湖北省在近年進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，以湖北咸安的改革為模式，在全省推開“以錢養(yǎng)事”的改革。“以錢養(yǎng)事”的改革，希望通過市場化的辦法來解決鄉(xiāng)村的公共品供給，以提高當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的低效乃至無效的問題，從而使得國家投入到為農民提供服務的“錢”，能夠真正變成造福農民的“事”，而不要養(yǎng)活了一大群拿錢不干事的“七站八所”的懶漢。

　　湖北省推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”的改革，在實踐中是不成功的，在理論上是無依據的，在當前中國農村的發(fā)展中，是與農民需要背道而馳的，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所工作人員的評價上，是不公平的。從湖北省“以錢養(yǎng)事”的改革實踐來看，這項改革的教訓大于經驗，不宜推廣。

　　最近兩年，我本人先后在湖北多個地區(qū)的農村調查，涉及到湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上的“以錢養(yǎng)事”改革，幾乎沒有人認為這項改革是成功的，相反，絕大多數鄉(xiāng)村干部都認為這項改革的指導思想是錯誤的，改革效果非常糟糕，很多年積累下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的人財物資源在改革中被破壞，現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人心不穩(wěn)，即使仍然留在崗位上工作的人員也都是臨時思想，沒有也不可能有長遠打算。以錢養(yǎng)事的改革，并沒有減少政府用于公共服務的支出，但是，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的積極性和為農民提供公共服務的能力都大為減弱。這項改革對于湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位影響是破壞性的。其嚴重后果可能再有幾年才會全部暴露出來。

　　一、

　　湖北省推行以錢養(yǎng)事改革的理由是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”缺乏為農民提供服務的積極性，一方面，國家支付的農村公共服務費用被鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所用于“養(yǎng)人”，而沒有“養(yǎng)事”。如果國家支付的費用不是用于養(yǎng)人，而是直接養(yǎng)事，則農民就會得到更好的公共服務。另一方面，如果可以從市場上購買服務，國家也沒有必要專門養(yǎng)活一大幫“七站八所”的懶漢。

　　但是，湖北省的改革理由是不成立的。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的服務，主要是為農民提供技術性的服務，技術性服務不同于一般商品，主要是，技術性服務是要有專業(yè)技術的人員才能提供的，離開了養(yǎng)人，就談不上養(yǎng)事。即使政府從市場上購買服務，出售服務的技術人員也要被養(yǎng)活。第二，專業(yè)技術不同于一般的商品，即專業(yè)技術具有很高的信息不對稱，幾乎沒有辦法對諸如農業(yè)技術服務的質量進行量化評價，也根本不可能對購買的技術服務進行有效的監(jiān)督。第三，在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有完備的專業(yè)技術市場供政府選擇，政府不得不面對一個幾乎是壟斷的專業(yè)技術服務市場。第四，農民所需要的公共服務，大部分都不是短期內可以評價的，而是需要有長遠規(guī)劃，有長期安排和打算，且之前有長期專業(yè)積累的服務。比如，農民所需要的水利服務，首先需要提供服務的專業(yè)技術人員對當地氣象水利條件、對當地流域情況，對農田水利的狀況，對水利設施的狀況，都要有深入的了解。并且，水利必須有長期規(guī)劃，有中期打算，有短期安排，及最重要的長中短期之間的協(xié)調一致。這四點綜合起來，就使得湖北省希望通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的專業(yè)技術市場來為農民購買公共服務顯得荒唐，也沒有任何可能。

　　二、

　　那么，是否就是說，湖北省在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”的改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所就為農民提供了良好的服務呢？當然不是。湖北省以錢養(yǎng)事改革之前，也就是農村稅費改革之前，因為國家向農民收稅，縣鄉(xiāng)向農民收費，整個鄉(xiāng)村關系都是圍繞向農民收取稅費來運轉的。因為農民務農收入比較少，農民負擔比較重，農民普遍不愿意繳納稅費，農村的干群關系很緊張。農村干群關系越是緊張，農民越是不愿繳納稅費，縣鄉(xiāng)就越是要花更多時間和精力向農民收取稅費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能夠將稅費收起來，不僅政府花了很大精力，而且村干部也不得不花大部分時間用于收取稅費，而且七站八所也不得不花費很大精力于向農民收取稅費。在取消農業(yè)稅之前，七站八所除了協(xié)助鄉(xiāng)村干部下鄉(xiāng)收取稅費以外，七站八所還要為農民提供最基本的公共服務，不然的話，到了收稅季節(jié)，農民就會說，今年你們沒有幫我們搞水灌溉，我們也就沒有糧食繳稅。鄉(xiāng)村干部為了秋季好收稅費，也不得不為農民提供最基本的農村公共服務。

　　但是，在取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收入是很緊張的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有更多的經費投入給七站八所。七站八所除了能夠維持最基本的人員開支和站所運轉外，也很少再有為農民提供更多公共服務的支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所也的確缺少為農民服務的能力。他們大多數時候在配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作。

　　取消農業(yè)稅之后，縣鄉(xiāng)不再向農民收取稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要七站八所配合開展向農民收稅費的中心工作，甚至不再需要七站八所為農民提供最低限度的公共服務，以免到了秋天不好收稅。取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有從農民那里獲得的那部分收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加困難，也就更加不愿意給七站八所撥款。七站八所甚至比取消農業(yè)稅之前的日子更加難過。更糟糕的是，因為取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就養(yǎng)不活更多干部。因此有人建議以稅費改革倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就因此首先拿已經“沒有用處”的七站八所開刀，減少用于七站八所的費用，降低七站八所經費。實際上這就是湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推行以錢養(yǎng)事的原因。也是以錢養(yǎng)事改革普遍獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導認同的原因。

　　換句話說，在推進以錢養(yǎng)事的改革前，無論是取消農業(yè)稅前，還是取消農業(yè)稅后，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所都沒有獲得足夠的用于提供公共服務的費用。也沒有真正被要求為農民提供有效的公共服務。他們沒有獲得為農民提供公共服務的機會。

　　三、

　　湖北省以錢養(yǎng)事的改革，實際上沒有減少用于七站八所的支出，原因不是政府不想減少支付給七站八所的費用，而是國家認識到農村公共服務的重要，尤其是提出建設社會主義新農村的戰(zhàn)略，并連續(xù)幾年增加向農村的轉移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有必要通過減少給七站八所的支出來克服不可逾越的財政困難。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現在的確沒有為農民提供公共服務的積極性。也因此，目前，湖北省農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為農民提供的公共服務，甚至還不如取消農業(yè)稅之前的水平。湖北省以錢養(yǎng)事可以說在實踐上是相當地不成功。

　　舉例來說，我在鄂西建始縣的三里鄉(xiāng)調查，三里鄉(xiāng)原來是湖北省的百強油菜鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現在全鄉(xiāng)卻不再播種油菜，其中原因之一是農技推廣體系的解體，使得本來可以在農村推廣的諸多節(jié)省勞力的農業(yè)技術沒有辦法推廣，在大量農村勞動力向外轉移，農民勞動力市場價格很高的情況下，比較花費勞動的生產環(huán)節(jié)，急需節(jié)省勞動力的技術推廣。但目前農技推廣體系基本解體，且無論如何政府也不會去購買這些新出現的節(jié)省勞動力技術的推廣。鄂中的荊門農村，播種水稻，最費力的生產環(huán)節(jié)是插秧，但十分節(jié)省勞動力且可以提高糧食產量的拋秧技術，卻長期得不到推廣。我們調查地區(qū)深受農民歡迎的拋秧技術，還是若干年前農技部門在當地辦點示范，才被當地農民學會并接受的。荊門農村本來具有完善的農田灌溉設施，取消農業(yè)稅之前都還一直可以較為有效地使用，但目前荊門農村大部分水利設施都被廢棄，農民不得不靠打井來種植水稻，成本既高，抗旱災的能力又小。鄂南的通山縣在以錢養(yǎng)事改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站基本解體，甚至不能維持，更不用說為農民提供服務。洪湖市文化站在以錢養(yǎng)事的改革中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂協(xié)議，每年到為村民放多少場電影，將農村文化活動定位在放電影這樣具體的幾項事務，至于農民是否喜歡，放電影有無人看，都是以錢養(yǎng)事所無力關心的。與農村文化活動無人關心相反，最近幾年湖北省以地下基督教為主的農村邪教極其快速地發(fā)展蔓延，到了讓人觸目驚心的程度，也沒有人管。鄂東的英山縣，水利站長期不被重視，過去作為最基本農業(yè)生產條件的灌溉水系及大小水庫，因為超出村莊范圍，而沒有人人管，更無人規(guī)劃統(tǒng)籌，水庫的灌溉面積迅速減少。甚至之前的灌溉渠系都已經被毀。

　　以上列舉的若干湖北省以錢養(yǎng)事嚴峻后果，在湖北全省農村并非特殊的例子，而是具有相當普遍性的。這些足以說明湖北省以錢養(yǎng)事改革的不成功。

　　四、

　　湖北省以錢養(yǎng)事的不成功，表現在操作上也是很不可思議的。以錢養(yǎng)事，花錢買服務。問題是誰花錢，向誰買，誰受益，誰來評價，及如何評價�；ㄥX買服務，之前政府沒有錢，花錢買服務，縣鄉(xiāng)其實關心的不是能否為農民買來服務，而是如何將七站八所的職工應付過去，讓他們不鬧事�，F在國家財政收入大幅度增加，又搞新農村建設，政府有錢買服務了。

　　但是，向誰買服務？農村專業(yè)技術顯然不是農村市場上到處都有的一般商品。因此，花錢買服務，就是花錢向原來的七站八所買服務，原來七站八所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，現在改成民辦非企業(yè)組織，七站八所與花錢的政府的關系是市場上的買賣關系，是一年一簽合同的關系。政府出錢，七站八所出技術。理論上這樣由政府出錢向市場買技術是可行的。問題是，政府為誰買技術？政府是為農民買技術，政府出錢在市場上購買農民所需要的技術。但是，政府如何知道農民需要什么技術？政府為什么要為農民購買技術？政府想為農民購買技術，就有人有技術來賣嗎？花錢買服務，首先要搞清楚服務的含金量，就是要有專業(yè)技術的價格。在鄉(xiāng)村一級并無完善的專業(yè)技術價格市場，甚至城市也沒有辦法為專業(yè)技術確定價格，因為專業(yè)技術存在嚴重的信息不對稱。離開了對具體掌握技術的人的熟悉和信任，離開了日常的考評，離開了長遠的預期，一年一簽合同，一年一次評估的買賣技術的市場行為，不能防范技術人員的道德風險。就是說，簽了合同拿了錢的人，他們完全可以糊弄農民，就將政府的錢拿到手了。

　　政府為農民買服務，服務好壞當然應該由農民說了算。但是，如何將農民的意見收集起來？這幾乎是不可能的事情。農民是分散的，政府為農民購買的服務也是分散且極其多樣的，由農民來評價具體的服務，實在沒有任何可以操作的可能性。一個替代的辦法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來代農民評價。湖北省各地在評價為農民購買的服務是否到位時，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關服務的縣級主管部門一起來考評的，這個考評，一是利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級主管部門無關，二是缺少客觀的考評標準（當然，也不可能制定出這樣的客觀標準出來，這是世界性的難題），考評就必然是走過場�？梢哉f，湖北省全省以錢養(yǎng)事改革后的考評都是走的過場。

　　但是，在這個走過場的過程中，還是有些“學問”，簡單地所，既然是政府購買服務，理論上是可以從市場上的任何地方購買，而買到的服務，作為受益對象的農民實際上不可能對服務好壞進行評價，最終服務是否到位，政府是否應該給錢到提供了服務的服務出售方，完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的好惡。我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導也是人不是神，是有七情六欲，和是有親戚朋友的人。若出售服務的市場主體能夠投鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導之所好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就完全可以將國家用于為農民購買服務的錢給到這些他所喜歡的市場主體，讓他們得好處，這些市場主體可能就是他的親戚朋友，及親戚朋友的親戚朋友。這個時候，誰來監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導？及誰來管農民服務是否到位？沒有人來管，也管不了。因為這是制度本身就有的缺陷。

　　五、

　　取消農業(yè)稅后，國家十分關心三農問題，不僅大幅度增加了向農村的轉移支付，而且提出建設社會主義新農村的戰(zhàn)略，應該說，這是我國農村發(fā)展從來沒有過的機遇，也是農村工作的重大轉型。農村由管理向服務轉變。同時我們也要看到，這個機遇是在中國現代化進入攻堅階段，人財物迅速流出農村流向城市，農村因為資源的流出而出現了內生秩序能力衰落背景下的機遇。現代化和城市化不僅在改變農村的物質條件，而且在改變農村的精神條件。農村傳統(tǒng)的人生價值解體，新的生活意義有待確立，農村傳統(tǒng)的人際關系不再足以為農民提供應對生產生活事務的需要�？傊�，當前的農村，可以說既有機遇，又有挑戰(zhàn)。農村處于史無前例的巨大變遷中。

　　這個時候，我們就應該有一個靈活的針對農村需要、針對農村問題的有建制的基層組織體系來應對。國家現在有錢，可以養(yǎng)活為農民提供服務的鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職工，也有足夠的事情需要鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工來做。農村工作，往往不是可以量化及規(guī)范的固定的工作，而具有細小瑣碎、隨季節(jié)而變、隨中心任務而變的特點。我們需要的不是為農民提供幾項具體的服務，而是需要建設一個具有為農民提供服務能力及意愿的基層組織體系。只有有了這樣一個基層組織體系，我們在當前復雜而瞬息萬變的農村工作中，才能機動靈活地開展工作，才能以不變應萬變，才能真正在中國現代化的進程中立于不敗之地。

　　六、

　　當然，我并非反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。有些農村公共服務，因為時代的變化，而具備了市場化的條件，因此可以推向市場。比如，之前的農機服務，現在農業(yè)機械十分普遍，很多農戶都有能力購買大型農機，并為其他農戶提供收費的耕作服務。農機站的農機服務因此就顯得沒有必要。即使如此，我們也完全沒有必要搞什么“以錢養(yǎng)事”，因為市場可以供給，政府就完全可以退出，而不必如湖北省以錢養(yǎng)事改革中，為農機站購買農機，然后再與農機站簽訂協(xié)議，讓農機站為農民服務。這里，可以歸到市場的，就完全沒有必要再由政府來與農機站簽協(xié)議購買服務。至于原來農機站的職工如何安置，只要方向明確了，這個問題就不是問題。比如，國家開展新農村建設，有大量新的工作要做，完全可以安排這些原來的農機站的職工來做新的工作。只是農機站不要再進新人。老職工退休了，人員也就減下來了。全國的農機站現在也沒有幾個職工了。

　　也就是說，即使我們看到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所已經不能面對新的形勢，我們也完全不必通過撤機構減人員來應對，而可以通過舊瓶裝新酒的辦法來應對之。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革乃至其他的很多改革，往往喜歡大撤大建，喜歡做表面文章，而忘記了，改革的核心是解決問題。震動比較小、成本比較低的改革，總是那些注重實質的舊瓶裝新酒的改革。這是一項大智慧。湖北省以錢養(yǎng)事的改革實在是缺少智慧的改革。

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