摘要：在1990年代短暫地經(jīng)歷了“市場社會”的夢魘之后，中國已出現(xiàn)了蓬勃的反向運動，并正在催生一個“社會市場”。在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機制，但政府通過再分配的方式，盡力對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進行“去商品化”，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新“嵌入”社會倫理關(guān)系之中。近年來出臺的一系列社會政策顯示，中國政府既有政治意愿也有財政能力來充當社會市場的助產(chǎn)士，雖然無論在意愿還是能力上，兩者都有待加強。今天中國社會還存在大量嚴重的問題，但社會政策的最終出現(xiàn)具有歷史轉(zhuǎn)折點的意義。

　　關(guān)鍵詞：倫理經(jīng)濟；
市場經(jīng)濟；
去商品化；
社會政策

　　這篇文章標題中的"大轉(zhuǎn)型"（great t ransformation ）和"雙向運動"（double movement ）都是從卡爾。波蘭尼（Karl Polanyi）那兒借來的。1944年，波蘭尼出版了他的巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》。盡管距這本書初版，時間已經(jīng)過去了六十多年，但正如約瑟夫。斯蒂格利茨（Josep h E.Stiglitz）在該書的新版前言中所說，"波蘭尼所提出的問題和視野并沒有喪失它的卓越性"，他"常讓人們感覺到，他是在直接針對當下問題發(fā)言"。

　　改革開放以后，中國的指導思想發(fā)生了變化。這時決策者不再著力于基本保障和平等，而是大講"發(fā)展是硬道理"，致力于追求經(jīng)濟增長速度。為了追求效率或整體經(jīng)濟增長速度的最大化，其他一切都要讓步，包括公平、就業(yè)、職工權(quán)益、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)境、國防建設(shè)等。當時，新自由主義經(jīng)濟學家鼓吹的一個"下溢假設(shè)"（trickling down effect ）相當盛行：只要經(jīng)濟持續(xù)增長、餅越做越大，其他一切問題都遲早會迎刃而解。

　　在這種意識形態(tài)變化的大背景下，中國分三個階段經(jīng)歷了從倫理經(jīng)濟演化到市場社會的轉(zhuǎn)變。第一階段是市場的出現(xiàn)（1979-1984年），其間零星的商品交易市場開始出現(xiàn)，但它們在整體經(jīng)濟中的作用仍十分有限，行政權(quán)力對經(jīng)濟行為的干預依然很強，非市場體制與關(guān)系仍然占據(jù)上風。第二階段是市場制度的出現(xiàn)（1985-1992年），其間一套相互關(guān)聯(lián)的市場制度開始出現(xiàn)，如產(chǎn)品市場、勞動力市場、資本市場、外匯市場、土地市場等。到這個階段，等價交換、供求關(guān)系、競爭等市場原則開始在經(jīng)濟生活中發(fā)揮作用，但它們還沒有大規(guī)模侵入非經(jīng)濟領(lǐng)域。第三階段是市場社會的出現(xiàn)（1993-1999年），其間市場原則開始席卷非經(jīng)濟領(lǐng)域，大有成為整合社會生活機制的勢頭。

　　經(jīng)過這三個階段的轉(zhuǎn)變，倫理經(jīng)濟的格局逐步瓦解。各級財政之間的關(guān)系從"大鍋飯"變?yōu)?分灶吃飯"；
政府財政與企業(yè)之間的關(guān)系從"軟預算約束"變?yōu)?硬預算約束"；
在給農(nóng)民生產(chǎn)自由的同時，農(nóng)村實行的大包干解除了集體對個體的責任；
勞動用工制度的改革打破了城鎮(zhèn)職工的"鐵飯碗".隨著農(nóng)村里的村莊和城鎮(zhèn)里的單位逐漸剝離社會職能，演變?yōu)榧兇獾慕?jīng)濟機構(gòu)，村民和職工的生老病死、福利待遇便失去了保障，必須靠個人花錢購買。

　　市場原則干預的范圍可以用商品化的程度來衡量。衛(wèi)生領(lǐng)域就是一個例子。改革開放以前，在衛(wèi)生總費用中，政府預算支出和社會支出（公費醫(yī)療加勞動保險）占80%以上，患者自付部分低于20%.因此，那時雖然有"看病難"的問題，卻沒有"看病貴"的問題。在改革開放初期，社會支出部分開始緩緩下滑，但政府預算支出部分的比重仍在上升，一度升至接近40%.1980年代中期是個明顯的轉(zhuǎn)折點，從此以后，政府預算支出和社會支出雙雙急劇下跌，到新世紀的頭幾年跌到谷底。2002年，前者所占比重降至15.21%，后者的比重降至26.45%，兩者加總不過41.66%.政府預算支出和社會支出萎縮的后果是居民個人衛(wèi)生支出的比重節(jié)節(jié)攀升。1980年，居民衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重不過23%；
2000-2002年間，這個比重已高達60%.換句話說，中國的衛(wèi)生體系已經(jīng)變成了一個主要由私人籌資的體系，公共支出只是填補空缺。這個轉(zhuǎn)變從根本上將治療疾病的責任由從前的政府或社會保險承擔轉(zhuǎn)向病人自己承擔。與其他國家進行比較，我們發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生總費用中居民個人支出部分在發(fā)達國家平均是27%，在轉(zhuǎn)型國家是30%，在最不發(fā)達國家是40.7%，在其余發(fā)展中國家是42.8%；
中國的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域此時恐怕已變成世界上最市場化的領(lǐng)域之一。市場只為有支付能力的消費者服務(wù)，無怪乎現(xiàn)在相當多的中國城鄉(xiāng)居民抱怨"看病貴"。

　　醫(yī)療衛(wèi)生只是受市場原則侵蝕的非經(jīng)濟領(lǐng)域之一；
在此期間，教育等其他非經(jīng)濟領(lǐng)域也或多或少受到市場力量的沖擊。用波蘭尼的話來說，在中國轉(zhuǎn)向市場社會時，經(jīng)濟試圖"脫嵌"于社會，并進而支配社會。從大歷史的角度看，從倫理經(jīng)濟向市場社會演化對中國而言是一次前所未有的轉(zhuǎn)型。

　　二、保護性反向運動的興起

　　波蘭尼指出，一個"脫嵌"的、完全自我調(diào)節(jié)的市場力量是十分野蠻的力量，因為當它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r，它必然導致社會與自然環(huán)境的毀滅。雖然中國經(jīng)濟在過去四分之一個世紀高速增長，但一味追求GDP 高增長率也帶來一系列嚴重的問題。這些問題也許在改革初期并不凸顯；
但隨著時間的推移，它們變得越來越引人注目。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括日益惡化的生態(tài)環(huán)境和貧富懸殊。人們開始體會到經(jīng)濟增長不等于社會進步。

　　更重要的是，在市場社會里，人們的生計完全依靠市場。由于市場只為有支付能力的人服務(wù)，人們的福祉取決于其支付能力。因此，普通工農(nóng)大眾享有的保障和救助越來越少。大規(guī)模下崗失業(yè)、就學難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)，讓千千萬萬的人痛感經(jīng)濟與社會安全的缺乏。在他們看來，市場社會強加給自己的負擔過于沉重，難以忍受。在這個背景下，市場改革的金字招牌脫落了，有關(guān)市場改革的共識破裂了。

　　那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對新推出的市場導向改革不再毫無保留地支持；
相反，他們對凡是帶有"市場"、"改革"標簽的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)"改革"財?shù)膶W者。他們普遍感覺到中國的改革已經(jīng)到了改弦更張、強調(diào)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時候了。這就啟動了力圖抵制經(jīng)濟"脫嵌"的保護性反向運動。

　　這時政策制定者也開始認真對待鄧小平發(fā)出的警告："如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子"；
"社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了".為了緩解社會矛盾，中國政府開始花更大的氣力來"兼顧"公平。比起以前，現(xiàn)在的"兼顧"終于有了實質(zhì)內(nèi)容。"兼顧"的具體做法是用"去商品化"的方式將經(jīng)濟關(guān)系重新"嵌入"社會關(guān)系。這里"去商品化"是指把一些與人類生存相關(guān)的服務(wù)（如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等）看作基本人權(quán)而不是市場交易的標的物，其目的是讓人們可以不完全依賴市場而生存。

　　在計劃經(jīng)濟、單位體制已經(jīng)解體的局面下，要達到去商品化的目的，必須建立一個再分配機制：一方面，人們依其收入水平向國家繳稅；
另一方面，人們依其需要從國家的再分配（社會救助、社會保險、公共服務(wù)）中受益；
而繳稅水平與受益水平?jīng)]有必然關(guān)系。再分配用國家的強制力打斷了市場的鏈條，把全體人民重新鏈接起來，這就是中國最近幾年正在發(fā)生的變化。

　　如果說從1978年開始到1990年代中期中國只有經(jīng)濟政策、沒有社會政策的話，我們看到社會政策正在中國大地上出現(xiàn)。1990年代中期以前，中國在減貧上取得了巨大的成就。不過，減貧恐怕主要是經(jīng)濟增長的副產(chǎn)品，而不是社會政策的成就。這從一個簡單的觀察中就可以看出：1990年代中后期以來，在扶貧力度加大的同時，減貧的速度卻放慢了。另外，正如本文后面提到的，早在1990年代中期以前，一些地方便開始試行帶有社會政策色彩的措施，如1986年開始試行的農(nóng)村低保，1993年上海開始建立的城市低保制度。但當時這類措施要么局限在小范圍內(nèi)，要么只有政策宣示，缺乏貫徹力度。以下數(shù)據(jù)表明，在全國范圍內(nèi)推行社會政策是最近幾年的事。

　　表1列舉了最近幾年出臺的一系列社會政策�？梢钥闯觯�新世紀到來以前，可以算得上社會政策的只有1999年出臺的"西部大開發(fā)".絕大多數(shù)社會政策也就是最近五六年推出的。以下兩節(jié)我們將展現(xiàn)一批圖表，意在證明這些社會政策不僅僅是文件上的東西，而是具體的、實實在在的行動，正在給中國社會帶來翻天覆地的變化。為了分析方便起見，我們把這些社會政策歸為兩大類：一類的目標是縮小不平等，另一類的目標是降低不安全。

　　三、縮小不平等

　　從收入差距的構(gòu)成上看，中國的收入差距可以分解為城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距、農(nóng)村內(nèi)部收入差距、城鄉(xiāng)之間收入差距以及地區(qū)之間收入差距。研究表明，中國整體收入差距的很大一部分源自于地區(qū)之間的差距和城鄉(xiāng)之間的差距。因此，為了縮小整體收入差距，必須首先盡量縮小地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距。

　�。ㄒ唬┛s小地區(qū)差距

　　縮小地區(qū)差距的主要措施是加大中央政府對各省尤其是中西部經(jīng)濟相對落后省份的財政轉(zhuǎn)移支付。1993年以前，中國財政體制實行"分灶吃飯"的包干制，這種體制對東南沿海發(fā)達省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，且不必與別省分享來自本地的稅收。但對財政資源貧乏的中西部省份來說，沒有外來的財政轉(zhuǎn)移支付，它們便難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項目。1980年代中期以后，地區(qū)差距不斷擴大，其中一個重要原因便是財政包干制。

　　1994年，中國政府對財政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了"兩個比重"連續(xù)15年的下滑趨勢，從而增強了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

　　從圖1可以看得很清楚，自1994年以來，中央對各省財政轉(zhuǎn)移支付的總量一直呈快速增長的態(tài)勢；
尤其是1999年以后，幾乎是一年上一個大臺階；
到2007年已達到16000億元的水平，是1994年轉(zhuǎn)移支付總量的近8倍。1999年之所以成為轉(zhuǎn)折點，顯然是與當年中央政府正式宣布進行"西部大開發(fā)"相關(guān)聯(lián)的。

　　哪些地區(qū)是中央財政轉(zhuǎn)移支付的受益者呢？據(jù)財政部統(tǒng)計，1994年至2005年期間，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額中，東、中、西部分別占10%、44%、46%.大規(guī)模的中央財政轉(zhuǎn)移支付，有助于緩解各地區(qū)間財政收支的不平衡，也有助于促進全國各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。圖2似乎證明了這一點。我們看到，就GDP 增長速度而言，在實行分稅制以前，東部、中部、西部和東北四大板塊經(jīng)濟之間存在著很大的距離。自1994年以后，各板塊的增速開始逐漸趨同。2005年，東、中、西和東北地區(qū)的增速分別為13.13%、12.54%、12.81%和12.01%，差別已經(jīng)不是那么明顯。

　　各區(qū)域間經(jīng)濟增長速度的趨同有利于遏制地區(qū)差距惡化的勢頭，并可能導致地區(qū)差距的縮小。圖3展現(xiàn)了按照不變價計算的1978年到2005年省際人均GDP 基尼系數(shù)的變化軌跡。從中我們可以看出，在1983年后的很長一段時間里，地區(qū)差距不斷擴大。1990年代是地區(qū)差距持續(xù)快速擴大的時期。轉(zhuǎn)折點是1999年。中央政府宣布"西部大開發(fā)"以后，雖然地區(qū)差距仍在繼續(xù)擴大，但速度明顯放緩。

　　更為可喜的是，地區(qū)差距擴大的趨勢在2004年出現(xiàn)了自1990年以來的首次逆轉(zhuǎn)；
2005年，地區(qū)差距進一步縮小。在這么短的時間里，中央財政轉(zhuǎn)移支付便帶來了如此顯著的變化，不能說不是一個奇跡。

　　（二）縮小城鄉(xiāng)差距

　　眾所周知，中國城鄉(xiāng)之間的收入差距一直比較大。與其他一些發(fā)展中國家相比，如按總體基尼系數(shù)來衡量，中國全國的收入差距并不是最高的，低于拉丁美洲和非洲的一些國家；
然而，中國城鄉(xiāng)差距也許是世界上最大的，這構(gòu)成中國收入分配格局的一個最為重要的特點。

　　為了縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，中國政府近年來對農(nóng)村居民采取了"少取"和"多予"兩套策略。"少取"最明顯表現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅上。農(nóng)業(yè)稅是最古老的稅種之一，其歷史可以追溯到幾千年以前。改革開放以后，農(nóng)業(yè)在中國國民經(jīng)濟中的份額不斷下降，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1979年的31%下滑到2005年的12.(點擊此處閱讀下一頁)

　　6%.但在1986-1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅）占財政總收入的比重卻不降反升，從2.1%攀升到5.3%.1996年以后，農(nóng)業(yè)各稅占財政收入的比重開始回落，可是直到2005年，仍高于1985年的水平。這一年，農(nóng)業(yè)各稅加在一起總額達936.4億元。換句話說，即使不算苛捐雜稅，農(nóng)民的正稅負擔在很長時期里也相當沉重。

　　在2004年召開的十屆全國人大第二次會議上，溫家寶總理宣布"取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅".當年，8個省全部免征農(nóng)業(yè)稅，12個省農(nóng)業(yè)稅稅率降低3%征收，11個省農(nóng)業(yè)稅稅率降低1%征收。2005年，多數(shù)省份自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，進一步加大了減免的力度。最后，原計劃到2008年的全面取消農(nóng)業(yè)稅提前到2006年完成，這意味著9億農(nóng)民不必支付當年本該繳納的千億元左右農(nóng)業(yè)稅，人均受益100多元。

　　早在1980年代中期，農(nóng)村的亂攤派、亂收費、亂罰款的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，這實際上是在農(nóng)業(yè)稅以外加在農(nóng)村居民身上的額外稅負。盡管從1990年代初起，中央政府三令五申，要求把農(nóng)民負擔嚴格控制在農(nóng)民人均純收入5%的范圍內(nèi)，但在相當多的地方（尤其是中部農(nóng)村），農(nóng)民負擔問題不僅沒有緩解，反而愈演愈烈。

　　究其原因，中央"請客"（出臺諸如九年義務(wù)教育等政策）、基層"付賬"（要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔執(zhí)行這些政策的成本）的做法難辭其咎。2000年，安徽省開始試點"費改稅".試點之初，并沒有強調(diào)要對試點省進行中央財政轉(zhuǎn)移支付，希望地方能夠自我消化收支缺口。但各地的改革試點工作很快暴露出地方財政存在的巨大缺口，嚴重影響著農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育的投入。這引起了中央政府的高度關(guān)注。2002年，國務(wù)院新增16個省份擴大農(nóng)村稅費改革試點；
作為擴大試點的配套措施，財政部出臺了《農(nóng)村稅費改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，當年安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加至245億元。2003年，農(nóng)村稅費改革全面鋪開。

　　從圖4可以看出，這以后中央財政農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助年年大幅攀升。

　　"多予"方面的政策力度更大。1997年，中央財政用于"三農(nóng)"的資金不過區(qū)區(qū)700余億元。這類資金在2001年上了一個大臺階，達1900億元；
但其后兩年變化不大。2004年是個轉(zhuǎn)折點，中央財政用于"三農(nóng)"的支出比上年凈增700余億元，達2626億元；
其后，每年的增幅都在500億元上下。2007年中央財政預算安排"三農(nóng)"支出達3917億元，相當于1997年的5倍多。

　　"少取"和"多予"雙管齊下似乎已經(jīng)初見成效。如圖6所示，在經(jīng)歷了1990年代中期以來的急劇惡化后，從2003年起，城鄉(xiāng)人均收入差距已穩(wěn)定在一個很窄的區(qū)間；
而城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療支出和文教娛樂支出（其中教育支出是大頭）的差距已開始呈現(xiàn)下滑的趨勢。隨著公共財政擔負起全民基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的責任，我們可以期待，城鄉(xiāng)差距擴大的勢頭將會在不久的未來受到遏制，甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

　　四、降低不安全

　　現(xiàn)代社會充滿了各種風險；
任何人都可能陷入無助的地步，而責任不完全在他們自己。雖然家庭和民間組織可以緩解這些風險對某些個人的危害，但它們并沒有能力幫助所有人抵御這些風險。在改革開放以前的中國，農(nóng)村的社隊和城鎮(zhèn)的單位是抵御這些風險的庇護所。隨著社隊和單位的瓦解，這些風險必須由政府強制全社會來承擔，為所有人提供最起碼的經(jīng)濟安全。

　　但在八九十年代，中國政府并沒有足夠重視自己在這方面的責任。這種狀況在過去幾年開始得到扭轉(zhuǎn)。下面的幾個圖表展示了在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、工傷保險、失業(yè)保險等方面的新進展。

　　（一）最低生活保障

　　中國政府對經(jīng)濟安全重視程度的迅速提高，可以從其對最低生活保障的態(tài)度上看得很清楚。

　　城市貧困人口問題引起人們的關(guān)注是最近的事。此前，大多數(shù)中國人一直以為，貧困只是一種農(nóng)村現(xiàn)象。但隨著下崗失業(yè)問題在1990年代中期以后日趨嚴重，城市貧困逐漸凸顯。

　　上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障（低保）制度。1997年，在大規(guī)模"減員增效、下崗分流"啟動之時，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內(nèi)推行城市低保制度。但當時的緊迫感并不太強烈，在此后的三年多里，全國低保覆蓋面擴大緩慢。2001年下半年，轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)了，中央要求擴大對國有大中型企業(yè)特困職工低保的覆蓋面。

　　到當年年底，低保人數(shù)在六個月里翻了一番，增加到1170萬人。次年，中央政府對全國民政系統(tǒng)進行了總體動員，發(fā)動上百萬人參加對全國所有低保對象的集中排查，力爭對各地城市貧困人口做到"應(yīng)保盡保".各地政府不敢怠慢，結(jié)果低保覆蓋人數(shù)逐月攀升，到2002年底，總數(shù)已達2054萬人。其后幾年，低保人數(shù)在2200萬上下浮動，基本上將全國城鎮(zhèn)符合條件的低保對象都納入了保障范圍（見圖7）。

　　在城市低保覆蓋面擴大的頭幾年，覆蓋面擴大的速度遠遠快于低保資金投入的速度。結(jié)果，在覆蓋面擴大的同時，人均低保補助水平卻下降了。新一屆中央領(lǐng)導集體執(zhí)政以來，各級政府都加大了對低保的財政支持力度。自2001年起，人均低保補助水平逐年增加，2006年達千元左右，比2001年的水平翻了不止一番。

　　城市貧困問題固然麻煩，但更嚴重的貧困問題存在于農(nóng)村。到2005年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口（年收入低于683元）還有2365萬人，低收入貧困人口（年收入低于944元）還有4067萬人，兩者相加總計6432萬人。如果換用聯(lián)合國的標準（一天一美元），生活在貧困水平以下的農(nóng)民則有一億人以上。

　　從1997年開始，我國部分有條件的省市開始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市相繼出臺實施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，以法律形式將農(nóng)民納入社會保障范圍。但稅費改革以前，在全國大多數(shù)地方，對農(nóng)村特困戶的救濟金大部分來源于"村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌".因此，那時不可能建立規(guī)范的農(nóng)村低保制度。只有在農(nóng)村稅費改革取得一定進展后，建立農(nóng)村低保才有了財政上的保障。正是在這個背景下，2004年中央一號文件強調(diào)，要在有條件的地方探索建立農(nóng)民最低生活保障制度。到2005年底，全國共有14個省全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度。到2006年底，出臺了全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度政策文件的省份增加到22個，全國共有約1500萬農(nóng)村特困群眾被納入了農(nóng)村低保的保障范圍。除此之外，還有1200多萬人屬于"農(nóng)村定期救濟"對象。兩者加在一起，人數(shù)為2723萬（圖8），略高于沒有解決溫飽的貧困人口，但還未能涵蓋低收入貧困人口。

　　2007年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2007〕1號）明確提出：要于年內(nèi)在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。這樣，農(nóng)村最困難的群眾第一次被納入了公共財政的保障范圍，實現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟體制過渡到國家財政供養(yǎng)的歷史性轉(zhuǎn)變。盡管目前農(nóng)村低保的補差水平還很低，我們有理由相信，隨著國家財政投入力度的加大，農(nóng)村低保水平一定會逐步提高。

　�。ǘ�）醫(yī)療保障

　　毛澤東時代的中國是強調(diào)平等原則的社會。那時，在城市有為政府機關(guān)、大專院校和事業(yè)單位雇員建立的公費醫(yī)療制度，以及為國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工建立的勞動保險制度。農(nóng)村則普遍實行以社隊為基礎(chǔ)的合作醫(yī)療制度。雖然從今天的角度看，當時的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不高，但是，這套醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民提供了廉價、平等的基本醫(yī)療保障。

　　改革開放后，減輕財政壓力一度主導了城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)改革的思路。尤其是進入1990年代以后，公費醫(yī)療和勞動保險制度雙雙萎縮；
取而代之的是1999年開始推廣的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。新制度發(fā)展神速，在短短七年里，加入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的人從1999年的1800萬左右迅速增至2006年的1.57億，翻了好幾番（圖9）。尤其值得一提的是，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度涵蓋了離退休人員，使這個健康狀況相對脆弱的人群得以享受基本醫(yī)療保障。到2005年底，約四分之三的離退休人員已參加了基本醫(yī)保，參保率遠高于較為年輕的在職職工。

　　與公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療不同的是，新制度不再覆蓋職工的親屬。個體從業(yè)者、非正規(guī)部門的職工和流動人口也沒有納入保險范圍。因此，盡管新制度發(fā)展很快，到2006年它的覆蓋面僅占城鎮(zhèn)人口的四分之一。如果把流動人口考慮進去，覆蓋率還會更低。

　　近幾年來，一些地方對如何為城鎮(zhèn)非職工居民提供醫(yī)療保險進行了試點，大概有100個城市的1000萬城市居民已經(jīng)參加了醫(yī)療保險。為了對城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)"無縫隙"覆蓋，國務(wù)院常務(wù)會議于2007年4月決定，當年在有條件的省份選擇一兩個市，進行建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的試點，凡未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險；
2008年擴大試點，爭取2009年試點城市達到80%以上；
2010年在全國全面推開。

　　城市流動群體，尤其是農(nóng)民工的醫(yī)保問題更復雜一些，因為他們年輕、流動性大，參保意愿較低，雇主也不愿主動為他們參保付費。早在2002年9月，上海市便出臺了《上海市外來從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，建立起專門針對外來從業(yè)人員的綜合社會保險制度。次年3月，成都市政府頒布了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，對在蓉打工的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員即農(nóng)民工執(zhí)行綜合社會保險的參保辦法。勞動和社會保障部于2003年和2004年分別出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導意見》和《關(guān)于推進混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，明確要求各地勞動保障部門，把與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)村進城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險范圍。對在城鎮(zhèn)從事個體經(jīng)營等靈活就業(yè)的農(nóng)村務(wù)工人員，則要求按照靈活就業(yè)人員參保的有關(guān)規(guī)定參加醫(yī)療保險。這一年，北京、山東等省市開始試驗不同形式的農(nóng)民工醫(yī)保。不過，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)民工醫(yī)保的推廣進展緩慢。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，我國現(xiàn)有1.2億農(nóng)民工；
但截至2005年底，全國農(nóng)民工的醫(yī)療保險平均參保率僅為10%左右，即約1200萬人。

　　轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2006年。3月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強調(diào)"抓緊解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題"，把農(nóng)民工醫(yī)療保險問題擺在了突出位置。隨后，勞動和社會保障部印發(fā)了相關(guān)實施意見，并在5月中旬發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險專項擴面行動的通知》，明確提出"爭取2006年底農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的人數(shù)突破2000萬人，爭取2008年底將與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工基本納入醫(yī)療保險"的目標。這標志著農(nóng)民工醫(yī)療保障工作進入了具體推進階段。各地很快拿出了關(guān)于解決農(nóng)民工醫(yī)療保障問題的"意見"、"方法"、"辦法".到2006年底，2367萬農(nóng)民工參加了醫(yī)療保險；
這個數(shù)目在2007年3月增至2410萬人。

　　上面提到，我國農(nóng)村曾實行過廣受國際贊譽的合作醫(yī)療制度。但是，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，家庭成為農(nóng)村的基本生產(chǎn)單位。同時，政府對合作醫(yī)療又采取了放任自流的態(tài)度。失去了政策的支持，集體經(jīng)濟的衰落又瓦解了其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村合作醫(yī)療因而迅速崩潰。

　　取消人民公社兩年后，1985年的一項調(diào)查表明，全國繼續(xù)堅持實行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛降至5%；
1989年，這個比重降到4.8%.為此，政府提出了"恢復與重建"合作醫(yī)療制度的任務(wù)。但那時政府無意承擔農(nóng)民醫(yī)療保障的責任，反倒堅持"籌資以個人投入為主、集體扶持、政府適當支持"，積極效果并不明顯。結(jié)果，雖然經(jīng)過十來年的努力，農(nóng)村合作醫(yī)療制度并沒有像預期的那樣得到恢復，其覆蓋率在農(nóng)村始終低于10%的水準。即使這小得可憐的覆蓋面也還不鞏固，往往是"春辦秋黃，一進、二送、三垮臺、四重來".

　　2003年初，中國政府轉(zhuǎn)變了對農(nóng)村合作醫(yī)療的態(tài)度。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部三部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從當年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2-3個縣（市）先行試點，(點擊此處閱讀下一頁)

　　取得經(jīng)驗后逐步推開。到2010年，實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型合作醫(yī)療制度的目標。新型合作醫(yī)療制度的不同之處在于公共財政的參與：除農(nóng)民個人的繳費外，地方財政每年對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民給予一定金額的資助，中央財政也每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的每位農(nóng)民給予一定金額的補助。

　　公共財政的參與有力地推動了"新農(nóng)合"的快速發(fā)展，與以前的狀況形成鮮明的對比（圖10）。2003年，衛(wèi)生部進行"第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查"時，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率還只有9.5%.而短短四年后，截至2007年6月30日，全國已有2429個縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療，共有7.2億農(nóng)民參加合作醫(yī)療，參加合作醫(yī)療的人口占全國農(nóng)業(yè)人口的82.83%.

　　2007年3月21日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展"十一五"規(guī)劃綱要》。綱要規(guī)定，要在"十一五"時期初步建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度框架。努力構(gòu)筑四張醫(yī)保網(wǎng)（城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、農(nóng)民工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療）的中國正穩(wěn)步邁向"人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)"的目標。

　�。ㄈ�）工傷保險

　　工傷保險是指勞動者因公受傷、患病、致殘或死亡，依法從國家和社會獲得經(jīng)濟補償和物質(zhì)幫助的社會保險制度。工傷保險實行"無過失補償"的原則。1995年開始實施的《中華人民共和國勞動法》第73條規(guī)定："因工傷殘或者患職業(yè)病"時，勞動者依法享受社會保險待遇。

　　為了貫徹《勞動法》，勞動部于1996年8月12日公布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，它規(guī)定，工傷保險制度統(tǒng)一適用于我國境內(nèi)的各類企業(yè)及其職工；
城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織及其勞動者參照適用。但在其后七年里，工傷保險進展不大。

　　直到2004年實施國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》后才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。此后，我國的工傷保險新增參保人數(shù)連續(xù)三年超過1500萬人，從2003年底的4575萬人猛增至2006年底的10268萬人，三年增加了5693萬人，翻了一番多（圖11）。

　　從圖11可以看出，盡管增速很快，但工傷保險參保人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人口的比重才剛剛超過三分之一。將農(nóng)民工納入工傷保險范圍是執(zhí)行《工傷保險條例》的難點。到2005年底，參加工傷保險的農(nóng)民工僅為1252萬人。2006年5月，勞動和社會保障部出臺了《推進農(nóng)民工參加工傷保險三年行動計劃》，亦稱"平安計劃"，其目標是用三年左右的時間，將煤礦、建筑等高風險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。2006年，實現(xiàn)國有大中型煤礦企業(yè)農(nóng)民工全部參加工傷保險；
2007年，力爭合法小煤礦、非煤礦山和建筑企業(yè)半數(shù)以上的農(nóng)民工參加工傷保險；
2008年，基本實現(xiàn)全部合法煤礦、非煤礦山企業(yè)農(nóng)民工和大部分建筑企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險。

　　"平安計劃"有力地促進了農(nóng)民工參與工傷保險。到2006年底，一些產(chǎn)煤大省的大中型煤礦已基本實現(xiàn)全部參保，參加工傷保險的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)達2537萬人，比上年翻了一番，占當年新增工傷保險參保人數(shù)（1790萬人）的72%.勞動和社會保障部計劃在2007年底將農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)提升至3600萬人。

　�。ㄋ模�養(yǎng)老保險

　　改革開放前，國家通過單位向機關(guān)事業(yè)機構(gòu)工作人員、城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工及部分集體企業(yè)職工提供養(yǎng)老保障。單位體制的解體以及所有制結(jié)構(gòu)的多元化促使中國探索新型養(yǎng)老保障模式。

　　1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出了養(yǎng)老保險體系框架。

　　1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，并將其覆蓋面擴展至城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)的職工和個體勞動者。這以后，擴大覆蓋面一直是基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重點之一。在過去十幾年里，城市養(yǎng)老保障覆蓋面穩(wěn)步擴大。

　　從1989年到2006年，參加基本養(yǎng)老保險的在職人員數(shù)量由4817萬人上升到14131萬人，占城市職工比例由35%提高到126.6%（圖12）。這里參保率高于100%說明城市正規(guī)部門的參保面已經(jīng)基本飽和。尤其值得一提的是，在同一時期，參加基本養(yǎng)老保險的城市離退休人員由893萬人上升到4635萬人，占離退休人員的比例由41%提高到86.6%.換句話說，絕大多數(shù)由正規(guī)部門離退休的人員已享受基本養(yǎng)老保險的待遇。

　　城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的目標參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員。從這個角度看，擴大覆蓋面的任務(wù)還很艱巨。到2006年末，參保的在職人員僅為當年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的49.9%；
非正規(guī)部門的雇員，尤其是大量農(nóng)民工依然游離在社會化的養(yǎng)老保險制度之外。2006年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為1417萬人。

　　對農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的最大障礙在于目前他們的個人保險賬戶具有屬地性，不能在全國范圍內(nèi)流動。為了掃除這個制度性的障礙，2007年6月29日由全國人大常委會通過的《勞動合同法》規(guī)定"國家采取措施，逐步實現(xiàn)勞動者基本養(yǎng)老保險個人賬戶隨勞動者在全國范圍內(nèi)流動".這意味著，將來制定《社會保險法》時，會明確"社會保險實行全國統(tǒng)籌".與此同時，勞動和社會保障部正在草擬的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法也將解決包括養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移在內(nèi)的一系列困擾農(nóng)民工參保的問題。

　　擴大養(yǎng)老保障覆蓋面的更大挑戰(zhàn)在農(nóng)村，因為我國現(xiàn)有1.4億老年人中的65%生活在農(nóng)村。

　　從1986年起，我國便開始探索如何在農(nóng)村推行社會養(yǎng)老保險。在幾十個縣試點的基礎(chǔ)上，民政部于1992年1月3日正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。該方案確定了籌集農(nóng)民養(yǎng)老保險資金實行"個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持"的原則。其后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保。

　　然而，1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停滯、衰退狀態(tài)。這一方面是因為政府1998年的機構(gòu)改革將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動和社會保障部。但更重要的是因為當時的高層領(lǐng)導對這項事業(yè)的可行性產(chǎn)生了動搖。

　　1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。政府政策的變動導致參保人員連續(xù)五年大幅下降（圖13）。

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的急剎車不久便引起全國人大、全國政協(xié)代表的關(guān)切。他們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的提案和建議逐年增加，社會上對農(nóng)村養(yǎng)老保險的必要性、可行性也議論紛紛。在這個背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)自2002年以來穩(wěn)定在5400萬人上下。更重要的是，十六大報告提出要"發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度".十六屆三中全會進一步提出："農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結(jié)合".2007年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》還首次出現(xiàn)了"探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度"等表述。于是，一些地方漸漸恢復了探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的努力。新探索中最重要的變動是實行個人、集體和政府三方共同籌資，而不再是"個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持".由政府"政策扶持"向"公共財政出資補貼"轉(zhuǎn)變，使社會養(yǎng)老保險的"社會"更加名副其實。目前已經(jīng)有山東、北京、江蘇、浙江、安徽、四川、新疆等省區(qū)率先啟動了這種公共財政補貼的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；
其中，山東進展最快，截至2007年7月，山東有1067萬農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險。

　　（五）失業(yè)保險

　　1986年，為配合勞動合同制度和《破產(chǎn)法》的試行，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這是我國失業(yè)保險的肇始。1993年，為配合《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》的實施，國務(wù)院又發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。不管是《暫行規(guī)定》還是《規(guī)定》，它們的適用范圍都僅限于國營企業(yè)。進入1990年代中后期，隨著大批國有和集體企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、改組改制，幾千萬本來捧有"鐵飯碗"的職工被"下崗分流".再加上快速擴張的非公有經(jīng)濟從一開始就不提供"鐵飯碗"，這都使失業(yè)問題凸顯出來。1999年初，國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》因此把失業(yè)保險的覆蓋范圍從國有企業(yè)擴展至集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺投資企業(yè)、私營企業(yè)等各類企業(yè)及事業(yè)單位。從圖14我們可以看出，《條例》的頒布一下使失業(yè)保險的參保人數(shù)從1998年的7928萬增至2000年的10408萬�！稐l例》對正規(guī)就業(yè)部門的影響尤為顯著，1998年參保人數(shù)只相當于城鎮(zhèn)職工的64.3%，到2003年這個比例已提升至99%（圖15）。

　　但2000年以后，失業(yè)保險的發(fā)展似乎失去了動力。到2006年底，失業(yè)保險只覆蓋了11187萬人，僅比2000年增加了區(qū)區(qū)779萬人。由于公有經(jīng)濟的相對萎縮，近年來，失業(yè)保險以非公有制企業(yè)單位為擴面重點，但成效不彰。因而，失業(yè)保險的覆蓋率這些年不升反降，從2000年占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的45%跌至2006年的39.5%（圖15）。

　　為什么失業(yè)保險與醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險的發(fā)展趨勢形成鮮明的反差？在這幾個領(lǐng)域，將覆蓋面擴展至非正規(guī)部門的困難是一樣的。為什么非正規(guī)部門的從業(yè)人員在其他領(lǐng)域的參保率高于失業(yè)保險的參保率呢？究其原因，缺乏兩方面的積極性恐怕很關(guān)鍵。一方面，非正規(guī)部門的從業(yè)人員自身積極性不高。

　　這是因為《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險金的標準應(yīng)高于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障標準，低于當�(shù)刈畹凸べY標準，致使失業(yè)保險的替代率很低，一般相當于當?shù)仄骄�工資的20%-30%，只比本地居民最低生活保障線略高一點；
況且，失業(yè)保險的待遇最長不得超過24個月。在城鎮(zhèn)低保于2002年基本實現(xiàn)"應(yīng)保盡保"的目標以后，現(xiàn)行失業(yè)保險的生活保障功能便黯然失色。另一方面，政府也缺乏大力推動失業(yè)保險的積極性。

　　近年來，中國政策圈內(nèi)對現(xiàn)行失業(yè)保險的興廢與否一直在進行辯論。盡管各派的主張不盡相同，但他們似乎都傾向放棄現(xiàn)行失業(yè)保險制度。這就解釋了為什么政府近年來在這個領(lǐng)域沒有做出任何大動作。

　　五、小結(jié)

　　以歷史的眼光來審視過去幾十年發(fā)生在中國大地上的變化，我們不能不發(fā)出這樣的感嘆：中華民族正在經(jīng)歷"千年未有之大變局".雖然早在一百多年前李鴻章就用這句話來形容他所面臨的時代；
其后，"五四"前后那代人又發(fā)出同樣的感嘆；
但就經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)變化的速度、深度和廣度而言，恐怕沒有一個時代能與過去幾十年相比擬。"洋務(wù)運動"時期，中國的"西學東漸"是從沿江沿海逐漸展開和深入的，廣大中西部地區(qū)的農(nóng)耕經(jīng)濟基本上沒有被觸及。

　　20世紀初，西方經(jīng)濟大舉入侵，但當時影響較大的不過是對沿海地區(qū)手工業(yè)的破壞。中西部地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)耕經(jīng)濟、家族村落這種自古以來的生存方式并沒有感受到很大的沖擊。1949年以后，公有制取代了私有制，計劃取代了市場，但幾乎所有城里人都生活在各自的單位里，每個人的一生差不多都從屬于一個單位；
絕大多數(shù)農(nóng)民則生活在村落里，靠集體與家庭為生，有限的集市貿(mào)易只是自給自足經(jīng)濟必要的補充。這種生活方式與以前人們依賴血緣或地緣群體沒有多大差別。

　　1980年代初，中國開始了向市場經(jīng)濟的強行軍。起初，市場悄然出現(xiàn)在中國經(jīng)濟的邊邊角角；
不久，市場力量便從邊緣包圍并蠶食經(jīng)濟中的"計劃"和"公有"部分；
最后，市場力量跨越了經(jīng)濟的疆界，蔓延至整個社會的機體。在過去二十幾年里，市場經(jīng)濟的大潮來勢之猛，席卷之廣，實在令人嘆為觀止。在今天的中國，每一個地區(qū)、每一個企業(yè)、每一個家庭、每一個人都被深深地卷入市場大潮之中，并賴以為生，這在中華民族發(fā)展史上是開天辟地第一遭，用"翻天覆地"來形容實不為過。

　　市場無疑具有神奇的力量。它像一桿能點石成金的魔杖，所到之處大量社會財富便迅速涌現(xiàn)出來；
一向為商品匱乏所苦的中國人，在短短二十年間便快速進入了相對過剩的時代�；厥讋倓偸湃サ淖蛱�，真讓人有一種恍如隔世的感覺。不過，市場機制不僅僅是經(jīng)濟的加速器，它又像一柄利刃，能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場中追逐自身利益最大化的獨立個體。當市場力量把社會演變?yōu)槭袌錾鐣�時，以前那些靠集體、靠單位、靠家庭生活的人們，都必須學會完全依靠他們自己。然而，吊詭的是，現(xiàn)代社會充滿了各種風險，這使得個人（尤其是那些生活在社會中下層的個人）越來越難以負擔起照看自己的全部責任。當快速的市場轉(zhuǎn)型以摧枯拉朽之勢沖破所有社會安全網(wǎng)時，其后果必然是毀滅性的。

　　這就是為什么在社會財富大量涌現(xiàn)的同時，人們感到各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都認識到中國面臨著重重危機。在這個背景下，保護性的反向運動應(yīng)運而生。越來越多的人，包括政府的決策者逐漸認識到，市場只能是提高人們福祉的手段，而不能本末倒置把手段當作目的來追求。市場是必要的，但市場必須"嵌入"在社會之中，國家必須在市場經(jīng)濟中扮演積極的角色；
不能允許、也不可能出現(xiàn)一種"脫嵌"的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟。正如卡爾。波蘭尼所說，市場力量的擴張或早或晚會引發(fā)旨在保護人、自然和生產(chǎn)組織的反向運動；
而保護性立法與其他干預手段是這種反向運動的特征。

　　本文之所以不厭其煩地羅列大量文件和數(shù)據(jù)，目的是為了展示，在1990年代短暫地經(jīng)歷了"市場社會"的夢魘之后，中國已出現(xiàn)了蓬勃的反向運動，并正在催生一個"社會市場".在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機制，但政府通過再分配的方式，盡力將對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進行"去商品化"，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新"嵌入"社會倫理關(guān)系之中。近年來出臺的一系列社會政策顯示，中國政府既有政治意愿也有財政能力來充當社會市場的助產(chǎn)士，雖然無論在意愿還是能力上，兩者都有待加強。今天中國社會還存在大量嚴重的問題，但社會政策的最終出現(xiàn)具有歷史轉(zhuǎn)折點的意義，其重要性怎么估計也不過分。

　　來源：本文注釋、圖表略，閱讀全文請看《中國社會科學》2008年第1期

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