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余暉:關(guān)注新一輪政府行政機(jī)構(gòu)改革

發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:

  

  一、 政府機(jī)構(gòu)改革是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大動(dòng)力

  

  我國(guó)20多年來(lái)的偉大改革,業(yè)已完成了全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向基本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,并基本建成了小康社會(huì)。但正如十六大報(bào)告所指出的,我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)的小康,還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不均衡的小康。十六大提出在今后20年內(nèi)建設(shè)惠及十幾億人口的全面小康社會(huì),意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)必須更加快速和可持續(xù)的發(fā)展。我個(gè)人以為,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),的確需要建立相適應(yīng)的政治文明。應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到,民主機(jī)制的不完善、政府職能的錯(cuò)位已經(jīng)成為我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要釋放全社會(huì)各階層的創(chuàng)造能力,提高經(jīng)濟(jì)效率;
另一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有失靈的時(shí)候,需要政府和其他社會(huì)組織來(lái)彌補(bǔ),保持公平和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但目前的行政體制卻很難勝任。首先,政府依然通過(guò)控制關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè),對(duì)民間資本屢加歧視;
其次,政府在大量競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)直接與民爭(zhēng)利;
第三,政府機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力,設(shè)置了大量不合理的行政審批,向民尋租;
第四,在許多社會(huì)公共產(chǎn)品的提供方面,政府隨意推卸自己的責(zé)任,將其轉(zhuǎn)嫁給納稅者,增加了民間的成本負(fù)擔(dān)。在全球一體化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下,國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)即制度的競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)功能混亂、效率低下和腐敗嚴(yán)重的政府是難以提高其所管理的國(guó)家的制度競(jìng)爭(zhēng)力的。正因?yàn)槿绱,我認(rèn)為,新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革只有真正啟動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度創(chuàng)新,使政府機(jī)構(gòu)在制定平等游戲規(guī)則的同時(shí),真正扮演一個(gè)權(quán)威而公正的裁判,才能夠有希望成為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大動(dòng)力。

  

  二、 以往政府機(jī)構(gòu)改革之經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于行政組織的合法性不足

  

  行政法學(xué)理論告訴我們:現(xiàn)代行政法的體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟(jì)法組成的。改革以來(lái)行政法治建設(shè)的成果,體現(xiàn)在行政行為法方面,我國(guó)已經(jīng)制定了立法法、處罰法和即將實(shí)施的許可法;
體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟(jì)法方面,則制定了國(guó)家賠償法和行政訴訟法,以確保行政機(jī)關(guān)確實(shí)公正地履行其權(quán)限。但在行政組織法方面,雖然有了公務(wù)員條例,至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法,以制約憲法賦予國(guó)務(wù)院及地方政府設(shè)立其行政機(jī)構(gòu)和組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的權(quán)力。正由于此,每屆政府制定的“三定方案”(定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制)在得到全國(guó)人大的認(rèn)可后,取得了近似行政組織法的地位,而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

  “三定方案”的制度缺陷是非常明顯的:第一,機(jī)構(gòu)改革容易受到政府最高行政領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值偏好的影響,機(jī)構(gòu)改革缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和對(duì)許多具體問(wèn)題(如公務(wù)員制度、機(jī)構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費(fèi)等)進(jìn)行細(xì)致深入的研究,并在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持不斷地貫徹,因此行政機(jī)構(gòu)在政府換屆之際甚至很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性;
第二,中央政府機(jī)構(gòu)與地方政府機(jī)構(gòu)的改革步調(diào)不一致,往往到下一輪改革開(kāi)始時(shí),上一輪地方機(jī)構(gòu)改革還未結(jié)束;
第三,許多改革習(xí)慣于“一刀切”,如不考慮具體機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷差異,人員編制按同一比例削減;
第四,機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和特殊組織立法的脫節(jié),有時(shí)表現(xiàn)為立法在先(如電力法),大部分表現(xiàn)為立法“追認(rèn)”(如民航法),因此造成行政機(jī)構(gòu)無(wú)法可依或缺乏法律羈束,執(zhí)法效果很差;
第五,由于大規(guī)模和頻繁的機(jī)構(gòu)調(diào)整,造成行政資源的大量浪費(fèi),也造成行政相對(duì)人交易成本的上升,從而降低了行政機(jī)構(gòu)和政府的可信度。

  因此,我們就不難理解為什么機(jī)構(gòu)改革總也走不出“百家推門(mén),一家頂門(mén)”,繼而“膨脹---精簡(jiǎn)---再膨脹”的怪圈;
為何行政機(jī)構(gòu)之間總是職能交叉、重疊或沖突;
為何行政審批多如牛毛,大量存在與民爭(zhēng)利或?qū)ぷ飧瘮。?br>為何行政相對(duì)人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)及其官員損害時(shí)難以訴諸法律和得到補(bǔ)償;
以及為何協(xié)會(huì)類(lèi)民間組織難以發(fā)展或演變?yōu)椤岸倍伟l(fā)展等等。

  在新一輪機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始之前,我們有必要強(qiáng)調(diào)行政組織的合法化意義,即必須將所有新機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的合理性和程序通過(guò)法律形式固定下來(lái)。可以預(yù)見(jiàn),如果不事先或事后快速解決行政組織的合法化問(wèn)題,本輪政府機(jī)構(gòu)改革就很難取得超越以往改革的成績(jī)。

  

  三、 政府機(jī)構(gòu)改革的主旋律是政府職能的明確定位

  

  十六大報(bào)告提出形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制,無(wú)疑是正確的,但如果在行為規(guī)范前面明確加上“職能合理”就更為全面了。職能合理意味著將政府應(yīng)該或必須承擔(dān)的最小限度的管理職能合理地分配到各相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)。事權(quán)不明確,就難以解決政市、政企、政事、政社、政資不分的頑癥,也無(wú)法正確處理政府機(jī)構(gòu)橫向和縱向之間的事權(quán)交叉和缺位。因此政府機(jī)構(gòu)改革最要緊的是明確政府的職能范圍和結(jié)構(gòu)。也只有在這個(gè)基礎(chǔ)之上,行政審批改革才可能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。否則行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效都是空談。

  長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)內(nèi)已習(xí)慣于把政府所有治理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有關(guān)的行為都稱(chēng)之為宏觀管理或宏觀調(diào)控,或者有所改進(jìn)地將政府行政機(jī)構(gòu)的職能劃分為宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)管理、執(zhí)法監(jiān)督以及社會(huì)公共事務(wù)管理。前者顯然過(guò)于籠統(tǒng),抹殺了政府宏觀經(jīng)濟(jì)職能和微觀經(jīng)濟(jì)職能的本質(zhì)區(qū)別。后者雖然將宏觀調(diào)控職能與政府其他經(jīng)濟(jì)職能區(qū)別開(kāi)來(lái),但其缺陷在于:首先,雖然它所說(shuō)的后三種職能都主要是針對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的,但這種分類(lèi)本身無(wú)法明確體現(xiàn)這一點(diǎn);
其次,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,其對(duì)象大多是企業(yè)單位或正處于向企業(yè)化轉(zhuǎn)變的事業(yè)單位,是可以作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體來(lái)對(duì)待的。換言之,作為政府微觀管理對(duì)象的經(jīng)濟(jì)主體,如果在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上沒(méi)有差別的話,它的行為就是同質(zhì)的,都是為了追求利潤(rùn)的最大化,政府對(duì)其管理的目的就是使它們的行為不致危害公共利益。再次,執(zhí)法監(jiān)督是政府實(shí)施其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的一種行政手段,而非職能本身。任何承擔(dān)經(jīng)濟(jì)治理任務(wù)的行政機(jī)構(gòu)都具有執(zhí)法監(jiān)督的功能。

  因此,我們認(rèn)為有必要對(duì)政府職能進(jìn)行如下重新劃分,提供一個(gè)更為合理和更具有實(shí)際意義的框架:第一,宏觀調(diào)控職能,指政府運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)所進(jìn)行的“控制”或“調(diào)節(jié)”,它是政府通過(guò)調(diào)整其所掌握的某些經(jīng)濟(jì)變量(如財(cái)政支出、貨幣供給),來(lái)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各種變量的取值,從而影響私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)行為的政策過(guò)程。宏觀調(diào)控或宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)是:充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定、國(guó)際收支均衡和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。宏觀調(diào)控的政策工具重要有:貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策、匯率政策以及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。第二,微觀監(jiān)管職能,是政府針對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)層面上的部分市場(chǎng)失靈(不完全競(jìng)爭(zhēng)、自然壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值物品、信息偏在和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì))而制定的公共政策和行政法律制度,它是行政機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán),制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進(jìn)公共利益或合法私人利益,并使之避免或減少由個(gè)體經(jīng)濟(jì)決策(生產(chǎn)、銷(xiāo)售及價(jià)格行為)帶來(lái)的損害。常見(jiàn)的微觀監(jiān)管手段主要有以下幾種:制定具體規(guī)章;
禁止特定行為;
行政許可;
認(rèn)證、審查和檢驗(yàn);
行政性契約;
信息披露以及行政裁決。第三,微觀管理職能。微觀管理,作為一種公共物品提供政策,是政府站在出資者立場(chǎng)上依靠行政命令、參與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)或直接介入市場(chǎng)的方式對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施的一種直接管理,主要指國(guó)家和地方政府機(jī)構(gòu)對(duì)公企業(yè)或國(guó)有企業(yè)的直接管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)公企業(yè)的管理,從企業(yè)所適用的法律類(lèi)型角度,主要有兩種方式:一為公法制管理,政府通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法,對(duì)國(guó)有全資型公企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略等作出明確界定。二為私法制管理,政府按照企業(yè)法或公司法原則,對(duì)政府控股型公企業(yè)所采取的一種相對(duì)間接的管理方式。它主要存在于競(jìng)爭(zhēng)性的和可競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)。

  按照上述職能劃分,政府的行政指導(dǎo)政策、行政執(zhí)法監(jiān)督和國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理這三種性質(zhì)和手段互異而以往常常相混的功能才可能相對(duì)明確地區(qū)分開(kāi)來(lái),然后按照不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域,通過(guò)立法將其合理分配到相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)。

  

  四、 對(duì)本次政府機(jī)構(gòu)改革“方案”的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

  

  雖然本次機(jī)構(gòu)改革的方案還未最終揭曉,但媒體透露的信息卻不少,所謂國(guó)務(wù)院部委數(shù)目可能由目前的29個(gè)縮減為21個(gè);
新一屆政府將成立多個(gè)全新的“部委”云云。按照本人對(duì)政府職能的劃分,我們不妨將這些道聽(tīng)途說(shuō)得來(lái)的新“部委”對(duì)號(hào)入座:

  屬于宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策職能的有:1、“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)”,它由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(技術(shù)改造投資)、國(guó)務(wù)院體改辦和國(guó)務(wù)院發(fā)展中心重組而成;
2、“商業(yè)部”,它由外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(價(jià)格、市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)貿(mào)易)重組而成;
3、“人力資源部和社會(huì)保障部”,它由人事部、民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部重組而成;
4、“國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)”。5、“國(guó)家能源委員會(huì)”它將涵蓋石油、煤炭、核能、水電等各相關(guān)產(chǎn)業(yè)。6、“國(guó)家交通委員會(huì)”,它由鐵道部、交通部、民航總局重組而成。

  屬于微觀監(jiān)管職能的有:1、“國(guó)家銀行監(jiān)管委員會(huì)”;
2、“國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)”。監(jiān)管電信、無(wú)線電、無(wú)線電視、互聯(lián)網(wǎng)、有線電視和衛(wèi)星媒體;
3、“國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)”。

  屬于微觀(產(chǎn)權(quán))管理職能的則是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”,按照十六大的決定,它將在目前中央企業(yè)工委的基礎(chǔ)上,把多個(gè)部委管理中央國(guó)企的職能合并過(guò)來(lái),實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、人員及事務(wù)管理相結(jié)合的體制。在地方,按分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)的原則,也會(huì)建立起相應(yīng)的的國(guó)資管理機(jī)制。

  果真如此,加上現(xiàn)有不動(dòng)的18個(gè)部委,新一屆政府將由28個(gè)部位組成,僅比目前的減少了一個(gè)。即便把上述三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入事業(yè)編制,也只減少了4個(gè)。

  也許更理想的方案是:1、把衛(wèi)生部、教育部、計(jì)生委也納入“人力資源部和社會(huì)保障部”;
2、調(diào)整國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),把廣電總局、體育總局、和旅游局納入文化部,同時(shí)在工商局、技術(shù)監(jiān)督局、新聞出版署、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局以及外經(jīng)貿(mào)部(公平交易局)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局)部分職能的基礎(chǔ)上組建國(guó)家公平交易和反壟斷委員會(huì);
3、把林業(yè)局納入農(nóng)業(yè)部或國(guó)土資源部;
4、成立醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管局,同時(shí)把藥品監(jiān)管局的職能擴(kuò)展到食品、保健藥品、農(nóng)藥,這兩個(gè)局可直屬“人力資源部和社會(huì)保障部”,但屬相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu);
5、“國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)”、“國(guó)家能源委員會(huì)”以及“國(guó)家交通委員會(huì)”還是采取“部”的形式更合理;
6、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)該由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院雙重管理;
7、上述三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),以及現(xiàn)有的證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)應(yīng)該納入國(guó)務(wù)院組成部門(mén)或直屬局,也許可也可象藥管局一樣掛在相應(yīng)的部里。8、除以上有變動(dòng)的部委局外的其他的部委局維持不動(dòng)。這樣國(guó)務(wù)院現(xiàn)有48個(gè)組成部門(mén)和直屬局(包括證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))的數(shù)量,就可減少到37個(gè)(其中包括新成立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管局、公平交易和反壟斷委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、銀行監(jiān)管委員會(huì)、電信監(jiān)管委員會(huì)和電力監(jiān)管委員會(huì)6個(gè)委局)。

  必須強(qiáng)調(diào)的是,負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委,其監(jiān)管的職能應(yīng)該與宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策部委以及資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職能相對(duì)獨(dú)立,做到監(jiān)與資、監(jiān)與政策分開(kāi)。

  

  五、 政府行政機(jī)構(gòu)改革和協(xié)會(huì)組織的建設(shè)

  

  政府機(jī)構(gòu)改革后,原有的政府職能決不能完全轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì),以防協(xié)會(huì)組織演變?yōu)椤岸。總之,行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和組織方式、職能結(jié)構(gòu)、行政經(jīng)費(fèi)等必須完全由自愿入會(huì)的企業(yè)或個(gè)體會(huì)員,通過(guò)民主決策的方式來(lái)決定。要使行業(yè)協(xié)會(huì)真正自治,必須盡快出臺(tái)《行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)法》,其中最為關(guān)鍵的是要取消行業(yè)主管部門(mén)審批制,改由新成立的商務(wù)部單獨(dú)核準(zhǔn)或登記。而行業(yè)協(xié)會(huì)之間是采取“多元制”還是“法團(tuán)制”的組織形態(tài)則是必須深入研究的重要課題。

  

  六、 關(guān)于“行政三分制”

  

  行政三分制也許能夠提高某些行政部門(mén)的效率和減少腐敗現(xiàn)象,但全面推行的意義不大:第一,隨著法治的逐步完善,行政機(jī)構(gòu)的政策范圍會(huì)越來(lái)越小,政策大于法和以策代法的行為將受到嚴(yán)格的控制。行政部門(mén)主要是執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)制定的法律法規(guī),違反法律法規(guī)的政策應(yīng)該受到立法部門(mén)的監(jiān)督;
第二,即便在法律法規(guī)給政府機(jī)構(gòu)留有政策空間的地方,各行政機(jī)構(gòu)因其所管理的行業(yè)或領(lǐng)域的不同,所制定的政策的性質(zhì)和功能也大異其趣,難以設(shè)想由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的政策制定部門(mén)來(lái)制定所有其他行政機(jī)構(gòu)的政策;
第三,有的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),如各種監(jiān)管機(jī)構(gòu),其本身就執(zhí)的是法律而非政策。有些機(jī)構(gòu)在及少數(shù)領(lǐng)域(如城管)可以合并執(zhí)法或合署辦公,而大量的機(jī)構(gòu)則不能,否則就會(huì)亂套。第四,隨著行政程序法、行政許可法的出臺(tái),以及行政訴訟法的完善,司法部門(mén)在監(jiān)督和監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)行為方面將起到更大的作用,在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效果往往令人懷疑;
第五,在中央政府層面實(shí)行行政三分制并無(wú)可行性。十六大同時(shí)提出了完善立法監(jiān)督機(jī)制和司法獨(dú)立的設(shè)想,因此本屆政府應(yīng)該在構(gòu)建大的三權(quán)制衡機(jī)制方面多做努力。當(dāng)然這并不影響在某些地方政府進(jìn)行改革試點(diǎn)。

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