一、難以走向共和

　　看到本次會(huì)議的主題，勾起我一直以來(lái)對(duì)中國(guó)近代史的興趣，雖然沒(méi)有作過(guò)這方面專(zhuān)門(mén)的研究，還是愿意試探著邊學(xué)習(xí)邊寫(xiě)下一點(diǎn)心得體會(huì)。重新審看我們多災(zāi)多難的歷史，最深切的一個(gè)感覺(jué)就是，歷史怎會(huì)如此相似？

　　何清漣認(rèn)為戊戌變法前困擾中國(guó)的有五大社會(huì)問(wèn)題，即教育、農(nóng)業(yè)、吏治腐敗、社會(huì)貧富兩級(jí)分化和民族等問(wèn)題，她認(rèn)為一百年過(guò)去，中國(guó)社會(huì)實(shí)際上還在原地踏步。袁偉時(shí)先生認(rèn)為是三個(gè)錯(cuò)誤打倒大清，這三個(gè)錯(cuò)誤是一是政治制度改革當(dāng)斷不斷、無(wú)力制止貪污和重蹈國(guó)有經(jīng)濟(jì)的死胡同。

　　我的看法是，何先生和袁先生的觀點(diǎn)都有道理，但中國(guó)問(wèn)題真正的原因在于某種制度性和文化性因素必然的結(jié)果。這里所說(shuō)的“根本問(wèn)題”指的就是中國(guó)的共和之路被阻塞，不能接受西方的共和精神和議會(huì)民主制度的影響。本來(lái)在民初的時(shí)候已經(jīng)走上了共和之路并且已經(jīng)取得了初步的成就，卻又退了回去，重回專(zhuān)制，用戰(zhàn)爭(zhēng)這個(gè)成本最大的手段來(lái)解決面臨的問(wèn)題。從袁世凱復(fù)辟帝制算起，這個(gè)錯(cuò)誤持續(xù)了近百年，至今仍未回到共和的路上去。這不僅使中國(guó)人為此付出了慘重的代價(jià)，也是今天的中國(guó)人茫然不知所措、不知自己往那里走的根本原因。

　　清王朝在它的沒(méi)落期，也就是1865年到辛亥革命爆發(fā)，這50年當(dāng)中，它實(shí)際上一直在設(shè)法“自救”，為此發(fā)動(dòng)了一系列改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的第一的階段是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，其特點(diǎn)是政治上拒絕西方文化的影響，認(rèn)為中國(guó)的文武制度樣樣都好，只是武器裝備不如人。所以這是一次僅限于器物層面的經(jīng)濟(jì)改革，奉行的是“中體西用”的原則。北洋大臣、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)頭人李鴻章推行了一系列“改革開(kāi)放”政策：開(kāi)國(guó)門(mén)引進(jìn)外資，允許合資，允許民辦企業(yè)存在，建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開(kāi)放通商口岸，等等。

　　大清的“改革開(kāi)放”取得了“偉大的成就”。改革開(kāi)放之前，上海沒(méi)有電燈，沒(méi)有電報(bào)，沒(méi)有電話(huà)，沒(méi)有火車(chē)，沒(méi)有汽車(chē)。僅短短幾十年時(shí)間，上海灘成了世界四大明珠之一，成了帝國(guó)主義冒險(xiǎn)家的樂(lè)園，三大條馬路上的一棟棟花園洋房，浦江岸邊的一棟棟的高樓大廈。開(kāi)平礦務(wù)局，已開(kāi)始用機(jī)器采煤，蘭州開(kāi)辦了織呢局，天津成立了電報(bào)總局，沿海、沿江各省都架設(shè)了電線(xiàn)，廈門(mén)、臺(tái)灣之間竟鋪設(shè)了海底電纜，上海、廣州的市民用上了自來(lái)水。可是這些成就能挽救清王朝滅亡的命運(yùn)嗎？1905年孫中山曾說(shuō)：?jiǎn)螁问且�進(jìn)鐵路、火車(chē)、電話(huà)、電報(bào)這樣一些西方的物質(zhì)文明，不進(jìn)行政治改革，只能為國(guó)內(nèi)的官吏腐敗打開(kāi)更加方便的門(mén)路。

　　持續(xù)了30年的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)最終以失敗而告終。1894年的“甲午戰(zhàn)爭(zhēng)”使當(dāng)時(shí)世界上裝備最先進(jìn)的海軍之一的北洋水師全軍覆沒(méi)，1895年馬關(guān)條約的簽訂，1897年被德、俄倆國(guó)分別強(qiáng)占膠州灣及大連灣，一系列事件的發(fā)生，宣告了這場(chǎng)意在“師夷長(zhǎng)技以制夷”、“圖強(qiáng)御侮和長(zhǎng)治久安”的改良運(yùn)動(dòng)的徹底破產(chǎn)。血的教訓(xùn)使中國(guó)人終于開(kāi)始明白，問(wèn)題不是出在器物層面，而是這個(gè)國(guó)家的政治制度有問(wèn)題。一批中國(guó)人開(kāi)始探求新的出路，于是就有了戊戌變法。回顧這段歷史的意義在于，它告訴當(dāng)時(shí)的和現(xiàn)在中國(guó)人，避開(kāi)政治領(lǐng)域的變革，企圖用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)代替政治改革的“改革開(kāi)放”，此路早就不通。

　　李鴻章的悲劇在于，他只能為清王朝的改革開(kāi)放充當(dāng)一個(gè)裱糊匠，當(dāng)小風(fēng)小雨吹來(lái)的時(shí)候，他就給它糊一糊、抹一抹、涂一涂，讓它表面上看的光鮮一點(diǎn)。

但是當(dāng)真來(lái)了一場(chǎng)大風(fēng)大雨的時(shí)候，這個(gè)老屋子就頂不住了。

所以如果說(shuō)清王朝的改革開(kāi)放并沒(méi)有成功的話(huà)， 那不能怪李鴻章；
而是怪這個(gè)王朝的制度王朝的政治，不允許李鴻章真正地執(zhí)行他的改革開(kāi)放的雄才大略。誠(chéng)如他自己所說(shuō)的，“我其實(shí)能做什么呢？我什么也做不成�！逼鋵�(shí)他對(duì)于滿(mǎn)清王朝必然失敗的命運(yùn)心里面是非常清楚的。

　　“戊戌變法”標(biāo)志著中國(guó)的改革已從經(jīng)濟(jì)層面上升到政治層面。1895年，康有為于京師率千名舉人第二次上皇帝書(shū)，要求政治變法。1898年，光緒皇帝將康、梁、譚等力倡政治變法的人物，從大清朝的體制外召進(jìn)體制內(nèi)，發(fā)布?xì)J定國(guó)是詔，頒布十條新政，推行政治變法。變法進(jìn)行了100天，結(jié)果是力倡力行變法的六君子則亡命菜市口，22名變法維新人士遭通緝，被迫流亡海外，“百日維新”被腰斬在西太后的皇權(quán)之下。

　　相對(duì)于前三十年只改經(jīng)濟(jì)、不改政治的改革開(kāi)放，戊戌變法無(wú)疑具有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步性。尤其是它允許民間辦報(bào)辦刊以倡揚(yáng)西方精神文明，以及對(duì)三權(quán)分立制度的向往，即使百年以后，也是中國(guó)人做不到的。如今我們擬出的政改方案，恐怕連戊戌變法的水平都沒(méi)有達(dá)到。

　　百日維新失敗后，以大阿哥溥雋為首的清王朝頑固派得勢(shì)，專(zhuān)制王權(quán)的全面強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)上則使得持續(xù)了三十年的改革開(kāi)放成果亦難以保持。喪權(quán)辱國(guó)的辛丑條約，更使清王朝在經(jīng)濟(jì)上走到了崩潰的邊緣。曾打算利用義和團(tuán)“扶清滅洋”的西太后，更招致了八國(guó)聯(lián)軍侵占北京，慈禧本人蒼黃中逃往西安。清王朝的命運(yùn)似乎在菜市口的刀光劍影之間，就已經(jīng)走上了王朝命運(yùn)的飄搖期。

　　1900年，孫中山發(fā)動(dòng)的惠州起義仍舊失敗了，但是，這時(shí)候的國(guó)人不再罵他為亂臣賊子，不再指責(zé)民主革命派為大逆不道�？梢�(jiàn)，正是戊戌變法的失敗和西太后的倒行逆施，造就了民心的轉(zhuǎn)向，即由期待改良向渴望革命的迅速轉(zhuǎn)變。正所謂此一時(shí)也，彼一時(shí)也。

　　戊戌之後兩年，清王朝的飄搖命運(yùn)，迫使西太后不僅重倡改革開(kāi)放，而且要推行曾被她腰斬的部分戊戌新政，以挽救她的大清朝。1901年1月29日，西太后在西安發(fā)表了她的“西巡談話(huà)”，即“變法上諭”，稱(chēng)：“世有萬(wàn)古不變之常經(jīng)，無(wú)一成不變之成法……蓋不易者三綱五常，昭然如日月之照世。而可變者令甲令乙，不仿如琴瑟之改弦……”。這就是說(shuō)，除了三網(wǎng)五常不能易，滿(mǎn)清君主的統(tǒng)治就不能變，別的都可以改革，這就做了一次比較大的讓步，因?yàn)樵瓉?lái)一直堅(jiān)持的祖宗之法不能變此時(shí)也放棄了。于是，政治上，西太后黜退頑固派，重新起用洋務(wù)派；
經(jīng)濟(jì)上，振興商務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)，大量引進(jìn)外資，解救財(cái)政危機(jī)。這可以被視為清王朝的二度改革開(kāi)放。

　　1905年，慈禧派出五大臣赴歐美考察，以尋找中國(guó)落后的原因和救國(guó)的辦法。這五人歸國(guó)后向她匯報(bào)：必須立憲，只有立憲，才能“皇權(quán)永固、外患漸輕，內(nèi)戰(zhàn)可彌”。這對(duì)慈禧的影響很大。1906年，尊崇國(guó)禮、鞏固君權(quán)”的本意之下，宣布“預(yù)備仿行憲政”，并將立

　　憲日期確定于九年之后。慈禧太后推行新政，要君主立憲，預(yù)備立憲。她知道不宣布立憲是不行的，真搞立憲也是不行的。宣布立憲早晚死，真搞立憲馬上死。早晚死總比馬上死好些，于是宣布了十二年立憲。但歷史留給她的時(shí)間顯然已經(jīng)不夠了。

　　1908年，西太后和光緒皇帝先後崩殂，其時(shí)革命風(fēng)潮大漲，其勢(shì)已不可遏，攝政王載灃不得不詔令辦理立憲事宜，成立各省咨議局，將九年立憲改為六年。

　　“資政院”是中國(guó)議會(huì)的雛形，是清政府自己建立起來(lái)的，但權(quán)力一旦被制約，也給不可一世的皇權(quán)專(zhuān)制政府造成了不小的麻煩。1911年預(yù)算案，這是我國(guó)破天荒第一次實(shí)行預(yù)算管理，資政院的議員們據(jù)理力爭(zhēng)，竟迫使政府屈服，經(jīng)過(guò)多次詳細(xì)審核，將原預(yù)算額37635萬(wàn)兩核減掉7790萬(wàn)兩，使歲入總額略有盈余。議員的實(shí)際行動(dòng)表明了資政院是具有獨(dú)立品格的機(jī)構(gòu)。誰(shuí)說(shuō)中國(guó)人素質(zhì)低、不能搞憲政民主，100年前的生活在大清帝國(guó)的中國(guó)人就會(huì)，怎么現(xiàn)在反倒不會(huì)了？

　　當(dāng)然，清政府從本質(zhì)上是不可能接受立憲、接受共和的。以慈禧為首的頑固派和滿(mǎn)族貴族，決意維護(hù)大清朝的君主專(zhuān)制統(tǒng)治，絕不甘心讓出絲毫的權(quán)力。西太后只要活一天，什么三權(quán)分立；
什么立憲，完全沒(méi)有可能。所以，清王朝的政治改革是假改革，預(yù)備立憲是假立憲，經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展帶來(lái)的是貪污腐敗盛行。當(dāng)明白這一點(diǎn)時(shí)，一批立憲革命派便誕生了。如徐錫麟，初時(shí)他是一個(gè)保皇改良家，后來(lái)變成了民主革命家。暗殺恩銘以后，在被受審的大堂上，他說(shuō)：凡是假立憲，必來(lái)真革命。為什么？那就是因?yàn)樗�終于明白了，立憲是個(gè)幌子，是維護(hù)政權(quán)專(zhuān)制統(tǒng)治的一個(gè)幌子。既然不愿意再受欺騙，只有起來(lái)革命。當(dāng)時(shí)法國(guó)的報(bào)紙有一篇報(bào)道，評(píng)論清王朝的立憲，有兩句話(huà)非常精彩：“清政府之立憲實(shí)乃清太后之愚民之術(shù)也，不過(guò)是愚弄人民而已，你用立憲來(lái)愚弄人民，人民一旦不被愚弄的時(shí)候，知道你是假的，當(dāng)然就要推翻你。”

　　于是想起了黃花崗七十二烈士，明知道自己這一百多人是烏合之眾不堪一擊，攻擊衙門(mén)不過(guò)是用雞蛋撞石頭，此去必死無(wú)疑，但他們還是義無(wú)反顧地去了。他們的英勇?tīng)奚�，真的非常值得，因�(yàn)樗鼛��?lái)了真正的歷史進(jìn)步。

　　清王朝的“改革開(kāi)放”具有專(zhuān)制改良的性質(zhì)，它沒(méi)有走通，失敗了，折騰夠了，也就給孫中山所領(lǐng)導(dǎo)的推翻清王朝的革命帶來(lái)了歷史的正確性和政治的科學(xué)性。辛亥革命是什么性質(zhì)的革命？共和革命也。孫中山10次起義，開(kāi)始為天下所棄，后來(lái)為天下所擁，人民越來(lái)越覺(jué)得只有用共和革命的方法推翻滿(mǎn)清王朝，才能夠真正的走向共和立憲的道路上去。不是孫中山要革命，不是歷史沒(méi)有給清王朝以機(jī)會(huì), 是清王朝自己沒(méi)有抓住時(shí)機(jī)進(jìn)行真正的政治改革,是它自己斷絕了中國(guó)在清王朝后期用和平變革方式實(shí)現(xiàn)君主立憲制的可能性，當(dāng)清政府連“體制內(nèi)”的改革者都不能容忍，把他們推向“體制外”時(shí)，一場(chǎng)社會(huì)革命便難以避免了。

　　辛亥革命后，共和終于上路了，它馬上給我們這個(gè)古老的民族帶來(lái)了新的生命活力。人民在這個(gè)新國(guó)家里開(kāi)始享受從思想到政治，到經(jīng)濟(jì)到文化各方面的前所未有的自由。在思想上，任何主義，任何思潮都能在中國(guó)被宣傳，包括西方的馬克思主義。中國(guó)從來(lái)沒(méi)有過(guò)的三權(quán)分立，從來(lái)沒(méi)有過(guò)的政黨政治，從來(lái)沒(méi)有過(guò)的法制，在這個(gè)時(shí)候有了。在經(jīng)濟(jì)上，1911－1919年，中國(guó)民族工業(yè)的發(fā)展超過(guò)辛亥革命前40倍。1914年4月15日，在上海成立了全國(guó)性的中華工商業(yè)聯(lián)合會(huì)。這就是歷史的進(jìn)步，中國(guó)社會(huì)本質(zhì)性的發(fā)展變化。它是用鮮血換來(lái)的，中國(guó)的事情總是如此，要辦成什么事情，得用命去換。

　　中華民國(guó)北京政府時(shí)期，亦稱(chēng)北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，在人們長(zhǎng)期的印象中，這一時(shí)期是20世紀(jì)中國(guó)歷史上最黑暗的一頁(yè)。然而，還有另外一個(gè)事實(shí)，那就是，中國(guó)近代許多具有進(jìn)步意義的歷史事件特別是思想解放運(yùn)動(dòng)也都發(fā)生在這一時(shí)期――新文化運(yùn)動(dòng)、五四運(yùn)動(dòng)、馬克思主義的傳播等等，中國(guó)共產(chǎn)黨也創(chuàng)立于這個(gè)時(shí)期。顯然，這又不是一個(gè)全面禁錮的時(shí)代，反而是一個(gè)中國(guó)這個(gè)千年不變的社會(huì)發(fā)生顯著變化的時(shí)代。這是為什么呢？

　　在這個(gè)時(shí)期，三權(quán)分立制度建立起來(lái)了。《臨時(shí)約法》、《天壇憲法》都對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力都作了限制，這種限制并不是我們通常理解是“假”的、“空的”。例如在對(duì)德國(guó)宣戰(zhàn)問(wèn)題上，段祺瑞提出參戰(zhàn)案，國(guó)會(huì)拒絕合作，段祺瑞不斷對(duì)國(guó)會(huì)施加壓力，結(jié)果國(guó)會(huì)作出決定，改組內(nèi)閣，暫緩討論參戰(zhàn)問(wèn)題�？偨y(tǒng)黎元洪在國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈要求下解除了段祺瑞的職務(wù)，從而引起政府危機(jī)，段祺瑞的參戰(zhàn)計(jì)劃受挫。顯然，那時(shí)的國(guó)會(huì)并不是什么“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”，而是真正起到了一些監(jiān)督政府、制約權(quán)力的作用。議會(huì)對(duì)政府的制約已經(jīng)出現(xiàn)了，盡管可以說(shuō)還很稚嫩，不成熟，但卻沒(méi)有理由否認(rèn)它的存在。

　　在這個(gè)時(shí)期，司法獨(dú)立體制建立起來(lái)了。《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、《中華民國(guó)約法》和《天壇憲法》都明文規(guī)定了獨(dú)立、公開(kāi)審判的司法原則。如法院審判須公開(kāi)；
法官獨(dú)立審判，無(wú)論何人，不得干涉；
法官在任中不得減俸或轉(zhuǎn)職，非以法律宣告，不得解職，等等。其中對(duì)法官權(quán)益的保護(hù)，確保了司法的公正和獨(dú)立。1920年，北京政府又以法令的形式對(duì)法官的自身公正作了一條補(bǔ)充規(guī)定，即法官不得列名黨籍，有黨派背景的就別當(dāng)法官。這一點(diǎn)最具現(xiàn)代法治精神，使司法審判不會(huì)因一黨私利而有失公正。多么寶貴的法律財(cái)富，在那個(gè)時(shí)代已由中國(guó)人自己創(chuàng)設(shè)出來(lái)！

　　在這個(gè)時(shí)期，人民的權(quán)利和自由得到了相當(dāng)?shù)淖鹬睾捅Ｕ稀！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》、《中華民國(guó)約法》等都賦予人民空前的權(quán)利和自由。就是一直被我們認(rèn)為是體現(xiàn)袁世凱獨(dú)裁集權(quán)的“新約法”也有保障人權(quán)和自由的規(guī)定，如規(guī)定“中華民國(guó)人民，無(wú)種族、階級(jí)、宗教之區(qū)別，法律上均為平等”；
第五到第十條規(guī)定的人民的權(quán)利和自由，包括身體、家宅、財(cái)產(chǎn)、著作、集會(huì)、結(jié)社和信教等。這就使人民在法定的范圍內(nèi)獲得了空前的權(quán)利和自由。該時(shí)期的憲法已從立法角度確定個(gè)人權(quán)利并提供保障，并包含平等原則和保障權(quán)利觀等內(nèi)容。法律上對(duì)人民權(quán)利的保護(hù)并沒(méi)有在實(shí)踐中全部落實(shí)，但是，即使是這種法律上的尊重，在以往的歷史時(shí)期也是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。

　　舊中國(guó)，歷來(lái)由少數(shù)上層統(tǒng)治者說(shuō)了算，包括百姓草民的小命，民眾議政根本是不可能的事。但在北京政府時(shí)期，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這種狀況發(fā)生了一定的變化�！稏|方雜志》、《民國(guó)時(shí)報(bào)》、《新青年》、《每周評(píng)論》等報(bào)刊先后創(chuàng)刊，人們利用大眾媒體對(duì)政府進(jìn)行合法監(jiān)督。1913年4月27日，因北京政府涉嫌“宋案”，上海地方法院的法官通知國(guó)務(wù)總理趙秉鈞到庭受審：““宋案鐵證涉及二公，望總統(tǒng)攜總理即日辭職，受法庭之審判�！边@消息就刊登在媒體上，在可以想象給當(dāng)時(shí)的社會(huì)帶來(lái)多么大的震動(dòng)。巴黎和會(huì)期間，《民國(guó)時(shí)報(bào)》在《本社專(zhuān)電》、《特約》等專(zhuān)欄上披露和會(huì)的發(fā)展情況，在巴黎的梁?jiǎn)⒊�也利用《晨�?bào)》為輿論工具，不斷報(bào)道和會(huì)的最新動(dòng)態(tài)，利用輿論來(lái)影響中國(guó)政府在巴黎和會(huì)的外交。中國(guó)政府最終拒絕在和約上簽字，與受到社會(huì)輿論的壓力有很大的關(guān)系。當(dāng)時(shí)如果民間不得辦報(bào)、言論相對(duì)寬松自由，這一切怎么可能發(fā)生？日后的新文化運(yùn)動(dòng)怎么可能發(fā)生？

　　兩千年了，民眾的頭腦中不曾有過(guò)任何民主、共和的觀念，有的只是作為奴才老實(shí)巴交地作順民，只是對(duì)青天大老爺“為民做主”的無(wú)望企盼，有的只是取消自我意志的“保持高度一致”，即使“高度一致”了在為所欲為的皇權(quán)面前也未必保得住自己的飯碗甚至腦袋，我們?cè)谧x歷史的時(shí)候沒(méi)感覺(jué)到中國(guó)人的頭腦變得越來(lái)越遲鈍，越來(lái)越愚昧嗎？大概，孫中山先生對(duì)此有比我們更深切的體會(huì)，所以他這門(mén)“大炮”始終不遺余力地向封建專(zhuān)制制度轟擊，不遺余力地向愚昧得幾乎“犯儍”的中國(guó)民眾宣揚(yáng)民主、共和的觀念。他沒(méi)繼續(xù)當(dāng)總統(tǒng)，但他贏得了民眾，贏得了歷史。

　　回顧整個(gè)20世紀(jì)的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，北洋政府時(shí)期在民主共和政治方面的確是一個(gè)亮點(diǎn)，是中國(guó)人的一次重要的民主政治試驗(yàn)。中國(guó)近代史教科書(shū)上就說(shuō)當(dāng)時(shí)在北京國(guó)民政府民政部注冊(cè)的政黨就有八十六個(gè)。三權(quán)分立基本得到了維持，整個(gè)國(guó)家出現(xiàn)一片政治民主空氣濃厚，人人都能關(guān)心時(shí)政，人人都能向國(guó)家提意見(jiàn)，法制等各個(gè)方面的發(fā)展處在一個(gè)相對(duì)自由的狀態(tài)中。有人統(tǒng)計(jì)過(guò)，辛亥革命之后到袁世凱復(fù)辟之前，民間所辦的報(bào)紙就有五百多份。袁世凱稱(chēng)帝，正是五百多家報(bào)紙?jiān)谕�一天“開(kāi)天窗”，把袁世凱趕下了臺(tái)。須知，就在此前不過(guò)十幾年的時(shí)候，中國(guó)人民還處于清朝的皇權(quán)專(zhuān)制統(tǒng)治之下。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極其迅速。

　　所謂“新中國(guó)”的起始時(shí)間，應(yīng)該從辛亥革命后的北京政府時(shí)期算起，這才符合真實(shí)的歷史。

　　為什么北洋政府時(shí)期，人民能夠享有此前做夢(mèng)想都不曾想到的權(quán)利和自由，原因在于共和體制的初步建立，形成了權(quán)力制衡的政體格局。政府的權(quán)力受到議會(huì)和司法機(jī)構(gòu)的制約，便不能再為所欲為。我們看到，即使是由封建軍閥那樣的統(tǒng)治者當(dāng)政，只要存在哪怕是很不完善的權(quán)力制約機(jī)制，濫用權(quán)力就已經(jīng)十分不易，民眾的聲音就能順當(dāng)傳播，社會(huì)就能充滿(mǎn)活力。

　　中國(guó)人好像沒(méi)那個(gè)耐心繼續(xù)試驗(yàn)下去，也沒(méi)有能力經(jīng)受困難和挫折，在憲政民主剛剛?cè)〉靡稽c(diǎn)成就、剛剛遇到一點(diǎn)難題的時(shí)候竟然就轉(zhuǎn)過(guò)身去，采用了戰(zhàn)爭(zhēng)這種成本最大的手段來(lái)解決中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題，不論辛亥之后中國(guó)出現(xiàn)過(guò)怎樣艱難反復(fù)的情況，它都使沒(méi)有民主的中國(guó)開(kāi)始走向了民主，不存在“共和”的中國(guó)開(kāi)始走向了共和，可是，1949年以后走的路，恰恰是把三十八年前即一九一一年所創(chuàng)立的這個(gè)共和國(guó)家所給予人民的思想、 政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化所有自由全部取消，復(fù)辟了辛亥之前的專(zhuān)制和反動(dòng)，恰恰是對(duì)辛亥革命倡導(dǎo)的共和精神的一種反動(dòng)。此后，一路走下來(lái)，我們離憲政的要求漸行漸遠(yuǎn)，直到今天仍回不去。這是近現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)最不成功的選擇，中國(guó)人民并為此付出了慘痛的代價(jià)。

　　革命初造成功，共和剛剛建立，共和國(guó)呱呱墜地，必將必然引來(lái)形形色色的專(zhuān)制勢(shì)力的反抗。因?yàn)樾梁ジ锩�是�?zhuān)制向共和發(fā)展的一場(chǎng)革命，它建立了共和國(guó)，可是卻又人主張回到專(zhuān)制制度之下。這個(gè)進(jìn)和退的關(guān)系，其實(shí)就是共和革命和專(zhuān)制復(fù)辟的關(guān)系。正如歷史學(xué)家辛灝年說(shuō)的：任何一場(chǎng)民主革命爆發(fā)之后，必將引來(lái)形形色色專(zhuān)制勢(shì)力的反撲，必將產(chǎn)生一場(chǎng)你死我活的政治較量。這個(gè)較量的過(guò)程，就是民族、國(guó)家走向共和的過(guò)程。袁世凱復(fù)辟帝制，張勛復(fù)辟，其后是長(zhǎng)達(dá)十年北洋軍閥假共和之名義，以行專(zhuān)制之實(shí)。孫中山先生將專(zhuān)制復(fù)辟的危險(xiǎn)性和必須堅(jiān)定的反對(duì)專(zhuān)制復(fù)辟的堅(jiān)定性、持續(xù)性，當(dāng)做一個(gè)非常重要的政治主題，告訴人們：只要一天封建主義還存在著，封建的思想還存在著，專(zhuān)制的思想文化還存在著，專(zhuān)制的形形色色勢(shì)力還存在著，那么專(zhuān)制復(fù)辟就不僅是可能的，而且是必然的。

　　對(duì)于今天的中國(guó)來(lái)說(shuō)，共和并不是一個(gè)完成時(shí)，也不是“現(xiàn)在完成進(jìn)行時(shí)”，而是一個(gè)現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。推翻帝制、建立共和，辛亥革命邁出了歷史性的第一步，但近幾十年來(lái)，共和的努力卻一再受阻，“共和”一詞在我們的社會(huì)中竟淪為“敏感”詞匯而使人們閉嘴�，F(xiàn)在則是我們這一代邁出第二步――建設(shè)共和、實(shí)現(xiàn)共和的時(shí)候了。顯然，重走共和之路，是中國(guó)政治現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是中華民族徹底擺脫治亂循環(huán)的唯一的坦途。

　　共和應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)人的一場(chǎng)偉大的思想運(yùn)動(dòng)，學(xué)者當(dāng)前的任務(wù)，應(yīng)該是大力鼓吹共和，進(jìn)行共和啟蒙，包括對(duì)官員的啟蒙，這也許更重要。它的目標(biāo)，就是激發(fā)在政治上趨于沉寂的國(guó)人對(duì)共和理想的熱情關(guān)切，普遍接受自由、平等、博愛(ài)、民主、共和、憲政等人類(lèi)政治文明普世價(jià)值的核心概念。

　　說(shuō)句玩笑話(huà)，中國(guó)人現(xiàn)在不應(yīng)該為穿不穿“漢服”而爭(zhēng)論不休，況且就是穿上那東西也不大像樣，如今的中國(guó)人，應(yīng)該時(shí)興穿中山裝――因?yàn)樗�代表著共和�?/p>

　　不走向共和，我們還能走向那里？

　　二、以“共和”的眼光看預(yù)算

　　之一：把“國(guó)家”預(yù)算改造成“公共預(yù)算”

　　什么是“共和”？從字面上理解，“共”，天下者，大家人民的天下，國(guó)家者，人民的國(guó)家，不為某個(gè)個(gè)人、黨派所獨(dú)有；
“和”，既然天下是天下人的天下，那么管理天下的工作，治理國(guó)家的事情，那就由大家共同來(lái)來(lái)承擔(dān)�？梢�(jiàn)，在漢語(yǔ)語(yǔ)境里，共和就是“和平共治”的意思。共和的英文單詞為Republic，來(lái)源于拉丁語(yǔ)的respublica（公共事務(wù)）。意思應(yīng)該是，政治權(quán)力這種公有物，理應(yīng)由人民共同享用，國(guó)家的公共事務(wù)應(yīng)由人民共同治理。共和國(guó)作為法治、民主、自由的國(guó)家，最有利于實(shí)現(xiàn)人的幸福，因?yàn)樵谶@樣的社會(huì)里，是由公民自己而非由別人決定著自己的命運(yùn)。

　　在人類(lèi)文明史上，共和在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)段內(nèi)高于、先于民主，比民主更受人們的重視和歡迎。如麥迪遜始終稱(chēng)美國(guó)是“代議制共和國(guó)”，從不說(shuō)自己是“民主政體”。在他們看來(lái)，民主特別是直接民主是多數(shù)人的私權(quán)，因而可能導(dǎo)致暴政。在中國(guó)近代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以孫中山為代表的進(jìn)步人士，關(guān)注的也是自己的國(guó)家如何“走向共和”的問(wèn)題。

　　國(guó)內(nèi)外有許多學(xué)者對(duì)共和問(wèn)題作過(guò)精辟的闡述。通過(guò)學(xué)習(xí)，我對(duì)共和的理解可以歸納為如下四條：

　　1．公共權(quán)力的分享。共和制下，政治權(quán)力對(duì)全社會(huì)平等開(kāi)放，由所有社會(huì)成員共同分享，體現(xiàn)著公民的權(quán)利與自由。國(guó)家治理是所有公民的共同事業(yè)，而非一人、一黨、一派之事。人民對(duì)與自身利益攸關(guān)的公共事務(wù)領(lǐng)域有決定性的發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)著公民的權(quán)利與自由。共和制下，不得有世襲的、獨(dú)占的、不可讓渡的權(quán)力，不得排斥所持意見(jiàn)與統(tǒng)治者不同的少數(shù)一方。

　　2．公共權(quán)力的限制和制衡。共和制對(duì)政府和人民的權(quán)力都加以嚴(yán)格的限制，它的特點(diǎn)是給所有的人及其自由與提供同等的保護(hù)，人的自然權(quán)利不受非法政治權(quán)力的侵犯，任何人不得挾民意以自重。共和的國(guó)家不僅要保護(hù)公民的權(quán)利，防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要防止一部分社會(huì)成員對(duì)另一部分社會(huì)成員的欺壓，法律面前人人平等。共和制下，法律對(duì)政府權(quán)力的限制格外嚴(yán)格，以保證其正當(dāng)、合法地使用。

　　3．社會(huì)的和平、和睦、和諧共處。共和政體與暴政格格不入，排除君主專(zhuān)制和獨(dú)裁，倡導(dǎo)思想自由、信仰自由、言論自由、結(jié)社自由，認(rèn)為公共事務(wù)的參與和糾紛的處理只能也必須采取和平的而非暴力的方式。

　　4．政府的服務(wù)性、公平性與中立性。共和制作為由國(guó)民參與并經(jīng)其同意的政體，要求權(quán)利與權(quán)威的結(jié)合，并保障公民的合法的自由，并致力于實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的統(tǒng)一，而不提倡為后者犧牲前者的利益。在共和的國(guó)家，人民的福祉至高無(wú)上，任何政府都不能一切將其自身的意愿和利益強(qiáng)加在人民的頭上，而是要尊重個(gè)人的自由與獨(dú)立，為其生存、發(fā)展提供最有益的環(huán)境。共和制追求社會(huì)的公平、公正、正義，目的在于使社會(huì)各方的利益都得到體現(xiàn)和保障。

　　共和加上多數(shù)票決制的民主和以限制政治權(quán)利為基本特征的憲政，共同構(gòu)成了現(xiàn)代民主政體。共和、憲政與民主之間存在著差異。民主涉及的是權(quán)力的歸屬，憲政涉及的是對(duì)權(quán)力的限制，而共和則解決了權(quán)力的分享問(wèn)題，三者缺一不可。

　　與其他的“主義”相比，共和同中華文明的異質(zhì)性要小得多�？桌戏蜃釉缭趦汕Ф嗄暌郧熬吞岢隽恕昂椭C”的觀念，這種文化特質(zhì)決定了中國(guó)人對(duì)于共和的理解或接受要比自由、民主、憲政等理念要容易一些。但當(dāng)今的熱門(mén)話(huà)題“和諧”，畢竟不是、至少不完全是儒家思想中的中庸之和，因?yàn)槟鞘枪虻乖跈?quán)勢(shì)面前的祈求之和，在21世紀(jì)的今天已無(wú)多少實(shí)際意義。我們所說(shuō)的“和諧”，是具有普適價(jià)值的全新的文化觀念，它的基本含義應(yīng)該就是共和。這是“和諧”這個(gè)口號(hào)在我們這個(gè)社會(huì)里應(yīng)具有的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。

　　把共和的理念引入預(yù)算領(lǐng)域，其意義在于，以民主和憲政的方式，對(duì)政府財(cái)政權(quán)力進(jìn)行限制和約束，以保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)及依附于此的基本人權(quán)，并促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型和公共財(cái)政體制的建立。把共和精神統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算貫徹在政府預(yù)算的始終，這樣的預(yù)算才能稱(chēng)之為公共預(yù)算。

　　預(yù)算常被人們稱(chēng)為“國(guó)家的錢(qián)袋子”，公共預(yù)算的產(chǎn)生，是議會(huì)與國(guó)王長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的結(jié)果。在人類(lèi)歷史上的大多數(shù)時(shí)間里，國(guó)王、皇帝是依靠暴力來(lái)征稅的，但英國(guó)開(kāi)了一個(gè)先例，1215年“大憲章”以后貴族階級(jí)從國(guó)王手里最先搶過(guò)來(lái)的是治稅權(quán)，自此，英國(guó)國(guó)王為了獲得稅款，就不得不召集議會(huì)，首先征得議會(huì)的批準(zhǔn)。國(guó)王當(dāng)然很不情愿，想方設(shè)法要把“錢(qián)袋子”搶回來(lái)，于是國(guó)王和議會(huì)之間就常因征稅問(wèn)題展開(kāi)斗爭(zhēng)，這一爭(zhēng)，就爭(zhēng)了400多年！英國(guó)的光榮革命及法國(guó)大革命，最終使議會(huì)獲得了稅收的立法權(quán)。許多人為此而被捕入獄，甚至掉了腦袋，包括國(guó)王自己。查理一世、路易十六都是因?yàn)檎鞫惗�引發(fā)的事件不可收拾而被砍頭的。但最后，《大憲章》頑強(qiáng)地的流傳了下來(lái)，穩(wěn)固了下來(lái)�？梢�(jiàn)，稅收問(wèn)題對(duì)一個(gè)國(guó)家有多么重要。

　　其后，議會(huì)又進(jìn)一步控制了政府的支出，使行政機(jī)關(guān)在安排財(cái)政支出前，必須得到議會(huì)的贊同。大致從13世紀(jì)末開(kāi)始，英國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了下院，并在此基礎(chǔ)上形成了近代意義上的議會(huì)。這就是英國(guó)民主共和政治的開(kāi)端。因此，民意機(jī)構(gòu)從一開(kāi)始就是管錢(qián)的，英國(guó)早期的議會(huì)稱(chēng)為“預(yù)算議會(huì)”或“稅收議會(huì)”，而近代財(cái)政制度的基本規(guī)則也由此確立:沒(méi)有民意代表的同意，政府不能隨便征收一分錢(qián)。這就是共和。

　　這其中的道理是，國(guó)王可以擁有刀劍，但議會(huì)卻掌握著錢(qián)袋子。把刀劍和錢(qián)袋交到不同的人手里，總比讓一個(gè)人同時(shí)掌握兩者要可靠得多。這樣一來(lái)，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費(fèi)用的人，他就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對(duì)著納稅人揮舞。

　　就這樣，一個(gè)“絕對(duì)我說(shuō)了算”的專(zhuān)制王權(quán)被一步步地削弱，沒(méi)有人能夠挽救它，絕對(duì)的權(quán)力從此有了它的對(duì)立面。反對(duì)派的產(chǎn)生，在人類(lèi)文明史上是一個(gè)偉大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它象征著絕對(duì)專(zhuān)權(quán)的動(dòng)搖，而王權(quán)與反對(duì)派就權(quán)利和義務(wù)達(dá)成的協(xié)議，更是制度演變史上神奇而影響深遠(yuǎn)的一頁(yè)，在它基礎(chǔ)上形成的西方憲政民主制度如今已發(fā)展成為人類(lèi)的主流文明，被越來(lái)越多的民族和國(guó)家所接受

　　這以后，議會(huì)又繼續(xù)擴(kuò)展其控制預(yù)算的權(quán)力到事后的審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算發(fā)展至此，不但對(duì)財(cái)務(wù)上有嚴(yán)密的控制權(quán)，并且更形成了為指導(dǎo)、監(jiān)督、批判一切行政活動(dòng)最有效的工具。從政治權(quán)利運(yùn)作的角度來(lái)看，議會(huì)的主要職能是立法、監(jiān)控財(cái)政（預(yù)算）和監(jiān)督政府，重大事項(xiàng)必須通過(guò)議會(huì)審批，而議會(huì)政治地位和權(quán)力范圍的不斷的上升和擴(kuò)張，則體現(xiàn)和反映了現(xiàn)代上預(yù)算制度的成熟與完善。

　　共和思想體現(xiàn)在預(yù)算上，首先，代議制機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專(zhuān)制的政治組織。經(jīng)過(guò)議會(huì)的決議預(yù)算從根本上解決的是國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，這是一國(guó)重要的憲法關(guān)系。議會(huì)的預(yù)算權(quán)力表現(xiàn)為，一是預(yù)算要由議會(huì)控制，二是議會(huì)的控制是基于共和精神的，目標(biāo)在于分權(quán)制約。議會(huì)有權(quán)對(duì)具體的預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，有權(quán)將有關(guān)財(cái)政活動(dòng)的普遍規(guī)則制定為法律。議會(huì)批準(zhǔn)后的預(yù)算就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，是政府對(duì)于議會(huì)的承諾，必須嚴(yán)格履行。

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　　在預(yù)算的審批過(guò)程中，所有的國(guó)民均應(yīng)享有平等的參與權(quán)。人民在民主原則下平等選舉代議制機(jī)構(gòu)，以行使制約和監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力；
代議制機(jī)構(gòu)在通過(guò)預(yù)算時(shí)，一人一票，以平等形式來(lái)行使立法權(quán)、財(cái)政審查批準(zhǔn)權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)。

　　第三，預(yù)算收入和支出應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等負(fù)擔(dān)和平等給付原則。稅收課征應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等課稅原則和量能課稅原則，費(fèi)用征收應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)受益負(fù)擔(dān)原則。預(yù)算支出方面，相同的情況應(yīng)當(dāng)相同處理，不能因?yàn)槿藶樵�因�(qū)е率荏w之間的差異過(guò)大。

　　第四，共和精神對(duì)現(xiàn)代政府的要求，一是向議會(huì)提供的預(yù)算報(bào)告必須數(shù)字準(zhǔn)確、細(xì)致和完整，必須覆蓋其全部的公共收支、反映它的全部財(cái)政活動(dòng)，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財(cái)政活動(dòng)；
二是提高財(cái)政透明度，建設(shè)“陽(yáng)光政府”。政府的財(cái)政資源大部分來(lái)自于稅收，人民當(dāng)然有權(quán)知道自己繳納的稅款用在了何處，這就是民眾對(duì)政府在履行職能的過(guò)程中產(chǎn)生的信息應(yīng)該享有的知情權(quán)。政府有責(zé)任把其在行政管理活動(dòng)中所產(chǎn)生、所收集的信息對(duì)人民公開(kāi)，及時(shí)、全面地向公眾預(yù)算編制過(guò)程、政府的財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門(mén)賬目和財(cái)政預(yù)測(cè)等財(cái)政資訊。

　　在我國(guó)，始終沒(méi)解決的一個(gè)問(wèn)題是，人民代表大會(huì)究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的會(huì)議？究竟是代表誰(shuí)的會(huì)議？事實(shí)是，他們可以代表官員，因?yàn)楝F(xiàn)職的和退休的官員所占比例在百分之五六十以上；
他們可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人物、歌唱家、藝術(shù)家，體育健將，這些方面無(wú)疑它有充分的代表性，但有一個(gè)方面他們卻沒(méi)有代表的資格，這就是中國(guó)的億萬(wàn)納稅人。他們并不是納稅人選出來(lái)的，也并沒(méi)有真正代表納稅人的利益。他們是“人民代表”，卻不能說(shuō)是納稅人的代表。

　　我國(guó)的人民代表大會(huì)對(duì)于稅收以及財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致入微的審查是從來(lái)沒(méi)有的。50多年來(lái)，政府提交給人大的財(cái)政報(bào)告之簡(jiǎn)略堪稱(chēng)世界之最。每年三月召開(kāi)人大時(shí)，政府財(cái)政預(yù)算早已開(kāi)始執(zhí)行，這種先斬后奏的審批方式延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)，實(shí)際上是對(duì)國(guó)家最高權(quán)力的藐視。一些龐大的公共工程、對(duì)外援助、預(yù)算外財(cái)政的具體籌集和支出狀況，大多由主管部門(mén)甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人拍板定案，無(wú)需人大審查。建立人代會(huì)而人大代表卻不對(duì)納稅人的稅款流向進(jìn)行認(rèn)真審查，這可以說(shuō)從根本上違反了設(shè)置這一機(jī)構(gòu)的初衷。至少在這方面，現(xiàn)在的全國(guó)人大實(shí)際上連清末資政院的水平都沒(méi)達(dá)到。

　　所以，衡量中國(guó)政治體制是不是具有希望的一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，就是看人民代表們是不是開(kāi)始愿意代表納稅人的利益了，是不是變成“財(cái)政議會(huì)”或“預(yù)算議會(huì)了”，我們的國(guó)家，是不是成為真正的“租稅國(guó)家”了。

　　要強(qiáng)化人民代表大會(huì)的地位和職能，人大對(duì)政府征稅和用稅的行為要擁有控制權(quán)，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的監(jiān)督權(quán)。控制權(quán)概括地說(shuō)包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。要大力加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制監(jiān)督，要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)形成正式稅法實(shí)施；
一切預(yù)算外、制度外的財(cái)政活動(dòng)都必須納入人大的控制范圍。政府的財(cái)政稅收活動(dòng)要公開(kāi)、透明，不能再搞“秘密財(cái)政”�？傊�，政府的一切稅收、財(cái)政活動(dòng)都應(yīng)為社會(huì)提供公共服務(wù)、提高國(guó)民的福利水平為依歸，在使用其權(quán)力時(shí)必須做到經(jīng)濟(jì)而有效，不能按照利潤(rùn)最大化的準(zhǔn)則征集和運(yùn)用財(cái)政資金，不能只是從政府的財(cái)政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強(qiáng)制性地向社會(huì)提取。政府的權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)力必須得到來(lái)自公民和法律的有效監(jiān)督，否則，就將無(wú)可避免地導(dǎo)致公共財(cái)富非法流入私人腰包，最終將形成這樣一種局面：政府征的稅越多，財(cái)政支出的效益就越差，對(duì)社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)也就越大。

　　馬俊教授說(shuō)過(guò)，現(xiàn)代公共預(yù)算體制的特點(diǎn)是議會(huì)對(duì)預(yù)算的外部政治控制，可我們改革開(kāi)放近三十年，仍然沒(méi)有建立起西方國(guó)家在19世紀(jì)就已經(jīng)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，比清政府的動(dòng)作還慢。由于人大不能從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，政府也沒(méi)有改進(jìn)資源配置效率的壓力，中國(guó)的預(yù)算制度改革就這么被拖下來(lái)了。結(jié)果是顯而易見(jiàn)的，中國(guó)預(yù)算出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，包括財(cái)政腐敗、違規(guī)、低效率、浪費(fèi)與缺乏透明度，大量預(yù)算外政府收支、制度外政府收支游離于政府預(yù)算之外。這就可以理解，為什么審計(jì)風(fēng)暴年年“刮”，違法亂紀(jì)行為照舊的局面。由于缺乏外部的政治控制，財(cái)經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點(diǎn)。當(dāng)前，預(yù)算領(lǐng)域充滿(mǎn)了各種非正式制度而不是法治原則，各種財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為不勝枚舉。顯然，如果不能在中國(guó)的預(yù)算領(lǐng)域重新確立有效的約束機(jī)制，那么，無(wú)論采取任何預(yù)算模式部不可能成功，不可能改進(jìn)資源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改進(jìn)財(cái)政管理效率、不可能杜絕浪費(fèi)與腐敗，政府的預(yù)算活動(dòng)就不可能真正地體現(xiàn)出它的公共責(zé)任。

　　從1993年開(kāi)始，一些地方政府開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算。1994年，中國(guó)頒布了第一部《預(yù)算法》，近年來(lái)又在搞“部門(mén)預(yù)算”、、“國(guó)庫(kù)集中收付”、“政府采購(gòu)”、“績(jī)效預(yù)算”等，但是，這些措施都屬于技術(shù)層面的試驗(yàn)，改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制，從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的預(yù)算改革至今沒(méi)有走在“正道”上。

　　目前《預(yù)算法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)的正式工作日程，修改后的《預(yù)算法》需要在價(jià)值理念和法律精神上有所創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上，重新對(duì)預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并通過(guò)完善預(yù)算的實(shí)體和程序規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制。而它的進(jìn)步、完善，基本途徑就是引入共和的精神和機(jī)制。

　　構(gòu)建公共財(cái)政體制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化、社會(huì)等各個(gè)方面，所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身是也，但其中最關(guān)鍵最核心的問(wèn)題是政府預(yù)算的外部法律控制。在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)與西方社會(huì)的制度應(yīng)無(wú)本質(zhì)的不同，即代議機(jī)構(gòu)與政府的分立與制衡，預(yù)算的編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督職能分開(kāi)完成。只有控制國(guó)家的錢(qián)袋子，才是防止政府濫用權(quán)力的根本方法。

　　在我們財(cái)政學(xué)界內(nèi)部，一直有個(gè)上不了“臺(tái)面的”的說(shuō)法，預(yù)算問(wèn)題離政治“太近”，不是多說(shuō)不如少說(shuō)，少說(shuō)不如不說(shuō)，于是，關(guān)于預(yù)算體制改革的研究也就一直處于停滯的狀態(tài)。我感覺(jué)關(guān)于公共財(cái)政、現(xiàn)代稅制、公共預(yù)算等領(lǐng)域的研究，似乎是財(cái)政學(xué)領(lǐng)域之外的法學(xué)界、政治學(xué)界的學(xué)者們更活躍，更有成果。這可能是長(zhǎng)期以來(lái)“國(guó)家分配論”的影響仍在財(cái)政學(xué)、稅收學(xué)界發(fā)生作用的結(jié)果。這不僅是我國(guó)財(cái)政學(xué)者的失職，也使我國(guó)預(yù)算改革得不到來(lái)自財(cái)政學(xué)界理論研究成果的支持。我國(guó)財(cái)政學(xué)界應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，并改變現(xiàn)狀。

　　之二：把“投入預(yù)算”改造成“規(guī)劃預(yù)算”

　　從技術(shù)方面來(lái)研究公共預(yù)算問(wèn)題不是我的長(zhǎng)處，但上次在北京跟王雍君教授交談的時(shí)候聽(tīng)他說(shuō)過(guò)一個(gè)想法，很有啟發(fā)。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算是典型的投入預(yù)算，它的主要缺陷在于，只能告訴我們“花了多少錢(qián)”以及“錢(qián)花在何處”，然而，對(duì)于代議機(jī)構(gòu)及納稅人而言，最重要的問(wèn)題是“政府花錢(qián)產(chǎn)生的結(jié)果（績(jī)效）如何”，而這正好是投入預(yù)算無(wú)法回答的問(wèn)題。投入預(yù)算還具有鼓勵(lì)公共部門(mén)擴(kuò)張成本的作用，其所導(dǎo)致的“預(yù)算最大化行為”與“低成本政府”的改革取向背道而馳。它還導(dǎo)致公共管理的“內(nèi)部化傾向”，體現(xiàn)為公共組織追求本單位的福利、辦公條件和“內(nèi)部管理便利”，而外部顧客（公共服務(wù)對(duì)象）的需求則被忽略。

　　目前人們大都熱衷于研究或試驗(yàn)“績(jī)效預(yù)算”，但問(wèn)題是，在違規(guī)行為盛行的環(huán)境中，追求績(jī)效目標(biāo)是極為困難的，條件和時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟。所以，我國(guó)下一階段預(yù)算變革應(yīng)該是將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算。只有在規(guī)劃(program)概念深入人心并且和規(guī)劃預(yù)算實(shí)踐告一段落以后，轉(zhuǎn)向正式績(jī)效預(yù)算才是可行的。

　　規(guī)劃預(yù)算是以規(guī)劃作為申報(bào)預(yù)算、配置預(yù)算資源、審查批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算評(píng)估與審計(jì)、會(huì)計(jì)核算和績(jī)效計(jì)量的基本單元。它可促使所有參與者將其注意力集中轉(zhuǎn)向公共支出結(jié)果（result）方面的方法，這些參與者包括部門(mén)管理者、部長(zhǎng)、立法機(jī)關(guān)代表與公眾。在預(yù)算系統(tǒng)中，“規(guī)劃”特指公共組織所從事的、旨在促進(jìn)相同目標(biāo)的若干活動(dòng)(activity)的集合。需要注意的是：“規(guī)劃”與我們平時(shí)經(jīng)常使用的“項(xiàng)目”不是一個(gè)概念，“規(guī)劃預(yù)算”與“項(xiàng)目預(yù)算”也不是一個(gè)概念。將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，并不意味著把投入預(yù)算改造為“項(xiàng)目預(yù)算”。

　　規(guī)劃預(yù)算是按照特定規(guī)劃（與活動(dòng)）歸集投入的預(yù)算資源，而不是按照組織機(jī)構(gòu)來(lái)歸集預(yù)算資源，因此，預(yù)算資源配置的本位完全改變了，這是規(guī)劃預(yù)算不同于基于組織本位配置資源的傳統(tǒng)投入預(yù)算的主要特征所在，也是其主要優(yōu)勢(shì)所在。

　　以“共和”的眼光來(lái)看，規(guī)劃預(yù)算的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：第一，有助于細(xì)化預(yù)算審批，便于議會(huì)等核心部門(mén)更為精細(xì)地審查預(yù)算，剔除那些與政策重點(diǎn)不符的規(guī)劃，由此可大大減少無(wú)效率的資源配置和浪費(fèi)；
第二，可更加精細(xì)地了解和監(jiān)督預(yù)算資金的來(lái)龍去脈，以及各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)在自己的職責(zé)內(nèi)干了哪些事（活動(dòng)）、花了多少錢(qián)、花的誰(shuí)的錢(qián)；
第三，有助于促進(jìn)公共管理的“內(nèi)部?jī)A向”向“外部?jī)A向”的轉(zhuǎn)變，從而使更多的公眾和顧客受益。規(guī)劃預(yù)算不僅可以幫助我們了解“政府花了多少錢(qián)”、“花在哪些條目上”，還可以幫助我們了解“政府在某項(xiàng)特定規(guī)劃（如退耕還林和非典防治）上花了多少錢(qián)”，以及“花這些錢(qián)產(chǎn)生的結(jié)果如何”；
第五，可促進(jìn)公共部門(mén)轉(zhuǎn)變職能并改進(jìn)工作方式，從關(guān)注“我們單位能拿到多少錢(qián)”轉(zhuǎn)向關(guān)注“我們單位需要完成哪些規(guī)劃和績(jī)效指標(biāo)”方面來(lái)，進(jìn)而有助于改進(jìn)公共組織的績(jī)效。

　　與投入預(yù)算模式稍作比較就可看出優(yōu)劣。投入預(yù)算下，資金分到了類(lèi)、款下的項(xiàng)一級(jí)就成了一個(gè)“黑箱”，支出機(jī)構(gòu)花錢(qián)究竟去做了什么事（活動(dòng)），根本就無(wú)法顯示出來(lái)，起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督約束作用，這與美國(guó)的模式形成鮮明對(duì)照：在美國(guó)，總統(tǒng)預(yù)算類(lèi)和款兩級(jí)只用一張紙，下來(lái)就是7000個(gè)規(guī)劃，一下子就可看出這些錢(qián)花在哪里。這在傳統(tǒng)的投入預(yù)算不可能做到的。

　　實(shí)行規(guī)劃預(yù)算，首先需要在預(yù)算分類(lèi)系統(tǒng)中，引入規(guī)劃分類(lèi)方法，簡(jiǎn)略地說(shuō)就是按照各個(gè)特定的功能類(lèi)別設(shè)計(jì)規(guī)劃分類(lèi)，并以規(guī)劃分類(lèi)取代目前的“項(xiàng)”級(jí)分類(lèi)。對(duì)于跨部門(mén)的規(guī)劃，比如“退耕還林”由幾個(gè)部門(mén)共管，那么這些部門(mén)就應(yīng)共同制定這項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃下按照各自職能安排“活動(dòng)”層次上的分工，將這個(gè)規(guī)劃下的各項(xiàng)活動(dòng)的投入（支出或費(fèi)用）匯總，即可得出該規(guī)劃的預(yù)算額；
如果某個(gè)部門(mén)在某個(gè)預(yù)算年度同時(shí)負(fù)責(zé)5項(xiàng)規(guī)劃，該部門(mén)即需要編制5個(gè)規(guī)劃預(yù)算，每個(gè)規(guī)劃預(yù)算都應(yīng)清楚列示各自的資金數(shù)額及其來(lái)源，所有這些資金加總起來(lái)，就是該部門(mén)的規(guī)劃預(yù)算總額。各支出部門(mén)要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)制定規(guī)劃，提交一個(gè)支出審核委員會(huì)，最終提交給立法機(jī)關(guān)審查。將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，

　　總之，引入規(guī)劃預(yù)算可以在保留傳統(tǒng)投入預(yù)算內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，克服其內(nèi)在弱點(diǎn)，將預(yù)算資源的配置本位從傳統(tǒng)的組織(organization)和條目(line-item)本位轉(zhuǎn)向規(guī)劃本位，從而加強(qiáng)預(yù)算系統(tǒng)的績(jī)效導(dǎo)向，并為有效地開(kāi)展支出績(jī)效評(píng)估和最終轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

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