn)，這在相當(dāng)大程度上影響了帝國時期的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。

　　兩稅法改革帶來了一個重大的征稅問題，那就是如何準(zhǔn)確清丈田畝。這不僅是一個技術(shù)問題，更為重要的是政治和管理問題，即國家權(quán)力如何能夠深入(滲透)到社會底層。宋代王安石變法的一個重要方面就是“方田均稅法”，試圖清理漏戶漏田。明代張居正和清代雍正皇帝所進(jìn)行的財政改革，清丈田畝、核實田產(chǎn)都成為重要內(nèi)容。

　　(三)力役在制度上從親身服役，到出錢代役，最終攤?cè)胩锂�，但在實踐中從未退出歷史舞臺。在分封制時代，領(lǐng)主“借民力以制公田”，直接占有勞動力本身，并由此占有勞動成果(主要是糧食)。戰(zhàn)國時期以秦國為代表，國家承認(rèn)了土地的私人占有，一定程度上放松了對勞動力的直接占有，但仍保留了分封制的一些特征，如要求勞動者一定程度的親身服役(徭役)。勞動者承擔(dān)的徭役包括軍役(充當(dāng)士兵)和力役(工程勞役)，由于兵農(nóng)合一，軍役和力役在實踐中區(qū)分并不明顯，有時也直接稱徭役為力役。

　　鑒于秦帝國的覆滅與力役負(fù)擔(dān)過重有關(guān)，漢代降低了力役的要求，同時規(guī)定對應(yīng)服役而未去服役的人，可以課征代役金(更賦)。更賦的存在，開啟了帝國不斷消滅力役、力役卻始終不絕的歷史。其原因在于，當(dāng)風(fēng)調(diào)雨順、國泰民安之際，國家對徭役的需求不大，征收更賦實際是增加財政收入的一項措施；
而在戰(zhàn)爭和社會危機之時，以更賦來募役無法滿足國家對人力的數(shù)量和結(jié)構(gòu)的需求，力役不得不派發(fā)。事實上，在帝制中國，官府征發(fā)力役的權(quán)力，實踐中根本無可制約，因而官員們也一再運用這一權(quán)力而不去管法律制度上的規(guī)定。所以，到了魏晉南北朝這樣的戰(zhàn)亂時代，在當(dāng)時的戰(zhàn)時財政體制下，力役負(fù)擔(dān)再次加重，服役時限延長，服役年齡降低，力役甚至課及婦女兒童。

　　唐代與田租戶調(diào)并列的“庸法”，就是允許不愿服役的丁男，折納捐布作為替代，在制度上又開始消除力役。到唐玄宗時，力役折庸廣泛實施，庸成為國家正稅收入，按理說力役已不再存在。但此后不久，帝國政府又以雜徭的形式，向民眾索求力役。兩稅法將租庸調(diào)一齊并入正稅中，原來按戶等輪充差役的辦法改由官府出錢募人應(yīng)役，原來承擔(dān)差役的主戶按戶等出免役錢，不承擔(dān)差役的官戶出“助役錢”，以減輕甚至消滅人身力役負(fù)擔(dān)。這又是一次消除力役的制度性努力。兩稅法將民眾的力役負(fù)擔(dān)變?yōu)閷嵨锏刈�，按理人民就不用再服徭役，政府需要勞動力理�?yīng)支付報酬。

　　但事實上官府調(diào)用勞力時，仍然無償征取，以至于賦外生役，役上加役，民眾力役負(fù)擔(dān)一再出現(xiàn)，宋、明、清各王朝也一再做出取消力役的努力。如宋初實行差役法，按民戶資產(chǎn)高低輪番充役，地方政府還經(jīng)常派發(fā)臨時性夫役差遣。到王安石新政時，推行免役法(代役錢與田賦分開)，允許民眾以錢代役，明確規(guī)定不再征發(fā)力役。明初按丁糧資產(chǎn)多寡而定力役之輕重，1581年張居正向全國推廣一條鞭法，將差役轉(zhuǎn)由地畝承擔(dān)(役歸于地)。清代康熙雍正時期，又實行攤丁入畝(將丁銀負(fù)擔(dān)固定，并攤?cè)胩锂�之中)。以上每次財政改革，都試圖從制度上終結(jié)帝國賦役平行征收的歷史，但每次改革后不久，力役或力役負(fù)擔(dān)(代役錢)仍又出現(xiàn)。實際上在帝國歷史上，力役從未消失。

　　帝國時代一再從制度上消滅力役但在實踐中力役重復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象，一方面說明帝國統(tǒng)治理性化、公共化的趨勢，另一方面說明了帝國權(quán)力運行存在缺乏有效約束、國家貫徹自己意志的能力有限等問題。

　　(四)財政收支從實物形式向貨幣形式曲折變遷。從征稅形式來看，秦漢兩代田賦(田租)與口賦(人頭稅)并行，前者屬于實物稅，上繳糧食，后者屬于貨幣稅，向國家納錢。不過，由于漢代實行輕租重賦，與秦代相比，貨幣稅的比重超過實物稅，(點擊此處閱讀下一頁)

　　表現(xiàn)在支付官吏薪俸上也一度錢谷各半。在漢代這種財政結(jié)構(gòu)下，漢代經(jīng)濟(jì)比較早地具有了貨幣經(jīng)濟(jì)的特征。

　　三國兩晉南北朝時期，由于長期戰(zhàn)爭，戰(zhàn)時財政最為突出的需要，主要是糧食和人力而非錢幣(戰(zhàn)爭割據(jù)條件下，商品經(jīng)濟(jì)萎縮，錢幣不通行)，因此政府要求農(nóng)戶繳納的主要是實物。唐初租庸調(diào)制反映了這一情況，租為每丁每年納粟二石，調(diào)為每年每戶納綾或捐二丈綿三兩(或者根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣�納布、麻等)，庸為不愿服徭役(20天)者每日折納捐三尺�？梢姰�(dāng)時的財政收入多為實物形式。

　　唐中后期，商品經(jīng)濟(jì)再度活躍，以貨幣形式出現(xiàn)的鹽稅和工商稅收數(shù)量增長，正稅采用貨幣形式也開始盛行。兩稅法將原來的各種租庸、雜徭、雜稅合并統(tǒng)一為一種以田畝和戶等為標(biāo)準(zhǔn)的稅收，在法律上基本以征錢為手段。在實踐中，一開始也以征錢為主要手段(大約推行了30年)，但很快轉(zhuǎn)向依賴谷粟等實物形式，這就形成所謂的“定稅計錢，折錢納物”(中央政府在預(yù)算編造時以錢為稅名，但在實際征納時多用布帛)。

　　宋代貨幣經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，田賦等正稅，錢谷都有(夏稅以錢計，秋稅以米計)，并盛行折變，錢納增加。宋神宗時代，貨幣收入已占總收入的一半左右，貨幣財政初具規(guī)模。

　　明初仍是夏稅秋糧，錢谷皆有，到明英宗正統(tǒng)時實行的金花銀法，規(guī)定以折色銀入正賦，但本色還是夏稅秋糧。到一條鞭法改革后，規(guī)定田賦概以銀征收(江南產(chǎn)米區(qū)例外)，在法定意義上規(guī)定了白銀在賦稅征收中的主導(dǎo)地位，從而確立了金屬貨幣在財政上的主導(dǎo)地位。清代延續(xù)了這一格局，除一部分糧食外，大部分稅收征收銀錢，尤其征銀為主。

　　從實物稅向貨幣稅的變遷，反映了商品經(jīng)濟(jì)在帝國歷史上的曲折發(fā)展經(jīng)歷，而貨幣財政本身反過來又促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如攤役銀于田畝后，一般商人經(jīng)營工商業(yè)可以獲得豐厚利益，土地不再為主要財富。財政收支向貨幣形式的轉(zhuǎn)化，還反映了國家對經(jīng)濟(jì)社會的管理能力逐步增強的歷史事實。

　　(五)工商稅收地位經(jīng)歷了多次起落的變化。

　　一般認(rèn)為，中國工商稅收出現(xiàn)時間比較早，西周后期對來自于王有的山林川澤出產(chǎn)物就開始征稅(多征實物)，還對通過國家所設(shè)關(guān)卡的商貨和在市場出售的貨物征稅。春秋戰(zhàn)國時期，這樣的工商稅收也有所發(fā)展，成為國家比較重要的財稅來源。

　　商鞅變法在秦國推進(jìn)的是一種兵農(nóng)合一的戰(zhàn)爭體制，國家至關(guān)重要的問題是，如何招徠人口墾荒、納糧和服軍役。因此，農(nóng)業(yè)問題相對更重要，工商業(yè)的地位由此下降，一種“重農(nóng)抑商”的思想就此形成，并影響了帝國數(shù)千年。

　　西漢王朝維持了秦代以來的重農(nóng)政策，在初期由于財政收支高度依賴于商業(yè)經(jīng)濟(jì)，因而在經(jīng)濟(jì)上并不抑商，只是在政治和社會地位方面對商人有所抑制。漢武帝時期，政府放棄原來對工商業(yè)自由放任的做法，轉(zhuǎn)向增加稅收、鹽鐵官營，到最后強制剝奪商人及其他富有人家的財產(chǎn)(算緡錢)。但此時工商稅收在整個財政收入中的地位一直不太重要，很難成為國家的正式稅賦，被稱為雜項收入，多數(shù)時候歸到皇室財政收入中。魏晉南北朝時期，對市場交易行為征稅(估稅)、關(guān)市稅、通行稅，同樣不占重要地位。

　　唐代手工業(yè)發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮，來自于工商業(yè)的稅收也呈增長趨勢，而鹽、酒、茶等專賣手段也為提供了大量的收入，有些年份稅收能達(dá)到當(dāng)年財政收入的一半

　　左右。特別是在宋代，由于一直處在遼、夏、金等國的生存競爭壓力下，工商稅收占財政收入比重大大提高，在部分年份甚至大大超過農(nóng)業(yè)兩稅的基礎(chǔ)。特別值得一提的是北宋王安石變法，試圖將財政稅收大規(guī)模地商業(yè)化，以信用借款的辦法刺激經(jīng)濟(jì)的成長(“青苗法”)。

　　宋代一度以工商稅收為主要財政收入的做法并不成功，引起明朝財政的全面收斂，重回以田賦為主要的政收入。明中期以后，隨著商品貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在礦稅、關(guān)稅及其他工商稅收方面，收入大為增加，許多流入到皇室的財政中。清代前期，工商稅名目繁多(酒稅、礦稅、關(guān)稅、牙稅)，收入也相應(yīng)比較多。

　　三、帝國財政制度運行的權(quán)力特征從上述帝國時期財政制度的內(nèi)容及其變遷的歷史過程，可以看出帝國權(quán)力運行的一些關(guān)鍵性的特征。

　　(一)權(quán)力在公共性方面，出現(xiàn)時間比較早，但始終有限。

　　參照西方社會發(fā)展的坐標(biāo)，中國帝國制度從誕生之日起，國家權(quán)力運行的公共性特征就比較強。從財政方面看，這主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

　　1、就財政管理而言，皇室財政與國家財政自帝國初始就分離，自秦代起，國家公財政和皇家私財政在原則上已徹底分開，一般來說，租庸正額歸國家財政，雜項收入歸君主私用。雖然在歷史發(fā)展過程中有些曲折(如東漢時期曾經(jīng)二者不分)，在實踐中也不那么嚴(yán)格清楚(用國家財政收入來支付皇室費用或用皇家收入彌補國家財政不足之事時常發(fā)生)，但公私分離的理念一直明確，分離原則多數(shù)時候也得到執(zhí)行。

　　2、就財政收入而言，帝國財政建立在最廣泛的人口基礎(chǔ)上，至少在法律原則上由國家雇用的官吏直接向全部的人口與財產(chǎn)征稅(田租戶調(diào))，以戶為單位而不像中世紀(jì)西方那樣以特權(quán)團(tuán)體或階級為單位征稅，為此國家需要出面清丈田畝、統(tǒng)計人戶，這樣的管理工作始終不絕。免稅的特權(quán)階層主要限于皇族，至少在法律規(guī)定上這樣的人數(shù)并不多，并且特權(quán)地位經(jīng)常被取消。與此相關(guān)，相對于西方，帝國的個人土地私有制發(fā)展比較早(雖然有限)，土地早就可以自由買賣，人身依附關(guān)系也比較輕，從人頭稅的歷史看，民眾對國家的人身依附關(guān)系也逐漸減輕。

　　3、就財政支出而言，除了有時需彌補皇室財政的差額外，國家財政的基本用途是：軍事支出(國家內(nèi)外安全和擴(kuò)張所需)、官俸支出(國家管理所需)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)支出(農(nóng)田水利建設(shè)、治理大江大河、建設(shè)公共工程)以及社會福利支出(救災(zāi)賑濟(jì))等等。另外，皇權(quán)政府還利用國家的力量，建立和完善常平倉制度與和糴政策，以調(diào)劑糧食供應(yīng)，控制糧價等等。這些財政支出的用途基本都屬于國家的公共職能，相當(dāng)大程度上是以公共利益的名義進(jìn)行的，特別是從帝國初始就從事的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理事業(yè)，公共性更強。

　　不過，上述對帝國權(quán)力公共性的說明，是就權(quán)力的運行過程而言的。就帝國權(quán)力的本質(zhì)(皇權(quán))來說，國家權(quán)力仍是一種“私的”權(quán)力，天下、國家為一家一姓所有。這也就決定了在財政制度運行中，不存在嚴(yán)格限制甚至懲罰那些突破國家財政與皇室財政之分的行為，民眾對政府征稅權(quán)沒有約束，對財政支出的方向與金額也幾乎沒有影響，這些說明帝國財政還不是也不可能是一種公共性的財政。

　　(二)權(quán)力在滲透性方面，存在著理想與現(xiàn)實的不一致。

　　帝國的權(quán)力在理想目標(biāo)上是試圖達(dá)到集中與統(tǒng)一，通過職業(yè)化、專門化的官僚體系在帝國范圍內(nèi)有效行使權(quán)力。但在現(xiàn)實中，帝國建立在一個地域廣闊、差異極大，而統(tǒng)治技術(shù)和管理能力又極其有限的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力的滲透性事實上極其有限。

　　從財政角度看，在當(dāng)時如此落后的情況下，中央政府制定的財政方案事實上無法與下層的具體情況相適應(yīng)，中央集權(quán)的愿望超出了當(dāng)時的政府實現(xiàn)這種愿望的能力，為此地方不得不對有關(guān)法律和規(guī)定進(jìn)行改動與變通。在很多時候，這就為官吏濫用權(quán)力，上下其手，貪污納賄提供了便利，使得權(quán)力的滲透性問題進(jìn)一步增加。

　　無論是兩稅法之前以人頭稅為主的財政收入結(jié)構(gòu)，還是兩稅法之后漸行的以田畝為依據(jù)以田賦收入為主的結(jié)構(gòu)，其主要的征稅依據(jù)都是賬冊，記錄人戶或田畝的情況以及變化，如明代的黃冊記錄人口，魚鱗冊記錄田地。這些賬冊的建賬、統(tǒng)計、比對(核查)及調(diào)整等工作，非常繁瑣，工作量巨大。而在當(dāng)時有限的人力和落后的技術(shù)(統(tǒng)計、交通、印刷等等)條件下，各地州縣官根本做不到對人戶和田畝賬冊進(jìn)行及時記錄和調(diào)整，普遍存在著長期不定戶等、不調(diào)整各戶稅賦負(fù)擔(dān)的情況，只是滿足于依據(jù)舊賬冊征收稅賦、派發(fā)徭役。在一個王朝的初期，在強勢的統(tǒng)治者推動下，這樣的賬簿工作可能做得相對好一點，賬冊齊全一些，但一段時間以后賬冊與實際情況就會相差極大，依此征稅將嚴(yán)重脫離實際情況，也就偏離了中央集權(quán)者初始的目標(biāo)。在財政史上，皇權(quán)政府在征取財政收入、派發(fā)徭役時，也曾試圖做到公平負(fù)擔(dān)，按資產(chǎn)和戶等狀況來進(jìn)行。如漢代推行根據(jù)戶貲來決定應(yīng)納田賦和人頭稅的數(shù)額，這通過“八月算民”制度來完成，即由縣令代表國家權(quán)力定期調(diào)查人口和田畝，“簡閱財物”及評定民戶資產(chǎn)。但事實上，法定人數(shù)極其有限的縣令和吏員，根本不可能去挨家挨戶調(diào)查人口、田畝，閱實財產(chǎn)，調(diào)查和評定工作更多在平時由鄉(xiāng)吏和鄉(xiāng)族勢力來進(jìn)行。這樣，“據(jù)貲定賦”的權(quán)力在相當(dāng)大程度落入鄉(xiāng)族手中，結(jié)果常常出現(xiàn)縱富役貧現(xiàn)象，破壞了國家要求通過“據(jù)貲定稅”均平人頭稅負(fù)擔(dān)的意圖。也就是說，國家的權(quán)力和國家的意志根本不能貫徹到鄉(xiāng)村。

　　(三)權(quán)力在穩(wěn)固性方面不足，呈現(xiàn)周期性崩潰。

　　傳統(tǒng)中國帝國制度一個非常重要的特征就是王朝的周期性崩潰，每一個王朝大致存續(xù)時間為300年左右。對此，歷史學(xué)家們對此提出了種種解釋，如帝王素質(zhì)的持續(xù)下降、黃河周期性泛濫、游牧民族周期性沖擊等等。

　　從財政角度看，帝國權(quán)力周期性崩潰是有原因的，或者說，帝國時代的財政制度，不能為帝國制度提供穩(wěn)固的財力資源支持，從而引發(fā)帝國權(quán)力周期性地崩潰。帝國權(quán)力的周期性崩潰，可以從以下幾方面來考察其財政原因。

　　1、財政收入的相對固定性與財政支出的不斷膨脹性

　　如前所述，在傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)條件下，帝國財政收入主要來自于田賦，工商稅收和官產(chǎn)專賣收入的數(shù)量很難有持續(xù)的增長。由于耕地數(shù)量增長有限(尤其是在王朝的中后期)，農(nóng)業(yè)技術(shù)革新慢，土地收益很難有大的增加，田賦和依附于土地收益的人頭稅的數(shù)量相對固定、缺乏彈性。但是帝國財政支出卻有不斷膨脹的可能性：帝國財政支出中的皇室支出和官俸支出，都可能隨著皇室人口和官僚人數(shù)的增加而自然增長，很難有一種好的控制機制；
而軍事支出和應(yīng)付突發(fā)危機的支出，則具有很大的不確定性，隨時可能會有暴發(fā)性增長。在王朝初創(chuàng)時期，皇室和官僚隊伍相對原始，支出數(shù)額還比較低，財政收入可以支撐這時期的支出；
而到王朝中后期，相對固定的收入難以支持不斷膨脹的甚至突發(fā)性的支出，王朝就會因收不抵支而陷入財政困境，或因橫征暴斂激起民變而滅亡。在王朝中期，若有君主或大臣(如唐代楊炎、宋代王安石、明代張居正等)，對財政體制進(jìn)行一番合理化改革，則王朝會出現(xiàn)一段時間的“中興”，但最后仍免不了滅亡。

　　2、財政對自耕農(nóng)基礎(chǔ)的依賴與周期性的土地兼并

　　帝國權(quán)力建立在自耕農(nóng)納稅當(dāng)兵的基礎(chǔ)上，為此帝國需要給農(nóng)民提供必要的土地，使其能夠承擔(dān)得起繳納田賦、提供徭役的責(zé)任。在唐中期兩稅法之前，帝國試圖以確立田制、保證土地相對平均分配來保證這一點；
兩稅法之后，帝國雖然不再調(diào)整田制，但仍試圖通過打擊豪強、加重占地多者稅收負(fù)擔(dān)等形式，來維持分散的自耕農(nóng)局面。

　　但是，帝國對自耕農(nóng)地位的維護(hù)，往往為土地兼并所破壞。每一個王朝初期，因長期戰(zhàn)爭，人口減少，無主荒地和政府控制的土地較多，帝國政府可以通過鼓勵墾荒、承認(rèn)對無主地的占有或者將官地授賣，創(chuàng)造出一批自耕農(nóng)來實現(xiàn)征稅征兵的目的。但是隨著貧富差距加大而帶來富人對窮人土地的收購，皇族、官僚和豪強仗勢侵奪地產(chǎn)，以及土地因生產(chǎn)效率而發(fā)生的自然流轉(zhuǎn)等原因，土地的兼并和集中往往無可避免，這樣一大批農(nóng)民將失去土地。如果土地和人口賬冊能夠及時調(diào)整，賦役負(fù)擔(dān)也及時加以轉(zhuǎn)移，那么土地兼并的后果還不是特別嚴(yán)重。問題在于，在當(dāng)時官吏有限、技術(shù)落后而官府權(quán)力幾無制約的情況下，征發(fā)賦役的官吏，往往不會將田地應(yīng)負(fù)擔(dān)的部分及時轉(zhuǎn)移給新主，而只是簡單地將逃戶的賦役額攤征在親鄰身上(所謂“稅額長定，有逃即攤”)，這些親鄰很快面臨破產(chǎn)，這進(jìn)一步加劇了自耕農(nóng)的失地與破產(chǎn)。因此，帝國所依賴的自耕農(nóng)局面將被周期性兼并破壞。

　　3、官吏吞噬剩余

　　一國財政乃至政權(quán)要能穩(wěn)固，就必須建立在可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成長基礎(chǔ)上。而對于可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)論相當(dāng)簡單，那就是產(chǎn)權(quán)制度安排必須使得個人在從事經(jīng)濟(jì)活動時，在扣除掉一個相對并不高的固定支付(如原料成本、固定工資、租金等等)之后，個人能夠支配剩下的幾乎所有余額(剩余)，這樣個人從事經(jīng)濟(jì)活動的積極性就會非常高。個人財富也因此比較容易地積累起來，投資于生產(chǎn)的資本不斷增加，經(jīng)濟(jì)就能獲得持續(xù)的增長。如果經(jīng)濟(jì)主體不能獲得剩余，不但影響他們經(jīng)濟(jì)活動的積極性，而且使投資于生產(chǎn)的資本大大減少，這樣的經(jīng)濟(jì)不可能獲得持續(xù)增長，在此基礎(chǔ)上的財政也就不可能得到穩(wěn)固，政權(quán)也難以持久穩(wěn)定。

　　如前所述，由于地域范圍的廣大(監(jiān)督困難)、地理人情狀況的復(fù)雜(靈活性的必要)、官府權(quán)力相對于民眾的強勢(約束性極小)，帝國官吏在治理國家的時候，上下其手謀取個人好處的機會相當(dāng)多(如在正稅之外征收雜稅，正役之外附加雜役，征收各種名目的附加稅、附加費，攤派各種成本，索取各種好處等等)。這樣，即使經(jīng)濟(jì)增長，社會剩余增加，也往往不體現(xiàn)為國家財政收入的增長和民眾財富的積累，而體現(xiàn)在官吏個人收益和財產(chǎn)的提高，甚至可能將剩余吸取一空，將普通民眾推到赤貧的境地，此謂“官吏吞噬剩余”。官吏吞噬剩余，使經(jīng)濟(jì)主體不能獲得經(jīng)濟(jì)活動的剩余部分，不但阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，而且最終引發(fā)民眾的反抗。歷史上王朝的衰敗和滅亡，總是和吏治的腐敗緊密聯(lián)系在一起。

　　特別在明清兩代，官吏法定薪俸極低，其貪污腐化極為驚人。乾隆中期，清政府的實際財政收入約為7100萬兩，約占當(dāng)時生產(chǎn)總值的4.98%，但自乾隆后期起，社會經(jīng)濟(jì)雖然有一定發(fā)展，但財政收入占生產(chǎn)總值比重呈明顯下降趨勢，至嘉、道年間，清政府對全國財政的控制降至很低水平。晚清大部分時期，官方統(tǒng)計的財政收入占國民生產(chǎn)總值的2%左右(統(tǒng)計的財政收入)，如果考慮到地方政府隱匿的財政收入，實際上中央和地方財政收入占國民生產(chǎn)總值約4.5%(實際的財政收入)，但由于吏治腐敗，民眾實際納稅占國民生產(chǎn)總值的6%。換言之，近1/3的民眾納稅額，不能進(jìn)入國庫，而成為大大小小官吏的個人收入。

　　注釋：略。

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