一、引言：我國(guó)小額信貸發(fā)展與監(jiān)管的滯后性

　　我國(guó)小額信貸的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵的階段。一方面，小額信貸機(jī)構(gòu)逐步多元化，各種類(lèi)型的小額信貸機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場(chǎng)上初步形成了一種相互競(jìng)爭(zhēng)的局面；
另一方面，由于小額信貸機(jī)構(gòu)本身的多樣性，使得小額信貸機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的管理與監(jiān)督成為一個(gè)令金融監(jiān)管當(dāng)局感到棘手的問(wèn)題，小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架遲遲難以確立，對(duì)于是否監(jiān)管以及如何監(jiān)管還存在很多激烈的爭(zhēng)議。在這個(gè)關(guān)鍵的階段，由于小額信貸機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展與監(jiān)管框架的不確定性的同時(shí)存在，造成了小額信貸機(jī)構(gòu)法律地位的不穩(wěn)定性和預(yù)期的不確定性。

　　小額信貸機(jī)構(gòu)法律地位的不穩(wěn)定性和預(yù)期的不確定性的消極后果是非常明顯的。由于小額信貸機(jī)構(gòu)沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆�律地位，各�?jí)政府部門(mén)和工商、金融行政部門(mén)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)往往采取簡(jiǎn)單化的、甚至是粗暴的管理手段，壓制以至于徹底取締區(qū)域內(nèi)的小額信貸組織。原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)橛行�率的小額信貸機(jī)構(gòu)的存在嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)貥I(yè)已存在的農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使得這些原有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)感到一種壓力。這些在壟斷性的農(nóng)村金融市場(chǎng)獲得既得利益的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)就會(huì)有極大的動(dòng)力游說(shuō)當(dāng)?shù)氐恼�府部門(mén)，來(lái)遏制或完全取締小額信貸機(jī)構(gòu)。很多小額信貸機(jī)構(gòu)，尤其是非政府組織的小額信貸機(jī)構(gòu)，往往在開(kāi)展業(yè)務(wù)的過(guò)程中時(shí)時(shí)感到一種生存的壓力，這種壓力大多來(lái)自于缺乏適當(dāng)?shù)暮戏ǖ匚缓偷胤秸�府在政策上的不支持�?/p>

　　小額信貸機(jī)構(gòu)的危機(jī)感導(dǎo)致兩個(gè)后果：一個(gè)后果是小額信貸機(jī)構(gòu)本身因?yàn)闆](méi)有安全感而缺乏一種穩(wěn)定的未來(lái)預(yù)期，這直接導(dǎo)致它們?cè)诮?jīng)營(yíng)行為上難以采取具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效力的措施（諸如對(duì)人力資源的投入，對(duì)客戶的長(zhǎng)期培訓(xùn)，社區(qū)信用體系的構(gòu)建等），而是著重于短期的業(yè)務(wù)開(kāi)展；
另外一個(gè)消極的后果是由于小額信貸機(jī)構(gòu)沒(méi)有合法地位，導(dǎo)致投資者、捐贈(zèng)者以及其他批發(fā)性貸款的發(fā)放者減少對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的資金投入量，從而使得小額信貸機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源逐漸萎縮，最終出現(xiàn)難以為繼的局面。因此，盡早確立一個(gè)清晰的監(jiān)管框架、給予小額信貸機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)姆�律地位，�?duì)于我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的扶貧事業(yè)極為重要。

　　二、央行和銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村金融改革方案未納入現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)

　　我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的改革與發(fā)展在近年取得比較大的進(jìn)展，這些進(jìn)展在一定程度上有利于小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但是對(duì)于現(xiàn)存的小額信貸機(jī)構(gòu)而言，這些改革的直接的積極效應(yīng)是非常有限的。2005年，中國(guó)人民銀行在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古五個(gè)地區(qū)開(kāi)始小額貸款公司的試點(diǎn)，這個(gè)試點(diǎn)啟動(dòng)了農(nóng)村金融改革的序幕，對(duì)于積極引導(dǎo)農(nóng)村民間資本、增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)有著積極的作用。但是不可否認(rèn)，央行的試點(diǎn)工作覆蓋面比較小，迄今只成立了七個(gè)小額貸款公司，且進(jìn)入門(mén)檻很高，對(duì)于農(nóng)村金融市場(chǎng)的沖擊力和積極效應(yīng)還是比較有限的。更為關(guān)鍵的是，央行的試點(diǎn)工作并沒(méi)有容納現(xiàn)存的小額信貸機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)中，有相當(dāng)一部分經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)非常良好，積累了十年左右的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，擁有穩(wěn)定的客戶和較低的不良貸款率，初步具備了可持續(xù)發(fā)展的能力。如果從現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)優(yōu)良的小額信貸機(jī)構(gòu)中選擇若干進(jìn)行扶持和試點(diǎn)，其效果將更大，輻射面也將更廣，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的效應(yīng)也將更明顯；
而更關(guān)鍵的是，采取這種小額信貸試點(diǎn)模式，其成本對(duì)于央行而言更低，風(fēng)險(xiǎn)也更小，甚至可以說(shuō)基本沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。與其費(fèi)力新建一個(gè)基本沒(méi)有信用記錄和經(jīng)營(yíng)歷史的小額貸款公司，不如扶持和鼓勵(lì)現(xiàn)有的已經(jīng)擁有多年業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀小額信貸機(jī)構(gòu)，這個(gè)道理是不言自明的。但是至今，央行仍舊沒(méi)有跡象表明會(huì)將改革的重點(diǎn)放在現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)在央行的試點(diǎn)框架中是沒(méi)有任何體現(xiàn)的。因此，我們可以肯定地說(shuō)，現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)與央行的改革政策框架是不兼容的。

　　在中國(guó)人民銀行推行“只貸不存”小額貸款公司試點(diǎn)改革之后不到一年，銀監(jiān)會(huì)于2006年12月20日，發(fā)布《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)放的試點(diǎn)方案。其基本原則是：“按照商業(yè)可持續(xù)原則，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化監(jiān)管約束，加大政策支持，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類(lèi)多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的銀行業(yè)金融服務(wù)體系，以更好地改進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。”這些基本原則以較低的門(mén)檻允許在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)村銀行和其他金融機(jī)構(gòu)。與央行的改革方案相比，銀監(jiān)會(huì)的方案更加深刻地觸及當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)的一些最核心的弊端。應(yīng)該說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)放試點(diǎn)方案，是最近十幾年以來(lái)農(nóng)村金融領(lǐng)域力度最大的改革舉措，對(duì)于改善農(nóng)村金融領(lǐng)域信貸資金外流、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體融資困難、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增加收入必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。更重要的是，農(nóng)村金融市場(chǎng)將出現(xiàn)多元投資主體并存、多種形式金融機(jī)構(gòu)良性競(jìng)爭(zhēng)的局面，有利于有效動(dòng)員區(qū)域內(nèi)農(nóng)民儲(chǔ)蓄和民間資金，有序引導(dǎo)這些閑散資本流向農(nóng)村生產(chǎn)性領(lǐng)域，對(duì)民間信用的合法化和規(guī)范化有著重要的意義。但是，綜觀銀監(jiān)會(huì)的農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)放的方案，其中并沒(méi)有包含對(duì)現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)的管理和法律地位的說(shuō)明，而是著重于建立新的村鎮(zhèn)銀行和互助組織。小額信貸組織再次被排除在監(jiān)管者的視野之外。當(dāng)然，我們可以這樣說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的試點(diǎn)方案與現(xiàn)有小額信貸組織的發(fā)展并非完全不兼容。道理在于，假如一些民間的小額信貸機(jī)構(gòu)在發(fā)展到一定的規(guī)模之后，就可以按照銀監(jiān)會(huì)的法律框架?chē)L試組建正式的鄉(xiāng)村銀行，如果這種可能性能夠成為現(xiàn)實(shí)性，那么銀監(jiān)會(huì)的試點(diǎn)方案與現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展是有某種程度的兼容性的，盡管還不能完全解決小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和合法性問(wèn)題。

　　三、我國(guó)小額信貸監(jiān)管應(yīng)該遵循的幾個(gè)基本原則

　　綜觀全球小額信貸的發(fā)展及各國(guó)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式和監(jiān)管框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，凡是小額信貸發(fā)展較好的國(guó)家，一般具備比較清晰的監(jiān)管思路和法律框架，而且在政府的監(jiān)管框架中，特別強(qiáng)調(diào)小額信貸機(jī)構(gòu)的靈活性和創(chuàng)新性；
凡是小額信貸發(fā)展不好的國(guó)家，一般而言不具備對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)的明確的法律框架，小額信貸機(jī)構(gòu)受到過(guò)多的政府干預(yù)和行政性控制，過(guò)度的金融抑制措施使得小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間受到限制。小額信貸監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)必須符合以下幾個(gè)基本原則：

　　第一，靈活性原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)必須適應(yīng)小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的特征（如貸款合約文件簡(jiǎn)單、信用評(píng)估體系簡(jiǎn)便、金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)靈活），采取比較靈活的更具彈性的措施，而不是比照正式的金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行特征而對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)于僵硬的監(jiān)管。

　　第二，激勵(lì)兼容的原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)必須有利于調(diào)動(dòng)小額信貸機(jī)構(gòu)、投資人、捐贈(zèng)人和其他批發(fā)性貸款者的積極性，激勵(lì)他們更多地投入到小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，而不是通過(guò)法律框架遏制小額信貸機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者、投資人、捐贈(zèng)人和其他批發(fā)性貸款者對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步投入。

　　第三，成本收益原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)必須考慮到監(jiān)管行為和被監(jiān)管行為本身給監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能造成的成本以及可能獲得的收益。這就意味著，監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)首先必須考慮到小額信貸機(jī)構(gòu)所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報(bào)送的成本，要考慮到他們的承受能力；
其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對(duì)大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財(cái)力，來(lái)監(jiān)管這些小型的金融機(jī)構(gòu)。如果監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)過(guò)于繁瑣，既超過(guò)了被監(jiān)管者的承受能力，也超過(guò)了監(jiān)管者的監(jiān)管能力，那么這樣的監(jiān)管框架或者形同虛設(shè)，或者最終歸于失敗。

　　第四，適應(yīng)性原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)必須與現(xiàn)有各類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)的實(shí)際性質(zhì)和類(lèi)別相適應(yīng)。現(xiàn)有的小額信貸組織，種類(lèi)繁多，經(jīng)營(yíng)方式和資金來(lái)源都有很大的區(qū)別，因此必須針對(duì)不同的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的監(jiān)管，其監(jiān)管模式和監(jiān)管內(nèi)容都應(yīng)該有所區(qū)別。

　　第五，基于風(fēng)險(xiǎn)的自我監(jiān)管原則。即必須在監(jiān)管框架中更多地鼓勵(lì)小額信貸機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管，使他們有動(dòng)力在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我監(jiān)督，有效地進(jìn)行預(yù)防性的內(nèi)部監(jiān)管。

　　第六，行業(yè)自律原則。在控制監(jiān)管成本的考慮下，應(yīng)盡量鼓勵(lì)行業(yè)性的自律組織的建立，利用這些行業(yè)自律組織對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)級(jí)、業(yè)務(wù)監(jiān)管和信息披露。行業(yè)自律對(duì)于小額信貸這種種非正式的非銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)極為有效。

　　四、我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的七種類(lèi)型及其監(jiān)管模式

　　在這樣的監(jiān)管原則指導(dǎo)之下，我們可以首先考慮對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)，從而根據(jù)不同的小額信貸機(jī)構(gòu)找到相應(yīng)的監(jiān)管辦法。在我國(guó)現(xiàn)階段，小額信貸機(jī)構(gòu)包括以下幾類(lèi)：

　　第一類(lèi)是農(nóng)村信用社的小額信貸，到目前為止，農(nóng)信社的小額信貸具有覆蓋面廣、業(yè)務(wù)量大、分支機(jī)構(gòu)眾多等特點(diǎn)，是我國(guó)小額信貸的供給主體；

　　第二類(lèi)是郵政儲(chǔ)蓄銀行的小額信貸，這類(lèi)小額信貸一般基于借款人的存單為抵押，因此風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，但是由于郵政儲(chǔ)蓄銀行本身的網(wǎng)點(diǎn)分布特征，這種小額信貸有可能成為占據(jù)主導(dǎo)地位的小額信貸形式之一；

　　第三類(lèi)是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行進(jìn)行的批發(fā)性的小額信貸，這些政策性金融機(jī)構(gòu)把信貸資金批發(fā)給農(nóng)村信用社或者郵政儲(chǔ)蓄銀行以及其他小額信貸機(jī)構(gòu)，帶有某種意義上的扶貧性質(zhì)；

　　第四類(lèi)是各種非營(yíng)利的非政府組織所進(jìn)行的小額信貸，比如各種國(guó)內(nèi)外基金會(huì)所建立的小額信貸機(jī)構(gòu)，這些小額信貸機(jī)構(gòu)一般而言都依賴(lài)于非營(yíng)利的非政府組織的捐贈(zèng)，其資金來(lái)源相對(duì)比較單一；

　　第五類(lèi)是私人建立的在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行一定程度吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)。這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)一般由私人出資組建，帶有一定的營(yíng)利性，同時(shí)在自己的社區(qū)內(nèi)進(jìn)行有限度的吸收公眾存款的行為；

　　第六類(lèi)是商業(yè)性的小額貸款公司，這些公司一般在工商部門(mén)注冊(cè)，不吸收公眾存款，只進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)，所針對(duì)的業(yè)務(wù)對(duì)象也不是一般的農(nóng)戶，而是中小型的鄉(xiāng)村企業(yè)，央行試點(diǎn)的小額貸款公司就屬于這一類(lèi)；

　　第七類(lèi)是農(nóng)村民間的資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行所進(jìn)行的小額信貸，這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)現(xiàn)在只存在于銀監(jiān)會(huì)的試點(diǎn)框架中，為數(shù)極為有限。

　　這七類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)是非常不同的。就其資金來(lái)源而言，第一類(lèi)和第二類(lèi)的主要資金來(lái)源為公眾的儲(chǔ)蓄，因此這兩類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)基本屬于銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)，其基本監(jiān)管框架應(yīng)按照商業(yè)銀行法的基本要求來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。第三類(lèi)非常特殊，其小額信貸資金具有政策性和福利性，因此對(duì)這一部分小額信貸基本不適用商業(yè)銀行的監(jiān)管模式。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金批發(fā)給農(nóng)信社或者郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)之后，再以小額貸款的形式發(fā)放到借款者。因此，對(duì)這一部分小額信貸，監(jiān)管當(dāng)局不必有新的監(jiān)管框架，也不必對(duì)小額信貸的安全性負(fù)責(zé)，而主要由批發(fā)性資金的出資方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。以上三類(lèi)從事小額信貸的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是比較簡(jiǎn)單的，或者適用于一般商業(yè)銀行法，或者由政策性銀行承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

　　對(duì)于第四類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)，即各種非營(yíng)利的非政府組織所進(jìn)行的小額信貸，需要進(jìn)行比較深入的分析。這部分小額信貸組織，有些以扶貧資金合作社的名義存在，有些以扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)的名義存在，有些以各類(lèi)農(nóng)村基金會(huì)的名義存在，基本是以國(guó)內(nèi)外基金組織的資金捐贈(zèng)為基礎(chǔ)組建起來(lái)的小額信貸機(jī)構(gòu)。這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)的數(shù)量難以估計(jì)，保守的估計(jì)是全國(guó)大概有300多家，但是這個(gè)估計(jì)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋所有非政府組織的小額信貸機(jī)構(gòu)。就其基本性質(zhì)而言，這些小額信貸組織的基本特征有：第一，資金來(lái)源單一，基本來(lái)自于捐贈(zèng)資金；
第二，一般不吸收公眾存款，也不吸收客戶的存款；
第三，貸款規(guī)模很小，基本客戶群體為需要扶助的困難群體；
第四，貸款程序和合約形式都很簡(jiǎn)單。對(duì)于這些非政府組織的小額信貸機(jī)構(gòu)，由于其不吸收公眾存款，因此對(duì)金融市場(chǎng)的影響較小，其本身蘊(yùn)含的金融風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小。監(jiān)管者沒(méi)有必要對(duì)其小額信貸的績(jī)效負(fù)責(zé)，也沒(méi)有必要對(duì)其進(jìn)行特別的監(jiān)管，而只適用于非審慎性的監(jiān)管。一些嚴(yán)格的審慎性的監(jiān)管措施是不適用于這類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的，其監(jiān)管的框架也應(yīng)該盡量簡(jiǎn)潔。監(jiān)管者可以要求這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行自愿性的注冊(cè)，也就是說(shuō)，如果這些非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)愿意注冊(cè)，可以進(jìn)行正式的注冊(cè)，發(fā)給執(zhí)照，并要求其進(jìn)行定期的信息披露，匯報(bào)其業(yè)務(wù)開(kāi)展的情況，并督促其進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管。監(jiān)管部門(mén)對(duì)這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)該保持靈活性，以不增加小額信貸機(jī)構(gòu)成本和不干涉小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)為首要原則。現(xiàn)在的問(wèn)題是，現(xiàn)有此類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)大多沒(méi)有合法的身份，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它們想成為合法的金融機(jī)構(gòu)，并接受監(jiān)管者一定的管理，因此政府有必要制定相應(yīng)的法規(guī)，界定這些非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的合法身份，以便于它們更好地開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)。需要特別指出的是，有一些非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)為了控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行一定程度的基于貸款合同的強(qiáng)制性存款，對(duì)于這類(lèi)存款行為，不應(yīng)該簡(jiǎn)單視為吸收公眾存款。監(jiān)管當(dāng)局可以要求其進(jìn)行相應(yīng)的信息披露，但是不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)和取締。

　　第五類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)與第四類(lèi)有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在于這兩類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)都在一定程度上接受來(lái)自外部的捐贈(zèng)等資金；
不同的地方在于，第五類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)不僅僅接受捐贈(zèng)資金，還接受其他的私人資金并吸收區(qū)域內(nèi)的公眾存款。由于這種區(qū)別，監(jiān)管者應(yīng)該對(duì)其吸收存款行為進(jìn)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管，并要求其進(jìn)行強(qiáng)制性注冊(cè)，并定期披露吸收存款和其他方面的信息。

　　第六類(lèi)和第七類(lèi)分別針對(duì)央行試點(diǎn)模式中組建的小額貸款公司和銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)模式中成立的農(nóng)村資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行。對(duì)于這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由注冊(cè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。第六類(lèi)由于不吸收公眾存款，因此只需要在其注冊(cè)的工商部門(mén)進(jìn)行必要的信息披露即可。第七類(lèi)中的農(nóng)村資金互助組織可以進(jìn)行非審慎性的監(jiān)管，進(jìn)行自愿性注冊(cè)和適當(dāng)?shù)男畔⑴�露要求，�?duì)于村鎮(zhèn)銀行則適用于一般的商業(yè)銀行法或者更低一些的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

　　五、結(jié)論：建立寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系

　　我國(guó)小額信貸的發(fā)展與國(guó)際水平相比，還處在一個(gè)比較初級(jí)的階段。在我國(guó)廣泛存在的大量小額信貸機(jī)構(gòu)中，除了那些以信用社和銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)為名義進(jìn)行的小額信貸之外，大部分小額信貸機(jī)構(gòu)的處境都十分堪憂。其中最為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題是，現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)難以獲得明確的合法地位，央行和銀監(jiān)會(huì)都在其試點(diǎn)方案中回避了現(xiàn)有信貸機(jī)構(gòu)尤其是非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題和監(jiān)管問(wèn)題。缺乏合法地位使得我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展受到極大約束。因此，盡快制定關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)的法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，確立現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位，是我國(guó)小額信貸事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基本的制度前提。

　　現(xiàn)有的商業(yè)銀行法并不適用于大部分類(lèi)型的小額信貸組織。因此，在未來(lái)將要制定的法規(guī)或部門(mén)規(guī)章中，應(yīng)該針對(duì)不同的小額信貸機(jī)構(gòu)采取不同的監(jiān)管模式。對(duì)于一般的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)適用寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系，即小額信貸組織進(jìn)行自愿性注冊(cè)（適用于不吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)）或強(qiáng)制性注冊(cè)（適用于吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)），要求注冊(cè)的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的信息披露，并指導(dǎo)和鼓勵(lì)小額信貸機(jī)構(gòu)建立基于風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部監(jiān)管體系。

　　未來(lái)的小額信貸監(jiān)管框架和法規(guī)應(yīng)該有利于小額信貸機(jī)構(gòu)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。也就是說(shuō)，如果小額信貸機(jī)構(gòu)在貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)控制體系、吸收公眾存款規(guī)模、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面達(dá)到一定的條件之后，應(yīng)允許其按照法律框架的要求升級(jí)和轉(zhuǎn)型為銀行類(lèi)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。未來(lái)的監(jiān)管框架應(yīng)該鼓勵(lì)這種轉(zhuǎn)型，并提出轉(zhuǎn)型和升級(jí)的具體條件。這樣，一些非正規(guī)的零散的小額信貸機(jī)構(gòu)就可以朝著監(jiān)管者希望的方向去發(fā)展，不僅擴(kuò)大其規(guī)模，而且在風(fēng)險(xiǎn)控制和治理結(jié)構(gòu)方面也可以更加規(guī)范，從而有效地控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　未來(lái)的小額信貸管理框架還應(yīng)該鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建并鼓勵(lì)其發(fā)揮更大的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)所進(jìn)行的行業(yè)自律行為，比監(jiān)管者的監(jiān)管行為更具有成本上的優(yōu)勢(shì)，也更能激發(fā)小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和自我監(jiān)管的動(dòng)力。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)組建了“中國(guó)小額信貸聯(lián)盟”，并且開(kāi)展了卓有成效的工作。這個(gè)小額信貸聯(lián)盟聯(lián)合了數(shù)百家小額信貸機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)之間的信息交流和業(yè)務(wù)提升產(chǎn)生了積極的影響。我認(rèn)為，監(jiān)管者應(yīng)該鼓勵(lì)這樣的行業(yè)自律組織的存在，并給予正式的法律地位，使之發(fā)揮更大的行業(yè)自律的作用。

　　2007年3月21日 于北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

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