從1978年中共十一屆三中全會提出至今，中國政治體制改革已經(jīng)有了30年。30年來，中國政治體制改革起伏跌宕，精彩紛呈，充滿戲劇性。其中有成就，有經(jīng)驗(yàn)，也有失誤和教訓(xùn)。比較中國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制這兩大改革的鴻篇巨制，經(jīng)濟(jì)體制改革成就卓著，耀眼奪目；
而政治體制改革則步履蹣跚，充滿曲折，至今似乎仍然不得要領(lǐng)。特別是上一世紀(jì)九十年代以后，政治體制改革愈益冷靜，差不多已經(jīng)從人們的話語甚至思考中消失了。不過，畢竟中國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)行到相當(dāng)?shù)纳疃�，政治體制改革的相對落后對整個(gè)改革造成了拖累這一點(diǎn)已經(jīng)非常明顯，政治體制改革不僅亟待著手進(jìn)行并且還需加緊進(jìn)行的必要性和緊迫性越來越凸現(xiàn)出來。政治體制改革成了中國改革與發(fā)展的關(guān)鍵。

　　社會系統(tǒng)是由一套完整的制度體系構(gòu)成的。不同的社會系統(tǒng)根本區(qū)別就在于其制度體系的性質(zhì)與功能不同。從廣義上講，每一個(gè)特定的制度體系（社會形態(tài)）中的各項(xiàng)具體制度，相互間應(yīng)該是協(xié)調(diào)的，作用應(yīng)該是相互促成和互補(bǔ)的，互動應(yīng)該是良性的。制度間的協(xié)調(diào)性和良性互動出自于制度的對稱性。在制度對稱的狀態(tài)下，社會處于“全制度要素”治理狀態(tài)，各項(xiàng)具體制度相得益彰、相輔相成，效用放大，此即所謂的“良治”狀態(tài)。反之，在制度不對稱的狀態(tài)下，各種制度互相耗損，效用彼此抵消，社會治理就會出現(xiàn)混亂。社會是統(tǒng)一有機(jī)體，各個(gè)制度領(lǐng)域之間密切相關(guān)，如果這種相關(guān)是對稱的，社會發(fā)展就是良性的。社會各個(gè)制度領(lǐng)域又具有相對獨(dú)立性，所以可能出現(xiàn)不對稱現(xiàn)象。如果不對稱出現(xiàn)，則發(fā)展就是不良的。不同的制度從對稱到不對稱再到對稱，是人類社會發(fā)展的規(guī)律之一。迄今為止，經(jīng)濟(jì)制度與政治制度是人類社會的兩大基本制度，這兩大基本制度客觀上必須是要有對稱性的。這種對稱性——人們一般稱為“適應(yīng)性”——是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。馬克思主義顯然也注意到了制度對稱問題。馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政治是上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時(shí)社會革命的時(shí)代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。這里，馬克思實(shí)際上就是講的制度的對稱性。

　　目前中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�主義市場經(jīng)濟(jì)，其上層建筑必然、也必須發(fā)生相應(yīng)的變化，否則，舊的上層建筑就會對新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起阻礙乃至消蝕作用。就目前看，由于政治體制改革嚴(yán)重滯后，中國經(jīng)濟(jì)與政治這兩大基本制度已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不對稱。如果這種情況長時(shí)間得不到改變，在制度對稱規(guī)律的作用下，必將出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制度的逆向調(diào)節(jié)，以適應(yīng)政治制度對經(jīng)濟(jì)制度的要求。鄧小平正是在這個(gè)意義上警告說，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制改革。政治體制不改革是不可能實(shí)現(xiàn)社會的整體進(jìn)步的。

　　政治體制改革已為歷史發(fā)展的進(jìn)程客觀地提出，這不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，中國經(jīng)濟(jì)-社會的發(fā)展對此順之則昌，不順則必不昌。隨著中共十七大的召開，春江又到水暖時(shí)，政治體制改革又將會有所動作。在紀(jì)念改革開放30周年的今天，為將政治體制改革進(jìn)一步健康積極地向前推進(jìn)，對政治體制改革進(jìn)程進(jìn)行一番回顧、總結(jié)與思考，很有必要。

　　一、中國政治體制改革的歷程

　　中國政治體制改革30年的歷程，大致可以分為四個(gè)階段：

　　第一階段，政治體制改革的探索啟動期，時(shí)間大致是從1978年中共十一屆三中全會到1985年。

　　這一階段的起點(diǎn)是中共十一屆三中全會。

　　1978年12月，鄧小平為即將召開的中共十一屆三中全會作了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話，一般認(rèn)為，這個(gè)講話應(yīng)該被看作是三中全會的主題報(bào)告。鄧小平在講話中指出，過去黨內(nèi)確實(shí)存在權(quán)力過分集中的官僚主義，許多重大問題往往是一兩個(gè)人說了算，別人只能奉命行事�，F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做“法”，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做“違法”，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，“法”也就跟著改變。所以，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[1]這個(gè)講話雖然沒有將政治體制改革作為一項(xiàng)獨(dú)立的任務(wù)提出來，也沒有使用“政治體制改革”這個(gè)概念，但講話的內(nèi)容已經(jīng)觸及了政治體制改革的問題，實(shí)際上拉開了中國政治體制改革的序幕。

　　在十一屆三中全會上，隨著以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的開始形成，中國共產(chǎn)黨摒棄了“以階級斗爭為綱”的政治路線，重新恢復(fù)了中共八大關(guān)于我國社會主義社會主要矛盾的判斷，作出了將黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重大決策。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨政治價(jià)值觀念的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了這個(gè)黨正在從傳統(tǒng)意義上的“革命”政黨轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義的“執(zhí)政”政黨，預(yù)示著這個(gè)黨的執(zhí)政方式將要發(fā)生深刻的變化，為中國政治體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

　　1979年，鄧小平在規(guī)劃我國改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)指出，“我們的國家已經(jīng)進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。我們要在大幅度提高社會生產(chǎn)力的同時(shí)，改革和完善社會主義的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度，發(fā)展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制……建設(shè)高度的社會主義文明”。[2]這里，一針見血地指出社會主義的政治制度也不完善，提出了改革和完善社會主義政治制度的任務(wù)。

　　這一階段政治體制改革方面最重要的事件是鄧小平1980年8月18日在中央政治局?jǐn)U大會上所作的題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。在這篇講話中，鄧小平對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度（即政治體制）的改革作了系統(tǒng)而精辟的論述。

　　這篇講話的主要思想和觀點(diǎn)是：

　　1．我國政治體制存在嚴(yán)重弊端。鄧小平在講話中指出，黨和國家現(xiàn)在的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度干部制度方面來說，“主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象�！盵3]

　　2．政治體制的嚴(yán)重弊端是黨和國家工作出現(xiàn)錯(cuò)誤的根本原因。講話認(rèn)為，我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是“組織制度、工作制度方面的問題更重要”�！八勾罅謬�(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。”所以，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性�！盵4]

　　3．政治體制改革很有必要，也很緊迫。講話指出，我國社會主義政治體制問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視�！叭绻�不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)�！盵5]只有對這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底地改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望。

　　4．對政治體制改革主要內(nèi)容的認(rèn)定。在政治體制改革方面，鄧小平認(rèn)為主要是要解決如下問題：一是改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象；
二是解決黨政不分，以黨代政的問題；
三是健全民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度；
四是解決好新老領(lǐng)導(dǎo)干部交接班的問題。此外，鄧小平還強(qiáng)調(diào)，在改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制方面，要特別注意“肅清封建主義殘余影響”，因?yàn)椤吧厦嬷v到的種種弊端，多少都帶有封建主義色彩。”[6]

　　鄧小平的《關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，為政治體制改革指明了方向和目標(biāo)，規(guī)定了原則，奠定了理論基礎(chǔ)。

　　這一階段，在政治體制改革的實(shí)踐方面進(jìn)行的主要工作有：1981年的全國縣級直接選舉；
1982年的國家政府機(jī)構(gòu)大規(guī)模的精簡；
1982年為廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制而設(shè)立顧問委員會；
1982年頒布新《憲法》；
1983-1984年對農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行改革，政社分開，取消人民公社制度等。

　　第二階段，政治體制改革的全面展開時(shí)期，時(shí)間大約是從1986年到1989年上半年，這是中國政治體制改革的高潮時(shí)期。

　　這一時(shí)期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較快的速度。1984年中共中央作出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，日益深化，國家政治體制已明顯地與整個(gè)改革的進(jìn)程不相適應(yīng)，形成對改革的阻礙。國際方面，蘇聯(lián)、東歐開始進(jìn)行政治體制改革，且一開始就動作很大，來勢很猛。在這種國際國內(nèi)形勢的促動下，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到了政治體制改革的緊迫性，政治體制改革的步伐也明顯加快，中國的政治體制改革進(jìn)入了高潮。

　　1986年這一年在中國政治體制改革的進(jìn)程中是非常重要的一年，這一年，中共中央成立了政治體制改革研討小組，同時(shí)設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)——中央政治體制改革辦公室，中國政治體制改革正式提上了黨和國家的工作日程。1986年，鄧小平對政治體制改革作出了一系列重要論述，其中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了政治體制改革的必要性和緊迫性。鄧小平指出：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通�！盵7]他還講：“現(xiàn)在看，不搞政治體制改革不能適應(yīng)形勢。改革，應(yīng)該包括政治體制改革，而且應(yīng)該把它作為改革向前推進(jìn)的一個(gè)標(biāo)志�！盵8]“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到進(jìn)行政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)�！盵9]“我們越來越感到進(jìn)行政治體制改革的必要性和緊迫性�！盵10]

　　1987年10月召開的中共十三大全面、系統(tǒng)地闡明了我國政治體制改革的總體設(shè)想。中共十三大勾畫了改革藍(lán)圖，提出要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，并對政治體制改革的緊迫性、目的、對象、原則、長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)等內(nèi)容作了全面闡述。

　　中共十三大在政治體制改革方面的主要思想是：

　　1．政治體制改革的目的。

　　大會認(rèn)為，政治體制改革的目的是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會主義制度下更好地發(fā)展社會主義生產(chǎn)力，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，創(chuàng)造比資本主義更高更切實(shí)的民主。

　　2．政治體制改革的目標(biāo)。

　　大會規(guī)定，進(jìn)行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是建立高度民主、法律完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。改革的近期目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對內(nèi)對外開放，建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。

　　3．政治體制改革的原則。

　　大會指出，我國的政治體制改革，是上層建筑的一次深刻變革。這種變革既無經(jīng)驗(yàn)，又無現(xiàn)成的模式可循，只能遵循黨的實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)的原則。從我國的國情出發(fā)，充分考慮我國仍處于社會主義初級階段的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的特點(diǎn)，科學(xué)地設(shè)計(jì)改革的內(nèi)容、方法和步驟。

　　4．政治體制改革的方向。

　　大會強(qiáng)調(diào)，我國的政治體制改革不是改變社會主義的根本制度，必須堅(jiān)持社會主義方向，通過消除具體制度上存在的弊端，使社會主義制度更加完善。政治體制改革不是削弱和取消黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是更好地改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國這樣經(jīng)濟(jì)文化比較落后、人口眾多的國度里，只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義方向，才能保證社會主義安定團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定發(fā)展。

　　中共十三大將政治體制改革的目標(biāo)分為“長遠(yuǎn)目標(biāo)”和“近期目標(biāo)”，這表明，中共領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分估計(jì)到了中國政治體制改革的長期性和艱巨性。在中共十三大關(guān)于政治體制改革的思想指導(dǎo)下，中國的政治體制改革邁入了一個(gè)新時(shí)期。

　　這一階段，在政治體制改革的實(shí)踐方面進(jìn)行的主要工作有：1987年全國人大通過了《村民委員會組織法（試行）》，邁出了基層民主實(shí)踐的一大步；
1988年，“以轉(zhuǎn)變政府管理職能為關(guān)鍵”的政府機(jī)構(gòu)改革啟動，并開始起草《國家公務(wù)員條例》，同時(shí)開始進(jìn)行黨政分開的嘗試；
1989年，全國人大通過《中華人民共和國行政訴訟法》，使依法行政的法治意識開始形成。在這一時(shí)期，我國在加強(qiáng)人大立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)、改進(jìn)選舉制度、建立社會協(xié)商與對話機(jī)制等多方面都有所建樹。

　　這一時(shí)期，在中共中央的帶領(lǐng)下，全國掀起了探索政治體制改革的熱潮，政治體制改革成為當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界、宣傳理論界探討、研究、宣傳的最熱點(diǎn)問題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　再次，黨政關(guān)系開始理順。政治體制改革以來，人們在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政治學(xué)和現(xiàn)代管理科學(xué)基本理論，對執(zhí)政黨和政府的性質(zhì)、各自的工作內(nèi)容以及二者之間的關(guān)系進(jìn)行了深刻的探討，認(rèn)識和觀念越來越注重實(shí)效，越來越科學(xué)化。目前我們已經(jīng)認(rèn)識到：政黨是政治組織而不是政權(quán)機(jī)關(guān)，它只是通過政權(quán)機(jī)關(guān)貫徹自己的意志；
政府則是政權(quán)機(jī)關(guān)、國家機(jī)器，它直接行使國家的統(tǒng)治和管理權(quán)。共產(chǎn)黨在掌握了國家政權(quán)，成為執(zhí)政黨之后，如果直接行使政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力，實(shí)際上是把執(zhí)政與行政混淆了起來，把黨這個(gè)政治組織與于國家政權(quán)機(jī)關(guān)等同起來。黨直接行政，把各種權(quán)力都攬?jiān)谑种�，事無巨細(xì)一切都管，執(zhí)政黨變成了行政黨，這一方面使黨陷于行政管理的瑣碎事務(wù)，黨變得事務(wù)化、行政化、官僚化，必然會影響黨對國家的整體領(lǐng)導(dǎo)，降低執(zhí)政質(zhì)量；
另一方面也使行政機(jī)關(guān)無所適從，顯得多余，機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事，權(quán)力界限不清楚，責(zé)任落實(shí)不明白，導(dǎo)致行政秩序混亂，公共管理無序，嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)-社會的正常發(fā)展；
再一方面是執(zhí)政黨集大權(quán)于一身，違背了分權(quán)制衡的科學(xué)原則，不利于對權(quán)力的監(jiān)督，給權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗留下了制度空間，同時(shí)也使政治方面的一些不正�，F(xiàn)象如家長制、個(gè)人說了算、依附關(guān)系等等的產(chǎn)生成為可能�？傊�，權(quán)力集中，貽害無窮！在明確黨與政的不同性質(zhì)后，我國在政治體制改革中著力解決黨的權(quán)力過于集中的問題，黨政關(guān)系開始理順，黨政開始合理分工，使這方面的情況得到很大改善。

　　這樣，由于黨政關(guān)系不斷合理化，政府行政職權(quán)得以加強(qiáng)。隨著黨組織不再干涉和包辦具體行政事務(wù)，從中央到地方建立了自上而下的強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作有了體制方面的保證，政府真正行使了行政職權(quán)�，F(xiàn)在，我國的各級政府已成為行政管理的中心，建立了嚴(yán)格的行政管理規(guī)章制度，實(shí)行了行政首長負(fù)責(zé)制。這無疑是政治體制改革的一大成果。

　　2．政府和企業(yè)的關(guān)系向著有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向得到調(diào)整，進(jìn)一步合理化。

　　在我國傳統(tǒng)的政企關(guān)系格局中，政府直接管理企業(yè)，企業(yè)不過是政府的附屬物，以政代企成為普遍現(xiàn)象。新的政企關(guān)系確認(rèn)，政府與企業(yè)必須分開，企業(yè)必須進(jìn)入市場，成為市場經(jīng)濟(jì)的主體；
必須建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、經(jīng)營權(quán)責(zé)明確、實(shí)施科學(xué)管理的現(xiàn)代企業(yè)制度。政府不能干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，政府只是通過制定市場規(guī)則、稅收制度等政策法規(guī)，營造一個(gè)合理、有效、正常的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，企業(yè)在這樣的環(huán)境中，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，自主經(jīng)營，自我發(fā)展。國家對國有企業(yè)實(shí)行委托管理，即：國家作為出資者，有權(quán)選擇管理人，將企業(yè)全權(quán)委托給管理人經(jīng)營，國家只是對資產(chǎn)的安全進(jìn)行監(jiān)管，對資產(chǎn)的收益作出規(guī)定。政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)明確、關(guān)系理順之后，政府不再為數(shù)量巨大的各種各樣的企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展傷腦筋，專注于管好和干好自己分內(nèi)的事情，政府的效率也得以提高。企業(yè)擺脫了政府的羈絆，只需考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律而不用再與政府周旋，經(jīng)營自主，責(zé)任自擔(dān)，后果自負(fù)，簡化了企業(yè)管理，省去了許多麻煩，一心一意謀發(fā)展，這對企業(yè)的發(fā)展當(dāng)然是有利的。另外，政府不再干預(yù)企業(yè)，市場也變得干干凈凈，明明白白，交易也變得非常簡單，這些，當(dāng)然有利力于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　3．法制建設(shè)取得了可喜成就。

　　政治體制改革30年來，我們唯一一個(gè)在語言表述與實(shí)際內(nèi)容方面自始至終沒有什麼大的變化的指導(dǎo)思想和在實(shí)踐中也基本沒有遲疑與停頓的工作就是建立社會主義法治國家。因此，30年來，中國的法制建設(shè)取得了可喜成就。這方面首先表現(xiàn)在立法工作成績顯著。改革開放30年來，中國是世界上立法數(shù)量最多的國家。目前，我國國家生活和社會生活的主要方面基本上都已經(jīng)有法可依；
其次，普法工作取得了進(jìn)展，學(xué)法、講法已經(jīng)是日常生活中的普遍現(xiàn)象，老百姓已經(jīng)比較習(xí)慣于拿起法律武器來捍衛(wèi)自身權(quán)益，“打官司”也不再為民眾所畏懼；
再次，依法治理工作也在多方面展開，并向縱深發(fā)展，在治國理政方面曾經(jīng)是普遍現(xiàn)象并為人們習(xí)以為常的人治雖然還不能說已經(jīng)完全消除，但至少可以說已經(jīng)不是主流、而且是人人都可以批評的非正常狀況了；
又次，我國的基層民主建設(shè)也取得了突破性的進(jìn)展，村民自治組織已在全國普遍推開。我國先后頒布了選舉法、村民委員會組織法、居民委員會組織法等法律，對人民行使民主權(quán)利的法律途徑作出了具體規(guī)定，使民主有了法律保障。除以上幾項(xiàng)之外，還應(yīng)該著重提到的是中國的法律服務(wù)業(yè)也得到較快發(fā)展，法律援助工作取得很大進(jìn)展。律師法于1995年5月正式頒布實(shí)施，律師制度的框架基本形成。1994年1月，司法部正式提出建立法律援助制度，旨在為貧困者、弱者、殘者提供法律援助。1997年5月，中國法律援助基金會正式成立。目前，全國所有的省都建立了法律援助機(jī)構(gòu)。法律援助制度的建立，填補(bǔ)了我國司法制度的一項(xiàng)空白，使我國社會保障體系得到完善，也是我國司法制度現(xiàn)代化建設(shè)邁出的可喜一步。

　　4．共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度得到完善。

　　首先是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度實(shí)現(xiàn)了法制化。八屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法（修正案）》序言中增加了這樣的文字：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展�！边@就用根本大法的形式將此項(xiàng)制度確認(rèn)下來。八屆政協(xié)二次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程（修正案）》中，把參政議政規(guī)定為政協(xié)的主要職能；
八屆全國政協(xié)常委第九次會議通過了《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商參政議政的規(guī)定》，進(jìn)一步明確了政協(xié)履行職能的主要任務(wù)和基本方法。這些，為政協(xié)職權(quán)提供了法律依據(jù)和完善了法律手續(xù)。其次是中共與各民主黨派以及社會各方面、各階層人士合作與協(xié)商的形式逐步定型。中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人定期邀請各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行民主協(xié)商會，就中共中央將要提出的大政方針問題進(jìn)行協(xié)商。這種會議一般每年舉行一次。中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人還定期邀請各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士座談，內(nèi)容不限，但一般是談心、交流溝通思想、通報(bào)情況、征求意見、聽取政策性建議、就某個(gè)專題進(jìn)行討論等等。這種會議一般每兩個(gè)月舉行一次。再次是在有關(guān)政治協(xié)商與多黨合作的一系列法律和文件中，對政治協(xié)商和民主監(jiān)督的內(nèi)容作了明確規(guī)定。政治協(xié)商的主要內(nèi)容如：國家在社會主義物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)和改革開放方面的重要方針政策和重要部署，政府工作報(bào)告，國家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)濟(jì)-社會發(fā)展規(guī)劃，國家政治經(jīng)濟(jì)方面的重大事項(xiàng)，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領(lǐng)導(dǎo)人選，行政區(qū)劃，外交方針等；
民主監(jiān)督的主要內(nèi)容如：國家憲法與法律、法規(guī)的實(shí)施情況，國家重要方針政策地貫徹情況，國家發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，國家機(jī)關(guān)及各級公務(wù)員履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、廉潔奉公等方面的情況等等。此外，還有一些民主黨派和無黨派人士進(jìn)入各級政府和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這一切表明：各民主黨派和無黨派人士在我國政治生活中已經(jīng)占有了相當(dāng)重要的地位，我國國家政權(quán)的全民性日益得到實(shí)現(xiàn)。

　　5．機(jī)構(gòu)改革取得一定成效。

　　我國政府機(jī)構(gòu)雖多次進(jìn)行改革，但實(shí)際情況是：想法好、初衷好，但預(yù)期效果卻始終沒有達(dá)到。直到中共十七大召開前，我國機(jī)構(gòu)膨脹的情況仍然非常嚴(yán)重。龐大的機(jī)構(gòu)所耗費(fèi)的巨額開支，使國民經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。中共十四大報(bào)告中指出的那種“已經(jīng)到了非改不可的地步”的情況其實(shí)并沒有根本改變，這方面的改革從結(jié)果來看雖然乏善可陳，但也不能說絲毫沒有進(jìn)展。這里值得一提的是我國干部人事制度改的改革，其中最突出的是兩點(diǎn)：一是建立了干部離退休制度，廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。二是1993年《國家公務(wù)員暫行條例》正式發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國干部人事制度已進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　機(jī)構(gòu)改革之所以步履維艱，主要是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)問題是我國政治體制中很深層次的問題，機(jī)構(gòu)改革可以說是諸多改革中最具實(shí)質(zhì)性的利益博弈。機(jī)構(gòu)問題積累的時(shí)間較長（延安整風(fēng)就已經(jīng)提出了這樣的問題，當(dāng)時(shí)的提法是“精兵簡政”），涉及的問題面又深又廣，它牽涉到其切身利益的那些人可不是一般的工人、農(nóng)民，而是領(lǐng)導(dǎo)層（“統(tǒng)治階級”），這個(gè)階層是我國目前社會中隊(duì)伍最為龐大的階層，而且是國體的支柱。工農(nóng)不穩(wěn)會導(dǎo)致社會不穩(wěn)，而“黨政干部”不穩(wěn)則會使國家不穩(wěn)！一般說來，這個(gè)階層的利益是不容許稍有觸動的，弄不好整個(gè)國家的大廈就會傾倒！（戈?duì)柊蛦谭虻母母镌谶@方面就有極其深刻的教訓(xùn)�。┧�以，機(jī)構(gòu)改革就不僅僅是機(jī)構(gòu)問題，而是涉及到共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，涉及到國家的基本制度的帶有根本性的問題。

　　我國機(jī)構(gòu)改革任重而道遠(yuǎn)，目前要進(jìn)行總結(jié)并作出結(jié)論性的評價(jià)還為時(shí)尚早，在這里有必要指出的只是：從上到下對機(jī)構(gòu)改革并未喪失信心，這方面的改革沒有放棄，仍在進(jìn)行。當(dāng)前，中共十七大和十一屆全國人大一次會議對新一輪機(jī)構(gòu)改革又進(jìn)行了新的部署，本次機(jī)構(gòu)改革將突出三個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控；
二是著眼于保障和改善民生；
三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合。其中的核心內(nèi)容就是所謂的“大部制”。當(dāng)然，其效果如何，我們還將拭目以待。

　　三、中國政治體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

　　中國政治體制改革30年，可以總結(jié)出以下一些基本經(jīng)驗(yàn)：

　　1．對政治體制改革的性質(zhì)作了正確的界定，確認(rèn)：政治體制改革是對原有體制進(jìn)行完善，而不是對基本政治制度的全盤否定。

　　中國政治體制改革起步之初，鄧小平就力主積極、穩(wěn)妥。鄧小平政治體制改革理論以克服社會主義政治體制的弊端為基本出發(fā)點(diǎn)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，改革是這一理論的宗旨。之所以提改革而不提革命，是因?yàn)椤案母锸巧鐣�主義制度的自我完善”[13]，而不是改變社會主義的基本制度。鄧小平深刻地揭示了蘇聯(lián)式傳統(tǒng)社會主義的弊端。他認(rèn)為，產(chǎn)生這些弊端的根本原因是政治體制的一些具體方面、一些具體制度不合理、不健全、不完善，而克服這些弊端的根本出路是積極穩(wěn)妥的推行政治體制改革。鄧小平一代中共領(lǐng)導(dǎo)人在論及政治體制改革時(shí)，開始曾使用的是“政治制度”和“政治制度改革”這樣的提法，也用過“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”這樣的提法。直到1982年，胡耀邦在中共十二大的報(bào)告中，才正式使用“政治體制”這個(gè)概念。此后，黨和國家的文件，鄧小平等中共領(lǐng)導(dǎo)人的講話中就不再提“政治制度改革”，而統(tǒng)一提“政治體制改革”。把政治制度和政治體制區(qū)分開，就明確了：政治體制改革是克服原有體制的弊端，對原有體制進(jìn)行完善，其目的是使原有制度更加鞏固，而不是要改變國家的根本制度。鄧小平是我國政治體制改革的總設(shè)計(jì)師，他在1980年所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》和1986年所作的《關(guān)于政治體制改革問題》兩篇講話及其他一些報(bào)告、講話中，全面地論述了中國的政治體制改革，對這一改革的具體內(nèi)容、目的、總體目標(biāo)、指導(dǎo)原則、方法步驟等等都做了具體的規(guī)定，從而為我國政治體制改革提供了科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)方針。30年的政治體制改革，正是堅(jiān)定地貫徹了當(dāng)初對“改革”的這一定性，才取得了既克服了原有體制的若干弊端，又堅(jiān)持并鞏固了社會主義制度的效果。中國改革沒有出現(xiàn)蘇聯(lián)、東歐式結(jié)果，這是根本原因之一。

　　2．對政治體制改革的方法作了正確的規(guī)定，提出：中國政治體制改革必須是漸進(jìn)式地進(jìn)行，而不能急于求成。

　　30年的政治體制改革，基本是遵循先急后緩，先易后難，先外圍后核心，層層剝筍、逐步到位這樣的方式一步一步逐漸展開、不斷深入進(jìn)行的。先急后緩：先解決當(dāng)務(wù)之急。即：為改革開放的進(jìn)程所提出非馬上解決不可，不解決就會影響發(fā)展總體進(jìn)程的問題一定要立即解決，如干部年輕化、知識化，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，人民公社體制等等，這些問題不解決，改革開放就無法進(jìn)行，所以必須立即解決。而別的那些相對來講不是那麼急的問題就可以先放一放；
先易后難：在先急后緩的前提下，先解決容易解決的問題，后解決難度大的問題。比如，機(jī)構(gòu)改革就比建立退休制度難，所以就先退休，后精簡機(jī)構(gòu)精簡人；
先外圍后核心：先解決遠(yuǎn)離國體的問題，后解決與國體聯(lián)系較緊密的問題。比如人大、政府體制先改革，黨內(nèi)制度、政黨制度的改革可以后一步。決策體制、議事制度先改革，批評和監(jiān)督體制的改革和完善可以后一步；
層層剝筍、逐步到位：有些事情不一定一步完成，分成幾個(gè)階段完成比較好，這方面的典型事例就是顧問委員會的設(shè)立和撤銷。這種改革的策略不是全線出擊，而是重點(diǎn)突破，使我們能夠集中精力、扎扎實(shí)實(shí)、一個(gè)一個(gè)地真正解決問題，保證了整個(gè)改革穩(wěn)定、有序、有效地進(jìn)行。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　3．牢牢把握改革的總體性、全局性和整體目標(biāo)的一致性。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革都是總體改革中的部分，都要服從而不能脫離整個(gè)改革的全局，因此，政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革一致。這就是鄧小平在1986年指出的：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通�！盵14]

　　在同一篇講話中，鄧小平還講到：“重要的是政治體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求�！盵15]這就提出了不同方面的改革的適應(yīng)性問題，特別是政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性問題。適應(yīng)性即是同步性，也就是說，政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相互對稱，相互促成，相互依賴，相互配合，這里有兩個(gè)方面的意思：一是二者在實(shí)質(zhì)、內(nèi)容與目標(biāo)上要一致，不能兩張皮，各搞一套，更不能相互矛盾、相互背離。中共十四大把經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)規(guī)定為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地把政治體制改革的目標(biāo)規(guī)定為建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治，這在目標(biāo)和方向上就是一致的。這樣，二者就會相輔相成，相得益彰。相反的例子如當(dāng)初熱鬧一時(shí)的“新權(quán)威主義”，其倡導(dǎo)者在經(jīng)濟(jì)上主張“分權(quán)”，在政治上主張“集權(quán)”，使政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相互對立、自相矛盾，如果真的按照“新權(quán)威主義”者的主張進(jìn)行政治體制改革，其結(jié)果必然會使政治經(jīng)濟(jì)兩大體制陷入相互干擾、相互消蝕和尖銳沖突之中�！靶聶�(quán)威主義”沒有為歷史所選擇原因即在于此�！靶聶�(quán)威主義”的倡導(dǎo)者顯然是照搬了東亞國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，而沒有考慮中國的具體國情，這在方法上與當(dāng)初王明輩照搬蘇俄經(jīng)驗(yàn)，反對農(nóng)村路線，主張城市暴動如出一轍。適應(yīng)性的第二個(gè)意思是：政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革在時(shí)間與步驟上不能相距太遠(yuǎn)，而必須大體同步。所謂大體同步，當(dāng)然不是指非要齊頭并進(jìn)，而是指二者不能脫節(jié)，更不能有所偏廢。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革在客觀上是緊密相聯(lián)、不可分離的，無論哪一方面，進(jìn)行到任何一個(gè)步驟，都會對對方提出相應(yīng)的改革要求，這就叫“對稱”，或者叫“配套”。如果這種作為改革正常進(jìn)行的前提條件的“對稱”和“配套”不能實(shí)現(xiàn)，整個(gè)改革就會發(fā)生紊亂，就會停止，甚至夭折，這絕不是危言聳聽�！耙箬b不遠(yuǎn)，在夏后之世�！焙蒸敃苑驎r(shí)期的蘇聯(lián)，雖搞過多次經(jīng)濟(jì)改革，但從未有過實(shí)質(zhì)性的政治改革，結(jié)果經(jīng)濟(jì)改革屢改屢敗。戈?duì)柊蛦谭蛴质橇硪粋�(gè)極端，政治改革且急且快，經(jīng)濟(jì)改革卻遲遲沒有動作，在沒有使人民得到任何經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的情況下進(jìn)行以自由化為取向的政治改革，結(jié)果導(dǎo)致了國家解體、制度瓦解、執(zhí)政黨下臺。再看我國，改革從農(nóng)業(yè)與農(nóng)村開始，獲得了相當(dāng)?shù)某晒�。這當(dāng)然首先是突破口選得好，但政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革大體同步、基本對稱也是關(guān)鍵因素。也就是說，我們在推行經(jīng)濟(jì)方面的改革的同時(shí)，也進(jìn)行了政治方面必要和相應(yīng)的配套改革，從而才使得經(jīng)濟(jì)改革能夠進(jìn)行。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)與政治實(shí)際上是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，一種政治安排其實(shí)質(zhì)是一種特定的經(jīng)濟(jì)利益格局，經(jīng)濟(jì)形態(tài)是靠政治制度來保護(hù)的，反過來也是這樣，每一既定的經(jīng)濟(jì)形態(tài)都必須要披上足夠堅(jiān)硬的政治鎧甲，要想取得經(jīng)濟(jì)內(nèi)核，必須敲開政治外殼。沒有人權(quán)宣言，沒有普選，沒有議會民主，很難想象私有制、市場經(jīng)濟(jì)以及大工業(yè)。我國改革的實(shí)際情況也是如此，我們在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一經(jīng)濟(jì)體制方面（實(shí)質(zhì)上是一種利益分配格局）的改革的幾乎同時(shí)，廢除了屬于政治體制范疇的“政社合一”的人民公社，剝?nèi)チ嗽�有那種大量侵占農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)模式的政治保護(hù)膜，這才使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革得以順利進(jìn)行。試想，如果不廢除人民公社制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制能夠推行嗎？這方面我們也有教訓(xùn)，那就是城市改革。城市經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是搞活國有大中型企業(yè)，這個(gè)任務(wù)提出至少有20多年了，至今效果并不理想，這其中一個(gè)重要的原因就在于政治體制方面政企不分的問題未能從根本上解決，政府職能沒有轉(zhuǎn)變，政府還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府。國有企業(yè)仍然是政府的附屬，被政府死死地管住，企業(yè)行為從根本上說仍然是政府行為。目前我國的國有企業(yè)受國有資產(chǎn)管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，國資委受政府（最終還是受黨委）領(lǐng)導(dǎo)，政府用行政手段保證國有企業(yè)、特別是國家獨(dú)資的大型企業(yè)在資源使用、經(jīng)營權(quán)力以及市場占有諸方面的絕對壟斷地位，從而保證這部分企業(yè)享有壟斷利潤，以這種方式使這部分企業(yè)不僅不再虧損，而且還可以享受高工資、高福利。[16]同時(shí)，壟斷利潤中有相當(dāng)大的一大部分上繳給了政府，給了政府的“高消費(fèi)”以雄厚的資金支持（當(dāng)然，政府也會用這些錢去從事一些“善舉”，以改善政府在民眾心目中的形象。）這樣的模式目前已基本定型，并且已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間，由于這樣的模式能夠?qū)崿F(xiàn)政府以及國有企業(yè)這樣一些強(qiáng)勢階層利益的最大化，因而得到了政治方面的認(rèn)同以及來自政治體制方面的支持，要想打破它是很難的。但是，少數(shù)社會階層壟斷國家資源獨(dú)享高福利是絕對違背公平、公正原則的！并且企業(yè)受制于政府，市場調(diào)節(jié)根本無從談起！表面上看，國有企業(yè)的虧損問題好像是解決了，國有企業(yè)不僅不再虧損，而且每年還實(shí)現(xiàn)了巨額利潤。國有企業(yè)既然實(shí)現(xiàn)了利潤，那麼，以國有企業(yè)經(jīng)營不善，每年都有巨額虧損為理由要求對國有企業(yè)進(jìn)行改革的主張自然就站不住腳了，“國退民進(jìn)”的議論也不攻自破了�？墒聦�(shí)是，人們的嘴雖然堵住了，問卻并沒有解決，國有企業(yè)在政府的百般呵護(hù)下獨(dú)享其尊，不僅使市場經(jīng)濟(jì)公平、公正的原則受到嚴(yán)重破壞，市場經(jīng)濟(jì)不能真正建立，而且還使得國有企業(yè)的問題與毛病越來越嚴(yán)重。目前，國有企業(yè)們既像一群被慣壞了的“壞孩子”，又像一伙有恃無恐的“衙內(nèi)”，整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)秩序和市場環(huán)境被它們攪得烏煙瘴氣、一團(tuán)混亂！可以肯定地說，這樣的情況不結(jié)束，政企不徹底分開，從長遠(yuǎn)看，不僅建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)中的深層次問題——比如高消耗、低效益、資源的嚴(yán)重破壞、環(huán)境的過度污染、投資持續(xù)過熱、分配愈益不公、表現(xiàn)為“大財(cái)政”甚至明目張膽的“奢侈財(cái)政”的集團(tuán)性和階層性腐敗、鋪張浪費(fèi)、肆意揮霍等等——也必將會越來越嚴(yán)重。這樣發(fā)展下去，其后果不言而喻！

　　所以，政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革對稱、同步、一致。

　　4．政治體制改革要慎之又慎。

　　鄧小平曾經(jīng)說過，政治體制改革“太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。……國家這麼大，情況太復(fù)雜，改革不容易，因此決策一定要慎重，看到成功的可能性較大以后再下決心。”[17]

　　政治體制與共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位密切相關(guān)，也與社會主義的根本制度密切相關(guān)，所以，政治體制改革務(wù)必慎之又慎，稍有閃失，后果將很難收拾。這里一個(gè)很重要的方面是論證工作一定要先一步做好，其中需要特別注意的是，每一項(xiàng)具體改革在實(shí)施之前，既要考慮合理性，也要考慮現(xiàn)實(shí)可行性：認(rèn)定是正確的就要大膽去做，不能畏縮不前；
做之前一定要考慮客觀條件是否具備，考慮成功率，避免急躁冒進(jìn)。我國政治體制改革采取了先研討、后實(shí)施的做法，就盡可能地規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。這是我國政治體制改革造成的社會震動小，成效較好的重要原因之一。

　　四、繼續(xù)政治體制改革首先要解決的問題

　　第一，改變權(quán)力推動發(fā)展的模式，嚴(yán)格界定權(quán)利的作用范圍，盡量使權(quán)力與市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展分離。

　　30年的中國改革是自上而下地進(jìn)行的，每一項(xiàng)重大的改革幾乎都是從上往下強(qiáng)行推行的。因此，權(quán)力的作用是改革成功的關(guān)鍵，整個(gè)改革權(quán)力推動的特點(diǎn)十分明顯。在權(quán)力的推動下，自上、自下、自左、自右而來的阻力基本上都能有效地得以克服（即是沒有克服，也能被壓制在不至于影響大局的程度以內(nèi)），改革基本上暢通無阻，發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了高速度。

　　中國是一個(gè)人口眾多、內(nèi)部差異較大、發(fā)展極不均衡的超大型國家，在社會改革與經(jīng)濟(jì)起飛的初期階段，一般來說必須要有權(quán)力的推動，否則改革與發(fā)展的進(jìn)程就無法啟動。因?yàn)樵谶@一階段，改革與發(fā)展的共識還沒有形成，人們對宣傳中的未來社會還抱有懷疑，傳統(tǒng)的觀念還有很大的束縛作用，原有體制還在運(yùn)作，既定的理念以及路線、方針、政策還處于主流地位，現(xiàn)有的利益格局還有相當(dāng)?shù)哪�固性，既得利益集團(tuán)的強(qiáng)勢地位、主導(dǎo)影響力以及無可抗拒的支配能力還沒有改變，要想撼動并進(jìn)而改變這一切，需要一種與暴力革命差不多力量相當(dāng)?shù)某瑥?qiáng)沖擊力。這種情況決定了這一時(shí)期權(quán)力、甚至超強(qiáng)權(quán)力的關(guān)鍵作用。在這一時(shí)期，權(quán)力推動具有合理性。

　　但是，在現(xiàn)時(shí)的中國，權(quán)力的效用雖然并沒有什麼改變，但隨著發(fā)展的進(jìn)程，隨著傳統(tǒng)力量和原有勢力的被克服，隨著改革共識的形成，權(quán)力的推動作用已經(jīng)不必要了，改革與發(fā)展靠權(quán)力的推動才得以進(jìn)行的情況已經(jīng)改變了。權(quán)力完成了它的歷史使命，到了應(yīng)該退出游戲的時(shí)候了。權(quán)力推動本來就是權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)闄?quán)力是把雙刃劍，以前它的利大于弊，而現(xiàn)在，它的負(fù)面作用已經(jīng)上升為主要的方面了。

　　中國目前的情況是：由于一個(gè)時(shí)期對權(quán)力過度倚重而使權(quán)力變得越來越驕橫，進(jìn)而在很大程度上出現(xiàn)了權(quán)力失控。這其中最為嚴(yán)重的是權(quán)力完全徹底地介入、干預(yù)并支配經(jīng)濟(jì)活動，這種情況使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入了一種扭曲的畸形狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，公共權(quán)力成為幾乎所有交易中的決定性的要素。這就形成了現(xiàn)實(shí)中國特殊的財(cái)富定律：一項(xiàng)交易是否獲利，獲利多少，最終取決于此項(xiàng)交易中是否有公共權(quán)力介入以及介入的程度。這種情況導(dǎo)致了尋租活動的猖獗、公共權(quán)力的嚴(yán)重濫用、官員的大面積腐敗、極度的社會不公正以及資源和社會財(cái)富的可怕的浪費(fèi)。而這一切又是社會矛盾激化、進(jìn)而社會不穩(wěn)定、進(jìn)而社會動亂的極有效的誘因。這種狀況如果不能得到改善，所實(shí)現(xiàn)的發(fā)展就將是一種壞的發(fā)展。

　　具體說來，在今后的發(fā)展中，如果不能改變權(quán)力推動模式、權(quán)力仍然全面介入經(jīng)濟(jì)生活的話，以下弊端將會越來越嚴(yán)重：

　　1．在權(quán)力介入交易的情況下，必然造成資源配置的不合理以及資源的浪費(fèi)。在真實(shí)而完全的市場經(jīng)濟(jì)中，每一項(xiàng)交易參與者都完全是出于自愿，這時(shí)的交易成本是最低的。如果交易各方都完全出于自愿，自然就不需要權(quán)力的介入。權(quán)力之所以介入，說明參與交易各方中至少有一方并不是出于自愿（在有些極端的情況下甚至所有各方都不是出于自愿），這樣，交易發(fā)生就是出于強(qiáng)迫，這就破壞了交易的自然性、合理性與公平性。交易在強(qiáng)迫的情況下完成，首先會導(dǎo)致市場信號——價(jià)格，成本，需求等等——出現(xiàn)失真，這必然造成投資者和經(jīng)營者的錯(cuò)誤，從而使他們受到傷害；
其次，交易之所以在權(quán)力的壓力下才能強(qiáng)迫進(jìn)行，必然是因?yàn)橛袇⑴c者認(rèn)為此項(xiàng)交易“不劃算”，這種“不劃算”從微觀上看是經(jīng)營者的交易費(fèi)用增加從而相對成本增加，在宏觀上看就是社會資源的浪費(fèi)；
再次，強(qiáng)迫交易必然改變資源的自然合理流向，造成資源配置的不合理。所以，權(quán)力介入交易，必然破壞市場原則，造成市場扭曲，經(jīng)濟(jì)生活混亂，交易萎縮，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。

　　2．權(quán)力介入交易的情況不改變，就不能建立起真正的市場經(jīng)濟(jì)。權(quán)力之所以能介入市場，干預(yù)交易，是由于權(quán)力掌握著資源，并支配著資源的配置。在權(quán)力支配資源配置的情況下，市場就無法實(shí)現(xiàn)對資源的配置，而市場經(jīng)濟(jì)的第一要義就在于市場對資源的配置。所以，資源的權(quán)力配置與市場配置是絕對不相容的。與資源的權(quán)力配置相對稱的只能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而非市場經(jīng)濟(jì)。

　　3．權(quán)力推動模式必然要求具備龐大的政府，這樣的政府中有著數(shù)量巨大的公務(wù)人員，密密麻麻、重重疊疊、相互牽制而又功能相互沖抵的、五花八門的權(quán)力機(jī)構(gòu)，最后是天文數(shù)字般的、高額的財(cái)政支出；

　　4．權(quán)力推動模式勢必造成權(quán)力的專橫與濫用，造成執(zhí)法式的違法，造成經(jīng)常地、大面積地、毫無顧忌地對廣大人民群眾基本權(quán)利的侵害。

　　5．權(quán)力推動模式必然帶來由于政府干預(yù)或行政管制市場而形成的級差收入的飆升，這極大地刺激了尋求直接非生產(chǎn)性利潤活動的積極性。權(quán)力成了交易活動是否成功的決定性要素，權(quán)力就成了利潤的最主要、最簡單、最直接了當(dāng)?shù)膩碓�。那麼，“尋權(quán)”就自然成為經(jīng)營者最重要的經(jīng)營活動。與此相對應(yīng)，與“尋權(quán)”相“配套”的“尋租”也就成了權(quán)力機(jī)構(gòu)和掌握權(quán)力者最感興趣、最愿意去積極從事的日常活動；

　　6．權(quán)力推動模式必然對決策的科學(xué)化造成負(fù)面影響。

　　所以，在權(quán)力推動模式下，發(fā)展不可能正常，也不可能持久。因此，怎樣約束權(quán)利、使權(quán)力的使用與運(yùn)作處于正常的、良性的狀態(tài)，是進(jìn)一步政治體制改革需要解決的最關(guān)鍵的問題。

　　改變權(quán)力推動模式，使權(quán)力退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　實(shí)現(xiàn)真正的市場化，首先還是要解決觀念方面的問題。如對東亞經(jīng)驗(yàn)怎麼看？有人認(rèn)為，東亞國家（日本、南韓、新加坡）和地區(qū)（臺灣、香港）在現(xiàn)代化過程中充分運(yùn)用政府權(quán)威，用“權(quán)威政治”、“強(qiáng)人政治”、“硬政權(quán)”來自上而下地推動現(xiàn)代化，從而在較短時(shí)期就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛，這樣的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。這種觀點(diǎn)值得商榷。中國與東亞國家以及地區(qū)固然有著諸多共同點(diǎn)，但區(qū)別還是很明顯的。最根本的區(qū)別在于，中國是一個(gè)有著長期封建專制傳統(tǒng)的國家，反封建的任務(wù)從未徹底完成過，正因?yàn)槿绱�，才有毛澤東晚年這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)，才有“文革”這樣的事發(fā)生，即使在今天，現(xiàn)實(shí)生活中集權(quán)過多、專制嚴(yán)重、家長制、個(gè)人說了算、濫用權(quán)力等現(xiàn)象依然嚴(yán)重，所以，應(yīng)該做的是限制和規(guī)范權(quán)力，而不是延伸和擴(kuò)張權(quán)力。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾•奧爾森曾對現(xiàn)代化過程中由于掌握權(quán)力資源而形成的分利集團(tuán)對經(jīng)濟(jì)增長的阻礙和危害作用進(jìn)行了相當(dāng)深入的研究，他在《國家興衰探源：經(jīng)濟(jì)增長、滯脹與社會僵化》一書中指出，特殊的分利集團(tuán)受到抑制或削弱的國家，在建立了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序和法律制度之后，其經(jīng)濟(jì)就會相當(dāng)迅速的增長。他指出，分利集團(tuán)的數(shù)目及其成立的時(shí)間長短與經(jīng)濟(jì)增長具有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的負(fù)相關(guān)性。其原因就在于，特殊的利益集團(tuán)為了自身的狹隘利益而具有排他性。它們往往利用自己所擁有的社會和政治資源，阻礙技術(shù)的進(jìn)步和資源的合理流動，并通過權(quán)錢交易來降低生產(chǎn)經(jīng)營活動的報(bào)酬。分利集團(tuán)的活動不是增加社會總收入而是減少社會總收入。奧爾森認(rèn)為，單純的自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)要素流動并不足以導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長，政府還必須采取限制分利集團(tuán)的措施。他以印度為例，指出，半個(gè)世紀(jì)來印度一直奉行自由貿(mào)易的政策，但并沒有由此獲得繁榮與發(fā)展，這主要是由于以種姓制度為特征的分利集團(tuán)在起抑制作用[18]。

　　當(dāng)前中國現(xiàn)實(shí)中一個(gè)很明顯的事實(shí)是，掌權(quán)者階層已經(jīng)形成為一個(gè)特殊的“分利集團(tuán)”，這個(gè)“分利集團(tuán)”制定政策并推行政策，自身獲利最大化是它所有行為的根本出發(fā)點(diǎn)，如果在這同時(shí)整個(gè)社會也得到了進(jìn)步，那也只不過是“看不見的手”作用的結(jié)果，由于公正原則被破壞導(dǎo)致貧富差別的拉大，這樣的進(jìn)步其實(shí)更符合帕累托優(yōu)化的描述。

　　權(quán)力不應(yīng)該也不需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，理由正如亞當(dāng)•斯密所陳述過的那樣，經(jīng)濟(jì)活動充分的自由不僅能夠給參與者帶來好處，對社會發(fā)展來說也是最好的途徑，因?yàn)橐粋�(gè)“只盤算他自己的得益”的個(gè)人總是“受一只看不見的手的指引，去達(dá)到一個(gè)同他的盤算不相干的目的。對于社會來說，不相干并不總是壞事。他在追求他自己的利益時(shí)促進(jìn)社會的利益，常常比他實(shí)在想促進(jìn)時(shí)還更有效果�！痹谒姑芸磥恚�經(jīng)濟(jì)-社會的發(fā)展不僅不需要權(quán)利的介入，甚至不需要推動發(fā)展的主觀故意！“我沒聽說過，那些裝作是為公眾的利益做交易的人做了多少好事�！� [19]恰恰相反，歷史不止一次證明，“總是使一個(gè)國家變成人間地獄的東西，恰恰是人們試圖將其變成天堂�！盵20]

　　此外，由于徹底控制人從而奴役人的最終手段是控制人的生計(jì)，所以，經(jīng)濟(jì)活動全面受制于政治權(quán)力必然產(chǎn)生暴政，我國“反右”時(shí)期和“文革”時(shí)期的歷史為這一結(jié)論提供了充分的佐證。

　　改變權(quán)力推動模式，使權(quán)力推出經(jīng)濟(jì)活動，另一個(gè)關(guān)鍵就是重新認(rèn)定政府的職責(zé)，嚴(yán)格根據(jù)職責(zé)來規(guī)定政府行為。這里要做的是盡量縮小政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，擴(kuò)大政府的社會管理職責(zé)。經(jīng)濟(jì)活動是市場的事，當(dāng)初提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是為了沖破“以階級斗爭為綱”。其實(shí)黨委和政府絕不應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并且最好是不管經(jīng)濟(jì)。黨政領(lǐng)導(dǎo)人不能錯(cuò)位為董事長或總經(jīng)理，黨委和政府也不能搞得像一個(gè)董事會或“工廠管理委員會”。政府不再管經(jīng)濟(jì)了，政府才可能成為“小政府”，政府才可能管好自己的事情，政府的效率也才可能提高。（政府其實(shí)有的是事情可做，比如今年的抗震救災(zāi)，政府的表現(xiàn)就非常出色。）

　　根據(jù)科斯定理，政府壟斷意味著市場機(jī)制失靈，因而必然使交易變形，從而大大增加“交易”成本，造成資源的驚人浪費(fèi)。權(quán)力退出市場的實(shí)質(zhì)就是取消政府壟斷，徹底清除我國長期實(shí)行的政治方面高度集權(quán)和經(jīng)濟(jì)方面高度集中統(tǒng)一的體制的遺留物。這方面當(dāng)前立即可以做并且只要拋開對集團(tuán)利益的顧及很容易就能做到的如：限制稅收和政府收費(fèi)；
盡可能地壓低政府費(fèi)用；
取消許可證制度；
取消審批制度；
取消準(zhǔn)入制度；
取消貿(mào)易保護(hù)制度；
取消政府定價(jià)制度；
取消特許經(jīng)營制度；
取消政府壟斷制度；
取消戶籍制度；
不再搞什麼定期的政府制定、人大通過的“經(jīng)濟(jì)-社會發(fā)展計(jì)劃”；
盡可能壓低政府預(yù)算等等。政府作用越小，政府化費(fèi)就越少，純經(jīng)濟(jì)活動得到的財(cái)富份額就越多。在這同時(shí)，權(quán)力尋租的機(jī)會也會越少�！霸谡�府活動的領(lǐng)域，正如在市場中一樣，也有一只看不見的手，但它的作用正好同斯密的那只手相反；
一個(gè)人如果一心想通過增加政府的干預(yù)來為公眾利益服務(wù)，那他將‘受一只看不見的手的指引，去增進(jìn)同他的盤算不相干的’私人利益�！盵21]新自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府所做的一切，包括政府采取的社會福利和社會保障措施都表示反感，他們認(rèn)為，政府無論做什麼都弊大于利，比如社會福利和社會保障，最終會遏制生產(chǎn)者的積極性，助長民眾的依賴性，還會使人民產(chǎn)生在政府面前的奴性，不自覺地走上一條“通往奴役的道路”。這樣的觀點(diǎn)顯然過于激進(jìn)，但如果要徹底改變對集權(quán)的路徑依賴，根除根深蒂固的集權(quán)習(xí)慣，它不失為一種有效的理論武器。

　　第二，黨政分開。

　　在鄧小平看來，中國政治體制的最大弊端是權(quán)力過于集中，權(quán)力過于集中的核心問題是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨集各種權(quán)力于一身，執(zhí)政黨集權(quán)最關(guān)鍵、第一位的問題是黨政不分、以黨代政。因此，黨政不分、以黨代政一開始就被認(rèn)定為我國政治體制的嚴(yán)重弊端之一，相應(yīng)的，黨政分開也就成為我國政治體制改革一開始就確立的重要目標(biāo)。30年的政治體制改革，在解決黨政不分問題方面，起起落落，效果很不理想。因此，黨政合理地、科學(xué)地、有效地分開，仍然是進(jìn)一步政治體制改革的重要任務(wù)。這個(gè)問題不解決，集權(quán)問題就不能解決；
集權(quán)問題不解決，民主就是空談！從這個(gè)意義上可以說，黨政分開是我國政治體制改革這部巨著的開篇章節(jié)。黨政不分、以黨代政是中國現(xiàn)代民主政治發(fā)展道路起點(diǎn)上的擋路巨石，這個(gè)石頭不搬掉，我國政治發(fā)展將無以為進(jìn)！

　　黨政分開的理論依據(jù)是：第一，國家、政府、政黨三者在性質(zhì)、職能、組織形式和活動方式等方面的區(qū)別。從性質(zhì)看，國家是全社會所有成員的代表，因此國家必須具有全民性，具有全民性就意味著必須具有中立立場；
政府受國家委托，代表國家行使對整個(gè)社會的管理職能，是國家的“守夜人”，和國家一樣，政府也必須具有中立性。國家權(quán)力和政府都是以暴力、強(qiáng)制為手段，依靠一整套國家機(jī)器，對國家的一切事務(wù)以及對整個(gè)社會進(jìn)行管理。國家最高權(quán)力和政府行政權(quán)力體現(xiàn)為憲法和各種法律、法規(guī)，憲法和各種法律、法規(guī)對整個(gè)社會包括任何政黨、任何公民都具有約束力和強(qiáng)制力。政黨是特定階級利益的代表，即使是中國共產(chǎn)黨這樣的有著七千多萬黨員的無產(chǎn)階級政黨，雖然代表了全體中國人民的整體利益和根本利益，也不可能在一切方面完全地體現(xiàn)全中國十三億公民和各種利益集團(tuán)所有的具體意志和具體要求。黨不是權(quán)力組織，也不是行政組織，黨是政治組織，它不是靠暴力和強(qiáng)制來維系自己的組織和貫徹自己的意志。黨要貫徹自己的意志，首先要發(fā)揮自身的影響力和號召力，使自己的認(rèn)識、理念與意志得到多數(shù)國民的同意與認(rèn)可，成為執(zhí)政黨。黨一旦成為執(zhí)政黨就可以組織政府，然后通過政府的執(zhí)政行為來貫徹自己的意志。第二，任何政黨都不能直接領(lǐng)導(dǎo)政府。政府代表國家，政府權(quán)力是國家權(quán)力，意味著它必須、也只能受國家的統(tǒng)馭，而不能被一黨一派支配，更不能只接受一黨一派的指令。所以，無論哪個(gè)黨派組織政府，政府一經(jīng)組成，就只能是全民政府。除了國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，任何政黨都不能直接向政府發(fā)號施令。任何政黨想要把自己的主張貫徹進(jìn)政府行為，必須得到國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)�，F(xiàn)代民主政治的一個(gè)最基本原則是，任何政黨都不能向全體人民發(fā)號施令。黨不能向全體人民發(fā)號施令，自然也就不能向國家和政府發(fā)號施令。

　　黨政分開在實(shí)踐方面的理由是：執(zhí)政黨大權(quán)獨(dú)攬，特別是牢牢掌握行政大權(quán)，黨政不分、以黨代政，表面上似乎是加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上黨政兩方面都受損害。黨政不分、以黨代政，黨的精力就必然有所分散，其結(jié)果往往是黨沒有管好，政也沒有管好：黨組織行政化、官僚化、特權(quán)化，并陷入瑣碎繁雜的日常事務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用實(shí)際上降低了；
政不能獨(dú)立自主地發(fā)揮自己的應(yīng)有作用，成為黨的附屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。黨政不分、以黨代政，給人的感覺是黨對政府不信任、不放心，政府在很多時(shí)候甚至可有可無，形同虛設(shè)，這不僅在實(shí)踐上，并且在意識上都使黨與政府的關(guān)系處于一種極不正常的狀況。另外，黨政不分、以黨代政，等于國家設(shè)立了兩套行政機(jī)構(gòu)，不僅辦事互相扯皮、相互推諉，降低了行政效率，而且加大了行政成本，增加了財(cái)政開支，造成國民財(cái)富的巨大浪費(fèi)。

　　另外，黨直接指揮政府，政府實(shí)際上只對黨負(fù)責(zé)，或首先對黨負(fù)責(zé)，也使得國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（在我國是全國人大）名實(shí)不符，法律地位與實(shí)際地位完全不對稱，在行使職權(quán)時(shí)陷入極其難堪、尷尬的境地。

　　黨政要分開，不能以黨代政，在建國前中共領(lǐng)導(dǎo)人對此問題就已經(jīng)有所認(rèn)識。早在中國革命初期，毛澤東對當(dāng)時(shí)紅色政權(quán)中存在的黨政不分現(xiàn)象就提出過批評，他在1928年寫的《井崗山的斗爭》中就提出：黨的主張辦法“執(zhí)行的時(shí)候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法，是要避免的�！编囆∑�1941年在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中也尖銳地批評了當(dāng)時(shí)根據(jù)地中存在的黨政不分、以當(dāng)代政現(xiàn)象以及某些人頭腦中“以黨治國”、“黨權(quán)高于一切”的思想。他指出，形成這種思想的一個(gè)重要原因是國民黨“以黨治國”的惡劣傳統(tǒng)的影響，一些同志“誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾的擁護(hù)上”，“遇事干涉政府工作，……形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象�！编囆∑较螯h員陳言：“把優(yōu)勢建立在權(quán)力上是靠不住的�！薄啊�以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來。”[22]鄧小平在這里已經(jīng)提出了這樣的思想，即黨的組織不是政府，不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不能搞“以黨治國”。

　　但認(rèn)識歸認(rèn)識，實(shí)踐上，1949年中華人民共和國成立以后中國政治體制中黨政不分、以黨代政的情況卻越來越嚴(yán)重。

　　“文化大革命”結(jié)束后，痛定思痛，中國共產(chǎn)黨人下決心要解決黨政不分問題。這里對這一時(shí)期黨政分開問題從理論上提出到實(shí)踐上開始著手解決的大致歷程作一回顧。

　　1978年十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)特別是“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始認(rèn)識到：黨政不分，遺害無窮！這方面先知先覺的還是鄧小平。鄧小平分析黨政不分、以黨代政的危害的論述很多，此處不再列舉。需要指出的是，他把這個(gè)問題看作為我國政治體制方面存在的首要問題，把解決“黨政分開”視為政治體制改革的“關(guān)鍵”。他說：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位�！盵23] 鄧小平之所以把把解決“黨政分開”提到這樣的高度，是因?yàn)樵谒�看來，�?quán)力過分集中是我國傳統(tǒng)政治體制的“總病根”，而黨政不分、以黨代政則是權(quán)力過分集中的基礎(chǔ)和核心。所以一定要下決心首先解決黨政不分、以黨代政的問題。第一步先從職務(wù)上分開，從1980年起黨的主席不再兼政府總理，省委書記不再兼省長；
進(jìn)而還要從職權(quán)、職能、職責(zé)上分開。共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊(duì)，而不是政權(quán)組織。作為執(zhí)政黨，它有向政權(quán)機(jī)關(guān)提出決策建議和推薦國家各級政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力和責(zé)任。但是，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”[24]，也就是說：黨的建議必須通過相應(yīng)的法律程序才能成為指導(dǎo)整個(gè)國家生活的大政方針；
黨不能向政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號施令，而是必須支持國家機(jī)關(guān)按照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使自己的職權(quán)；
黨也不宜與政權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布決定或聯(lián)合召開會議；
一切黨組織、黨員的活動首先必須要符合憲法和法律，黨章不能與憲法和法律相沖突。黨還有把自身和黨領(lǐng)導(dǎo)的各種群眾組織（工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）從政治上、思想上、組織上和作風(fēng)上建設(shè)好的責(zé)任。黨如果不在職權(quán)、職能、職責(zé)上與政權(quán)分開，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　黨就難以管好黨自身組織和它所領(lǐng)導(dǎo)和各種群眾組織，而政權(quán)機(jī)關(guān)本身也難以獨(dú)立自主地完成自己的職權(quán)、職能和職責(zé)。

　　從1980年以后黨政分開開始推行，但當(dāng)時(shí)僅限于主要領(lǐng)導(dǎo)在職務(wù)上分開，而未能在職權(quán)、職能和職責(zé)方面全面分開，新的政治體制依然難以全面形成。正因?yàn)槿绱�，鄧小�?986年再次提出政治體制改革問題的時(shí)候，重點(diǎn)談的還是黨政分開問題。他指出，政治體制改革的內(nèi)容 “首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位�！�1987年中共十三大依照鄧小平理論把政治體制改革提上全黨日程，規(guī)定了七項(xiàng)具體方案，其中強(qiáng)調(diào)“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開”，黨政在職權(quán)、職能、職責(zé)方面都要分開。具體措施是：把黨管理的行政事務(wù)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理；
由上級行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織逐步改由所在地方黨領(lǐng)導(dǎo)；
企業(yè)和事業(yè)單位的黨組織不再對本單位實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，而實(shí)行廠長負(fù)責(zé)制和首長負(fù)責(zé)制。1989年的政治風(fēng)波打斷了這方面改革的進(jìn)程，從此之后不但不再提黨政分開，并且在“黨政一體化”、“黨政合一”思潮的影響下，“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”重新恢復(fù)，又退回到了原先黨政不分、以黨代政的局面。例如政府各部門的黨組又恢復(fù)了，企業(yè)和事業(yè)單位又開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制或首長負(fù)責(zé)制。黨的一把手兼政府一把手或人大主任、政協(xié)主席的情況成為普遍現(xiàn)象。這種黨政不分的局面嚴(yán)重地拖累了政治體制改革，使得政治體制方面的實(shí)質(zhì)性問題一個(gè)也沒有解決。政治體制改革的滯后又嚴(yán)重地拖累了整個(gè)改革。如黨政機(jī)構(gòu)雖經(jīng)多次改革，但一再膨脹，根本原因就在于黨政未分開。再如，由于黨政未分開，不少地方基層民主、村民自治難以發(fā)展，或者徒有形式。[25]

　　中共十四大不再將黨政分開和克服黨政領(lǐng)導(dǎo)體制中的高度集權(quán)問題作為政治體制改革的主要任務(wù)，而是以堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，堅(jiān)持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為政治體制改革的中心工作。此后，黨政分開就不再提了。這無疑是中國政治體制改革內(nèi)容的一個(gè)重大調(diào)整。

　　中國的政治體制改革之所以作出這樣的調(diào)整，分析起來，主要還是國際國內(nèi)形勢的劇烈變化所致。1989年以后，中共領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，“壓倒一切的是需要穩(wěn)定�！盵26]沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。而堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提，這一點(diǎn)基本上是全黨全國的共識，1989年后，人們在總結(jié)蘇聯(lián)東歐和國內(nèi)的教訓(xùn)時(shí)這個(gè)認(rèn)識得到進(jìn)一步強(qiáng)化：共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)，不能削弱！

　　在這樣的認(rèn)識基礎(chǔ)上再來看政治體制改革，再來看黨政分開，就難免使人產(chǎn)生疑問。實(shí)事求是地講，雖然有很多論述和研究，在很多人看來，黨政分開到底應(yīng)該怎樣搞還是心中無數(shù)�，F(xiàn)有的黨政分開方案，在避免使黨的領(lǐng)導(dǎo)受到削弱方面，顯然考慮不多，缺乏必要的應(yīng)對措施。已經(jīng)付諸實(shí)踐的一些措施，客觀上有利于使事情朝著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、否定人民民主專政的國家和政府權(quán)威的無政府主義的方向發(fā)展。考慮到中國的改革在當(dāng)時(shí)的情況下只能是至上而下有組織、有步驟、可控制地進(jìn)行，不管是否承認(rèn)，權(quán)力的推動和調(diào)控在改革中實(shí)際上是起著關(guān)鍵作用，所以，權(quán)力只能強(qiáng)化，不能弱化。特別是在打破原有體制結(jié)構(gòu)的過程中，社會有可能失控，這是就更需要權(quán)利的集中，簡單的分權(quán)和放權(quán)是危險(xiǎn)的。所以，在心中無數(shù)的情況下，在新的更完滿、更安全的方案設(shè)計(jì)出來之前，寧可暫時(shí)把這個(gè)問題放一放。結(jié)果是，政治體制改革不得不放緩，黨政分開不得不暫停。

　　今天，情況有了很大的不同，國際國內(nèi)的宏觀形勢已經(jīng)大致成形，基本穩(wěn)定，近期內(nèi)也不太可能出現(xiàn)能夠產(chǎn)生巨大影響的不確定因素。這就使得我們有可能來很好地、認(rèn)真地研究并實(shí)施尚未完成但必須完成的政治體制改革，政治體制改革要繼續(xù)，黨政分開不僅是題中應(yīng)有之義，而且是首當(dāng)其沖的問題。

　　黨政分開方面需要解決的問題很多也很難，因此，此項(xiàng)改革不能指望一蹴而就，原則上還是應(yīng)該先急后緩，先易后難。在目前的情況下，可考慮先在以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

　　1．明確黨政各自的職權(quán)，職權(quán)明確了責(zé)任也就明確了；

　　2．撤銷中共在企業(yè)中的專職黨委。其實(shí)目前中共的專職黨組織也只是在國有企業(yè)中才存在，外資、合資以及民營企業(yè)中是沒有這個(gè)機(jī)構(gòu)的。黨委撤銷后，可并入工會；

　　3．撤銷行政機(jī)構(gòu)中的黨組，真正實(shí)行行政首腦責(zé)任制；

　　4．政府只向人大負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，黨委不再領(lǐng)導(dǎo)政府。

　　第三，完善人民代表大會制度。

　　目前人民代表的直接選舉還只限于縣級和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級，省級和全國人大代表應(yīng)該盡快由間接選舉改為直接選舉。至少某些省轄市和直轄市可先試行。應(yīng)該增加由選民聯(lián)名提名的候選人名額。在各級人民代表結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該三減三增 ，即減少共產(chǎn)黨員所占的比例，減少政府官員所占的比例，減少勞動模范和各條戰(zhàn)線有突出貢獻(xiàn)人物的比例，增加各民主黨派和無黨派人士的比例，增加非政府官員和非勞模比例，增加政治責(zé)任心強(qiáng)、政治水平高、政治活動能力強(qiáng)的各方面人士的比例。人大除了立法權(quán)外，還要增強(qiáng)其獨(dú)立的任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣一級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡快實(shí)行直接差額競選產(chǎn)生。省級和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)人的差額競選也應(yīng)盡快實(shí)行。

　　第四，完善政協(xié)制度。

　　應(yīng)該使政協(xié)升格為國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民政協(xié)如果一直只是作為中共領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，那么它的各項(xiàng)提案就并不具有法律效力，只能提供政府參考。政府往往以各種原因?yàn)橛刹⒉徊杉{，或者采納之后又打了很多折扣。要使政協(xié)議案具有法律效力，就必須使政協(xié)會議成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分。近幾年來全國人民政協(xié)代表團(tuán)頻頻出訪，同各國議會建立了廣泛的聯(lián)系。應(yīng)該把政協(xié)作為類似外國上議院或參議院那樣的國家權(quán)力機(jī)關(guān)�，F(xiàn)在中國的全國人民代表大會代表是按地區(qū)原則產(chǎn)生的，北京作為全國政治、科技和文教的中心，有眾多代表人物應(yīng)該入選，而北京市又容納不了這樣數(shù)量眾多的代表，于是只好分配到外省區(qū)去入選，這些代表不在外省區(qū)工作，與該省區(qū)平素又無聯(lián)系，實(shí)難代表該省區(qū)。如果政協(xié)作為全國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分，這種矛盾就解決了。即全國人大代表按地區(qū)原則選舉產(chǎn)生，全國政協(xié)委員在分界達(dá)成共識的前提下按界別原則選舉產(chǎn)生。這樣一來，豈不是能收兩全其美之效？

　　第五，完善多黨合作制度。

　　1989年12月30日通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出：中共是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。這里所說的“參政黨”，從理論與實(shí)際兩方面來解釋，都應(yīng)該說是參與執(zhí)政的黨，或者是參加聯(lián)合政府的黨。通常執(zhí)政黨擔(dān)任政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如總統(tǒng)、總理，參政黨參加政府擔(dān)任若干部的部長。各民主黨派在1949年建國之初，有15人擔(dān)任部長，還有擔(dān)任中央人民政府副主席和政務(wù)院副總理者，那時(shí)參政的程度和范圍比現(xiàn)在都更深更廣，確實(shí)還像參政黨�？墒�，改革開放30年以來，各民主黨派人士在政府中擔(dān)任部長的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如建國之初。共產(chǎn)黨外的人士即使是擔(dān)任了部長，也無法進(jìn)入一個(gè)部的真正權(quán)力組織——中共設(shè)在該部的黨組，這就使其權(quán)威大打折扣。要完善多黨合作制，當(dāng)務(wù)之急是選拔更多的民主黨派人士和共產(chǎn)黨外人士擔(dān)任部長甚至部長以上職務(wù)，撤銷黨組，以便他們真正有職有權(quán)，能夠?qū)崒?shí)在在地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。

　　今后的政治體制改革如果在以上幾個(gè)方面能夠有所進(jìn)展，就可以認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨是真心地想要推行中國的政治現(xiàn)代化，中國政治也確實(shí)是在朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

　　注釋

　　[1]《鄧小平文選》第2卷，第146頁。

　　[2] 同上，第208頁。

　　[3] 同上，第327頁。

　　[4] 同上，第333頁。

　　[5] 同上，第333頁。

　　[6] 鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》第2卷。

　　[7]《鄧小平文選》第3卷第164頁。

　　[8] 同上，第160頁。

　　[9] 同上，第176頁。

　　[10] 同上，第179頁。

　　[11] 同上，第177頁。

　　[12] 同上，第179-180頁。

　　[13] 同上，第142頁。

　　[14] 同上，第164頁。

　　[15] 同上，第176頁。

　　[16] 一項(xiàng)調(diào)查表明， 據(jù)2006年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，國家壟斷企業(yè)，如石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運(yùn)輸和電力系統(tǒng)，職工收入都非常高。僅中國移動，2004年11.2萬員工就花掉了136.7億元的人工成本，人均12.36萬元。國網(wǎng)公司處級干部年薪30-40萬元，司局級50-60萬元。更令人瞠目結(jié)舌的是，這些部門的官員，除了工資津貼的收入外，還享受著各種額外的補(bǔ)助，如獎(jiǎng)金、房貼以及巨額保險(xiǎn)等等。據(jù)報(bào)載，中國工商銀行董事長年薪130萬，中國銀行董事會秘書年薪561.88萬，一般電力公司老總年薪均在百萬以上，他們還照樣享受公車等各項(xiàng)按級別提供的服務(wù)和補(bǔ)貼。相比較而言，全國職工年平均工資僅2.1萬元，由此不難看出中國目前的收入分配差距已經(jīng)擴(kuò)大到何等驚人的程度！壟斷部門及壟斷企業(yè)的官員們利用手中的特權(quán)，謀取了多少社會財(cái)富！影響所及，凡有權(quán)力者家人親友如何能不搞“近水樓臺”，大撈其好處，貪腐問題怎么會不愈演愈烈？（楊奎松：《關(guān)于建國以來黨政干部收入的問答》，北京，2007-08-29）。

　　[17] 同上，第176-177頁。

　　[18] 參見［美］奧爾森：《國家興衰探源》第六、七章，商務(wù)印書館，1993年。

　　[19] 亞當(dāng)•斯密：《國富論》。

　　[20] F•荷爾德林，轉(zhuǎn)摘自[英]F•A•馮•哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學(xué)出版社1997年版，第29頁。

　　[21] ［美］米爾頓•弗里德曼、羅斯•弗里德曼：《自由選擇——個(gè)人聲明》。

　　[22] 《鄧小平文選》第2版第2卷，第10-12頁。

　　[23] 《鄧小平文選》第3卷，第177頁。

　　[24] 中共十二大《黨章》。

　　[25]據(jù)1998年11月11日《廣州日報(bào)》披露，海南省瓊海市大路鎮(zhèn)云滿村有16名共產(chǎn)黨員曾經(jīng)依照選舉規(guī)定推舉一名村委會主任候選人，因與鎮(zhèn)黨委心目中的人選不一致，竟招來橫禍。鎮(zhèn)黨委連同鎮(zhèn)派出所出動三輛汽車（包括一輛警車），由鎮(zhèn)黨委書記掛帥，鎮(zhèn)干部與警察出動，到村里把簽名推薦候選人的部分黨員選民連夜帶走，以他們犯下“破壞選舉，憂亂民心”，“企圖推翻村委會”的罪名，對他們實(shí)行拘禁。可見民主選舉在以黨代政的體制下很容易變成“官主”選舉、“黨主”選舉。類似情況并非個(gè)別現(xiàn)象。

　　[26] 《鄧小平文選》第3卷，第284頁。

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