賀雪峰:鄉(xiāng)村治理一百年
發(fā)布時(shí)間:2020-06-13 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
2006年取消農(nóng)業(yè)稅,無(wú)疑是一個(gè)具有歷史意義的事件。取消農(nóng)業(yè)稅及國(guó)家開始實(shí)施以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略,意味著中國(guó)歷史進(jìn)入了一個(gè)新的階段。而就農(nóng)村來(lái)說(shuō),取消農(nóng)業(yè)稅不僅意味著兩千多年來(lái)一直作為國(guó)家主要財(cái)政收入來(lái)源的農(nóng)業(yè)稅賦的終結(jié),而且意味著中國(guó)已經(jīng)完成內(nèi)向積累的工業(yè)化階段,進(jìn)入了全新的現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期。
回顧二十世紀(jì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史,如果依據(jù)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系狀況,可以清晰地劃分出幾個(gè)相當(dāng)不同的時(shí)期,其一是晚清至民國(guó)的二十世紀(jì)上半葉;
其二是建國(guó)后至改革開放前,尤其是人民公社時(shí)期;
其三是分田到戶后至2006年取消農(nóng)業(yè)稅前。2003年全國(guó)農(nóng)村推行稅費(fèi)改革開始,即為取消農(nóng)業(yè)稅作了準(zhǔn)備。二十世紀(jì)的以上三個(gè)時(shí)期都面臨著中國(guó)要通過(guò)內(nèi)向式積累以完成工業(yè)化建設(shè)任務(wù),都要實(shí)現(xiàn)毛澤東同志所說(shuō)實(shí)行“大仁政”的富國(guó)強(qiáng)兵的歷史使命。但是,三個(gè)時(shí)期在完成以從農(nóng)村提取資源為目的的內(nèi)向式積累方面的能力及效果方面,差異極大,在處理國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的方式方面也差異極大。二十世紀(jì)的歷史是剛剛過(guò)去的歷史,從鄉(xiāng)村治理角度總結(jié)這段歷史,有助于客觀地看待二十世紀(jì)歷史,并有助于理解新世紀(jì)取消農(nóng)業(yè)稅的深刻原因。
從改革開放以后的鄉(xiāng)村治理開始討論,可以找到更多鮮活實(shí)證的資料,也更容易與讀者的所見(jiàn)所聞勾聯(lián)起來(lái)。1980年代初,全國(guó)農(nóng)村分田到戶,人民公社解體。從國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系方面看,人民公社時(shí)期,國(guó)家通過(guò)人民公社“政社合一”,“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制,將農(nóng)民組織起來(lái),國(guó)家與人民公社打交道。人民公社解體后,國(guó)家不得不通過(guò)鄉(xiāng)村組織與近兩億農(nóng)戶打交道。從農(nóng)民方面看,因?yàn)閷⑸a(chǎn)單位劃小到中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中一直作為小私有單位的家庭,而煥發(fā)了家庭的內(nèi)在積極性。分田到戶后不久,一方面農(nóng)民的勞動(dòng)積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái),一方面糧食收購(gòu)價(jià)上調(diào),化肥供應(yīng)突增,良種迅速推廣,加之人民公社時(shí)期修建的水利設(shè)施發(fā)揮作用,糧食產(chǎn)量持續(xù)上升,農(nóng)民收入快速增加,農(nóng)村一派欣欣向榮的景象。
但是,好景不長(zhǎng),受制于中國(guó)人多地少的結(jié)構(gòu)性約束,到1980年代中后期,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重新出現(xiàn)問(wèn)題,一方面糧食增產(chǎn)空間有限,一方面農(nóng)民增收困難。在1980年代,分田到戶同時(shí)給農(nóng)村帶來(lái)活力的一個(gè)因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布極不均衡,在廣大中西部地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既無(wú)資金、資源,又缺市場(chǎng)。在1990年前后,“三農(nóng)”問(wèn)題開始凸現(xiàn),農(nóng)村中的各種矛盾變得尖銳起來(lái)。
進(jìn)入1990年代,眾所周知的農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起社會(huì)持久關(guān)注,并成為鄉(xiāng)村治理的痼疾。自1990年開始,中央有關(guān)部門即下發(fā)禁止加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件,至1990年代末,僅下發(fā)的中央級(jí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件就有二十多個(gè),但農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕,屢禁不止。不僅是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題無(wú)法解決,而且諸如鄉(xiāng)村債務(wù)惡化、鄉(xiāng)村干部腐敗、干群關(guān)系緊張、農(nóng)民群體上訪等嚴(yán)重問(wèn)題也是層出不窮,越積越多。
要理解1990年代中國(guó)鄉(xiāng)村治理由治到亂的邏輯,就要考察兩個(gè)關(guān)鍵詞,一是農(nóng)民負(fù)擔(dān),二是鄉(xiāng)村關(guān)系。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān),就是農(nóng)民所承擔(dān)的出錢出力的各種負(fù)擔(dān),包括上繳國(guó)家的稅收,鄉(xiāng)村兩級(jí)提取的“三提五統(tǒng)”費(fèi)用,及其它各種要由農(nóng)民出錢出力的達(dá)標(biāo)升級(jí)事業(yè),諸如“某某工程人民建”之類。上繳國(guó)家的稅收和鄉(xiāng)村兩級(jí)提取的“三提五統(tǒng)”,雖然用途不同,但大體都可算作國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的汲取。各種自上而下的達(dá)標(biāo)升級(jí)事業(yè),也可以看作國(guó)家致力于現(xiàn)代化建設(shè)的努力。換句話說(shuō),1990年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān),是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)快速的現(xiàn)代化,而從農(nóng)村汲取資源所致。中國(guó)農(nóng)村人口巨大,在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,內(nèi)向積累的主體只能來(lái)自農(nóng)村。1990年代由農(nóng)村繼續(xù)為中國(guó)現(xiàn)代化提供積累,是整個(gè)二十世紀(jì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系邏輯的延續(xù)。
先不論1990年代繼續(xù)從農(nóng)村汲取資源是否合理,從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐來(lái)看,二十世紀(jì)最后十年國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的效果卻是很不好的。
分田到戶以后,國(guó)家要從農(nóng)村汲取資源,就必須通過(guò)鄉(xiāng)村組織與千家萬(wàn)戶小農(nóng)打交道。總體來(lái)講,中國(guó)農(nóng)村情況雖然千差萬(wàn)別,卻大都是現(xiàn)金收入很少的小農(nóng)。溫鐵軍早就指出,國(guó)家直接向剩余很少的小農(nóng)汲取資源的交易成本極高。國(guó)家是如何與小農(nóng)交易的呢?顯然,國(guó)家不可能直接面對(duì)農(nóng)戶,在國(guó)家權(quán)力末梢的縣鄉(xiāng)兩級(jí),需要通過(guò)村級(jí)組織與農(nóng)民打交道,通過(guò)村級(jí)組織來(lái)掌握村莊的情況,完成向農(nóng)戶的攤派,甚至縣鄉(xiāng)兩級(jí)不是直接面對(duì)農(nóng)戶,而是將各種達(dá)標(biāo)升級(jí)任務(wù)和收糧派款任務(wù)下達(dá)到村一級(jí),要求村一級(jí)完成這些自上而下的任務(wù)。
村一級(jí)是一個(gè)多則三千人,少則數(shù)百人的熟人社會(huì),是一個(gè)內(nèi)部信息較為透明,村民相互之間比較、較勁,因此相互之間攀比的社會(huì)。村一級(jí),村干部行為不軌,村民很容易就知道了。村干部占了村集體的額外好處,村民就會(huì)不滿,干群關(guān)系就變得緊張。因天災(zāi)人禍致貧的村民,會(huì)得到村中人們的同情,村中有人憑借特權(quán)關(guān)系偷逃應(yīng)盡義務(wù),會(huì)引起村民的不滿或其它消極性的反應(yīng)。此外,在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)制度安排下,村一級(jí)往往還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位,是一個(gè)集體的建制,是一級(jí)獨(dú)立法人。理論上,村民耕種的土地,歸村組集體所有,由村組集體進(jìn)行分配和調(diào)整。在個(gè)體農(nóng)戶以上,村組集體往往要承擔(dān)各種公共的事務(wù),因此要向農(nóng)戶提取費(fèi)用及勞力。村一級(jí)是村民共同生產(chǎn)、共同生活及共同娛樂(lè)的熟人社會(huì)。
村莊熟人社會(huì)的特征,使村干部了解村莊內(nèi)部的情況,只有村干部才有能力正確地分?jǐn)傋陨隙孪逻_(dá)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)或收糧派款任務(wù),也只有村干部才有能力完成這些任務(wù)。離開村干部,縣鄉(xiāng)兩級(jí)甚至難以弄清楚村莊內(nèi)部的情況(在農(nóng)村調(diào)查,經(jīng)常聽說(shuō)村里有兩套人口數(shù)量,一套是上級(jí)攤派稅費(fèi)的人口數(shù)量,較低,另一套是真實(shí)的也往往較高的人口數(shù)量。村干部以真實(shí)的人口數(shù)量收稅費(fèi),而按較低的人口數(shù)量上繳)。在缺少村莊代理人的情況下,縣鄉(xiāng)兩級(jí)直接到農(nóng)戶家中收稅,可能找不到納稅人。農(nóng)民現(xiàn)金收入很少,從而農(nóng)民只能承擔(dān)很少的稅費(fèi)。由縣鄉(xiāng)直接向農(nóng)戶收稅,而農(nóng)戶并無(wú)納稅積極性時(shí),縣鄉(xiāng)與千家萬(wàn)戶農(nóng)戶“捉迷藏”的成本極高。
縣鄉(xiāng)與農(nóng)戶之間的信息不對(duì)稱,還表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)無(wú)法了解農(nóng)戶中哪些人是真正無(wú)能力納稅,從而是獲得了村民同情的困難戶,而哪些人是有錢不繳稅,從而因其不繳稅而會(huì)引發(fā)村民連鎖跟進(jìn)的“釘子戶”。對(duì)于有錢不繳稅的“釘子戶”,縣鄉(xiāng)必須用抗稅一類的合法話語(yǔ)予以打擊,不然就會(huì)帶來(lái)人人不繳稅的嚴(yán)重后果。但縣鄉(xiāng)不能以“抗稅”來(lái)打擊真正的困難戶,因?yàn)檫@種打擊不僅不人道,會(huì)引發(fā)村民的反感,喪失政府的合法性,而且不能為征稅提供多少貢獻(xiàn)。
即使打擊“釘子戶”,也不能亂打,不能打到硬釘子上去。打擊“釘子戶”,必須對(duì)“釘子戶”及其對(duì)其他村民的影響進(jìn)行細(xì)致評(píng)估,能否拔下釘子,拔什么釘子最有利于起到殺雞儆猴的作用,從而最有利于將稅費(fèi)收上來(lái),這些只有村莊內(nèi)部的人知道。縣鄉(xiāng)兩級(jí)在缺少對(duì)村莊情況深入了解的情況下,到村莊胡亂拔釘子,就會(huì)只收很少的稅,卻要花費(fèi)極高的成本,并喪失過(guò)多的政府合法性。也因此,在1990年代,縣鄉(xiāng)要拔釘子,就得聽村干部匯報(bào),由村干部安排,只是到了現(xiàn)場(chǎng),村干部不直接出面,而由縣鄉(xiāng)出面。
也就是說(shuō),僅僅是從農(nóng)村收稅一項(xiàng),首先要由村干部核稅,其次要由村干部找到納稅的農(nóng)戶,再次要由村干部通報(bào)如何減免稅費(fèi)及如何打擊“釘子戶”等等工作。沒(méi)有村干部的配合,縣鄉(xiāng)兩級(jí)很難從農(nóng)戶那里低成本地收取稅費(fèi)。
但是,村干部是村莊熟人社會(huì)中的一員,他們世世代代生活在村莊中,將來(lái)還要在村莊生活,村干部協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅,而農(nóng)戶又無(wú)納稅積極性時(shí),村干部會(huì)損失在村莊中的聲譽(yù)。如果村干部不能從協(xié)助收稅中獲得足夠好處,村干部就不會(huì)積極協(xié)助縣鄉(xiāng)從村莊中汲取資源。縣鄉(xiāng)向農(nóng)民提取越多,農(nóng)民越是感到無(wú)力承擔(dān)稅費(fèi),從而越是不愿繳納稅費(fèi)時(shí),村干部就越是不愿意憑著黨性、習(xí)慣、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的上下級(jí)關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威脅,而協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅。
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