這次“兩會(huì)”，熱點(diǎn)不少。但引起人們熱議最多的，莫過于即將在這次人大會(huì)上審議的國務(wù)院“大部制”機(jī)構(gòu)改革了。許多媒體在報(bào)道“大部制”時(shí)，出現(xiàn)了一個(gè)說法：即將提出的“大部制”方案體現(xiàn)了“三權(quán)分立”意圖，并說這是這次改革要解決的“核心問題”。我們先來看看都是怎么說的。

　　據(jù)報(bào)載，有“參與內(nèi)部方案討論的人士透露，與此前五次行政體制改革最大的不同是，‘大部制’方案中加入了‘決策、執(zhí)行、監(jiān)督’分立的意圖。即對(duì)‘三權(quán)’進(jìn)行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。”那個(gè)近來在學(xué)界和媒體上都很活躍的“專家”，國家行政學(xué)院公共學(xué)部教授汪玉凱先生還就此作了個(gè)“分析”說：大部門制的“三權(quán)”分立有兩層含義，一是在政府整個(gè)部門設(shè)置中進(jìn)行專門分工。即：有的部門專門行使決策權(quán)，有的部門行使執(zhí)行權(quán)，有的部門行使監(jiān)督權(quán)。再一層含義，是可能在大部門內(nèi)部也有專門分工，分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

“大部門制”將能解決政出多門，政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況。大部門制的具體實(shí)施可能真正帶來政府公共管理質(zhì)的飛躍，并可能成為行政管理體制改革的先聲。

　　論述的不能說不清楚，評(píng)價(jià)也可謂不低。只是，讓那些真正的專家和有點(diǎn)政治學(xué)常識(shí)的人笑掉了牙。

　　其一，這種說法在理論上是錯(cuò)誤的，根本不是什么“三權(quán)分立”。

　　什么是“三權(quán)分立”？三權(quán)分立是一個(gè)有其嚴(yán)格的特定涵義的政治學(xué)概念，也是西方國家政治制度的基本原則，指的是國家權(quán)力行使中的三個(gè)環(huán)節(jié)，即立法、行政、司法各自相對(duì)獨(dú)立行使，相互制約。它的理論基礎(chǔ)是17—18世紀(jì)西歐資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期英國政治思想家洛克和法國啟蒙學(xué)者孟德斯鳩提出的分權(quán)學(xué)說。這一學(xué)說基于這樣一個(gè)理論前提，即絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，所以，國家權(quán)力應(yīng)該分立，互相制衡。在當(dāng)代，盡管西方國家的政治制度發(fā)生了很大變化，但三權(quán)分立仍然是它的一個(gè)根本特點(diǎn)。西方的政治家和思想家認(rèn)為，只有實(shí)行三權(quán)/分立，才是民主和法治的標(biāo)志；
不實(shí)行這種制度，就是專制。

　　“三權(quán)/分立”的政治制度是否科學(xué)，是否適用于“社會(huì)主義政治制度”，在中國早已經(jīng)不是個(gè)學(xué)術(shù)問題，而是個(gè)政治問題。鄧小平早就說過，“中國不能搞三權(quán)分立”。在中/共各種政治文件中，早已經(jīng)把它貼上了“資產(chǎn)階級(jí)”的標(biāo)簽，歸結(jié)為“絕不能搞”之列。本文不企圖觸這個(gè)“地雷”，來論證或是研究這個(gè)問題，但是，把“大部制”這個(gè)純粹的行政管理體制方面的改革的“核心問題”，說成是“體現(xiàn)了‘三權(quán)分立’的意圖”，是我絕不能茍同的。

　　從前面我們引述的報(bào)道和汪先生的“分析”可以看出，他們說的在大部門內(nèi)部進(jìn)行專門分工，不同機(jī)構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，只是在行政權(quán)行使過程中的不同環(huán)節(jié)。我們姑且不來說這種在一個(gè)政府部門內(nèi)部，在一個(gè)行政首長領(lǐng)導(dǎo)下，把行政權(quán)劃分成這三個(gè)環(huán)節(jié)由不同部門行使，以期實(shí)現(xiàn)制約的做法是不是現(xiàn)實(shí)，能不能達(dá)成目標(biāo)，僅就這種形式本身，就根本不能稱為“三權(quán)分立”，就是與“三權(quán)分立”風(fēng)馬牛不相及的。因?yàn)�，立法、行政、司法“三�?quán)/分立”是政治體制層面的東西，而“大部制”則是行政管理體制層面的東西，把這兩個(gè)不同層面的東西拉扯到一起，在理論上就是十分荒謬的、無知的。

　　再說了，“我們黨”早就宣示過，“三權(quán)/分立”是“資產(chǎn)階級(jí)的東西”，“絕不能搞”，汪先生們把“大部制”的核心歸結(jié)為“體現(xiàn)‘三權(quán)分立’的意圖”，是背離了黨一貫主張的政治原則，在為“資產(chǎn)階級(jí)的東西”張目！這明明是在搞“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的嘛（呵呵）！

　　其次，在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部搞分權(quán)和制衡，在實(shí)踐上是危險(xiǎn)的，可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

　　按照汪先生們的解釋，在一個(gè)政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，把權(quán)力的行使劃分成“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三個(gè)環(huán)節(jié)，分別由不同的部門去行使，“使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制”，是“大部制”改革要達(dá)成的目標(biāo)和“核心問題”。設(shè)想倒是不錯(cuò)，可是實(shí)際上操作起來，則隱含著極大的問題，在沒有政治體制改革聯(lián)動(dòng)的情況下，將帶來機(jī)構(gòu)膨脹的嚴(yán)重惡果。

　　我們知道，各級(jí)政府，是行使國家行政權(quán)力的主體，國務(wù)院，是中國最高國家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)。行政權(quán)，是依照法律規(guī)定，組織和管理國內(nèi)行政、外交等各方面行政事務(wù)的權(quán)力，它本身就是在國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（在我國是全國人大及其常委會(huì)）a或立法機(jī)構(gòu)決策之后，去落實(shí)這種決策的執(zhí)行權(quán)。由于行政權(quán)能夠直接對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和干預(yù)，直接影響和作用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)這一特性，使它易于被掌握權(quán)力的人濫用。為了防止行政權(quán)力被濫用，在政府行政權(quán)力的行使過程中，國家立法、司法機(jī)構(gòu)要依法對(duì)它進(jìn)行法律監(jiān)督（對(duì)政府行政權(quán)力的制約，是西方國家三權(quán)分立和制衡體制一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)），廣大納稅人要對(duì)它進(jìn)行人民監(jiān)督，各種媒體要對(duì)它進(jìn)行輿論監(jiān)督（在西方國家體制中，還有一個(gè)更重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)：在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督）。在實(shí)行憲政的現(xiàn)代法治國家中，來自各方面的對(duì)政府行政權(quán)的監(jiān)督構(gòu)成了一個(gè)完整的監(jiān)督體系，基本能夠避免行政權(quán)力被濫用。

　　當(dāng)然，這并不是說政府內(nèi)部就不需要監(jiān)督了。在現(xiàn)代政府體制中，財(cái)政、審計(jì)、人事、行政監(jiān)察等部門里都部分或是全部具有行政監(jiān)督職能，在一些政府部門內(nèi)部，也設(shè)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如我國公安部門中的督察、海關(guān)中的監(jiān)察等。但是，政府中這些機(jī)構(gòu)的存在，只是政府在行使行政權(quán)力過程中的自我監(jiān)督，是在行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)行使過程的特定環(huán)節(jié)，它是政府行政首長為了向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，依法行政和提高自身運(yùn)行效率而設(shè)置的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)作為行政權(quán)的自我監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)力的依法行使具有一定規(guī)范作用。

　　但是，承認(rèn)政府內(nèi)部監(jiān)督部門的作用，并不是說在每一個(gè)政府部門中，都要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)分別設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制衡。如果在一個(gè)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也采用三個(gè)環(huán)節(jié)相互分權(quán)、制約這套原則，那就必然會(huì)產(chǎn)生以下問題：

　　1．嚴(yán)重影響行政效率。按照行政管理學(xué)的基本理論，行政權(quán)就是執(zhí)行權(quán)，對(duì)其最基本的要求，就是效率。行政機(jī)構(gòu)必須采用首長負(fù)責(zé)制。如果一個(gè)行政首長領(lǐng)導(dǎo)下的各個(gè)部門相互制約、掣肘，那行政首長每天就不用干別的，勢必陷入?yún)f(xié)調(diào)扯皮之中。如果一個(gè)部門的工作要經(jīng)過另外一個(gè)部門審查，一個(gè)部門的決策要由另外一個(gè)部門監(jiān)督，那行政機(jī)構(gòu)的效率何在？行政首長的權(quán)威何在？

　　2．造成機(jī)構(gòu)再次膨脹的惡果。如果說在每一個(gè)政府部門內(nèi)部，都要按照三個(gè)環(huán)節(jié)分別設(shè)立不同部門，那政府內(nèi)設(shè)部門和人員就要比正常情況下多出二倍。因?yàn)�，正常情況下的政府機(jī)構(gòu)的工作主要是執(zhí)行，如果還要專門設(shè)立決策機(jī)構(gòu)，專門有人承擔(dān)監(jiān)督職能，那勢必要增加大量的內(nèi)設(shè)部門和工作人員。另外，即使在國務(wù)院這樣政府的最高層機(jī)關(guān)能夠做到如此設(shè)置，但按照中國傳統(tǒng)的政府對(duì)口原則，省級(jí)、市地級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府是不是也要這樣設(shè)置？那要增加多少機(jī)構(gòu)和人員？如此推論下去，結(jié)論將是極其恐怖和荒謬的。

　　綜上所述，在政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的條件下（在中國還要加上一個(gè)“中國特色”，即一黨執(zhí)政），如果認(rèn)為通過行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督，通過在政府部門內(nèi)部搞分權(quán)和制衡，就能夠解決目前我國行政管理體制中缺乏問責(zé)、權(quán)力濫用、腐敗滋生、效率低下等丑惡現(xiàn)象，那無疑等于認(rèn)為一個(gè)人可以抓住自己的頭發(fā)把自己拽離地面，荒唐而又可笑。

　　2008.03.12

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