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蔡昉:我國人口老齡化趨勢和政策思考

發(fā)布時間:2020-06-02 來源: 幽默笑話 點擊:

  

  一、我國老齡化程度已超越發(fā)展階段

  

  計劃生育政策的實行,使我國在較短時間內(nèi)完成了從“高出生率、低死亡率和高自然增長率”到“低出生率、低死亡率和低自然增長率”再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變。同時,人口年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化,老齡化水平不斷提高。歷次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示:65歲及以上人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤?953年為4.4%,1964年為3.6%,1982年為4.9%,1990年為5.6%,2000年上升到7.0%。按照國際通行定義,我國已處于老齡化國家的行列。

  人口生育水平和年齡結(jié)構(gòu)的這種變化,自然會影響到未來的人口動態(tài)。根據(jù)中國人口與發(fā)展研究中心預(yù)測,到2017年,老年人口超過1.4億,占總?cè)丝诘谋壤^10%,在少兒撫養(yǎng)比(14歲以下人口與勞動年齡人口的比率)仍然高達(dá)26.4%的情況下,老年撫養(yǎng)比(65歲及以上人口與勞動年齡人口的比率)超過14%。

  我國老齡化發(fā)展表現(xiàn)出幾個特點:

  第一,我國是在人均收入水平較低的條件下,達(dá)到較高的老年人口比例。我國目前老齡化水平大體相當(dāng)于世界平均水平,但人均國民總收入不到世界平均水平的1/5。

  第二,我國老齡化與養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)變同時發(fā)生,歷史欠賬形成沉重的轉(zhuǎn)軌成本。表現(xiàn)為已退休人員和養(yǎng)老保障體制改革前參加工作的“中人”需要靠“新人”的繳費供養(yǎng),形成個人賬戶空轉(zhuǎn)。

  第三,農(nóng)村老齡化程度高于城市,已經(jīng)沒有“削峰填谷”的余地,而且農(nóng)村青年勞動力大量外出,導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能降低。2000年人口普查顯示,人口流動已經(jīng)填補(bǔ)了城鄉(xiāng)在老齡化程度上的差異:鄉(xiāng)村年齡在65歲及以上人口的比例達(dá)到8.1%,已經(jīng)高于鎮(zhèn)6.0%和城市6.7%的水平。

  

  二、現(xiàn)行養(yǎng)老保障體制不可持續(xù)

  

  目前養(yǎng)老基金社會統(tǒng)籌和個人賬戶實行混賬管理,從一本賬中支出,剩余部分留作部分積累。由于個人賬戶中存在的“空賬”問題和社會統(tǒng)籌基金的不足,養(yǎng)老保險基金絕大部分用于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放,實際積累額小于職工個人賬戶記賬額。這就造成改革后養(yǎng)老保障制度的一個重要特點:個人賬戶只是名義上的,實質(zhì)上整個養(yǎng)老保障體系仍然是百分之百的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。

  根據(jù)國際經(jīng)驗,支撐一個現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系需要以相對年輕的人口結(jié)構(gòu)、有效率的稅收體系和有效且安全的基金管理和治理機(jī)制為條件。目前,后兩個條件在我國都不存在的。而從第一個條件看,雖然目前的勞動年齡人口比重仍然較大,但社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已經(jīng)開始大幅度上升。實際上,如果沒有財政的補(bǔ)貼和擠用個人賬戶資金,養(yǎng)老統(tǒng)籌基金每年支出大于收入的數(shù)額都是巨大的,長期累積下去則會形成一個巨額缺口,現(xiàn)收現(xiàn)付制度將難以為繼。

  目前養(yǎng)老統(tǒng)籌的覆蓋率也很低。1990年離退休人員參加基本養(yǎng)老保險的比例為40.6%,城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例為30.5%。1997年開始,國務(wù)院決定推行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。當(dāng)時,離退休人員參加基本養(yǎng)老保險的比例為73.4%,城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例為41.7%。到2002年,離退休人員參加比例上升到84.1%,而城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例仍然停留在44.9%。

  

  三、勞動參與率下降加大養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

  

  過低的法定退休年齡以及實際上的早退休,都會提高整個社會和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。在我國老年撫養(yǎng)比較高,且養(yǎng)老基金的發(fā)放和積累之間存在著較大缺口的條件下,普遍的早退休會使勞動者提前失去就業(yè)收入,加大其對養(yǎng)老金的依賴。

  根據(jù)中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所對5個城市的調(diào)查,男性實際退休年齡平均為57歲,女性為50歲。按照2002年我國平均預(yù)期壽命男性為70歲,女性為75歲,粗略顯示男女退休后的余壽分別為13歲和24歲,平均為18.4年,已經(jīng)接近OECD國家的水平。到2020年,我國平均預(yù)期壽命進(jìn)一步提高,即使實際退休年齡保持在目前的水平上,男女退休后的余壽也分別提高到16年和28年,平均為22.3年,超過OECD國家目前的水平。屆時社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率將難以承受。

  與大多數(shù)國家相比,我國的法定退休年齡本來就較低。由于近年來就業(yè)形勢嚴(yán)峻,為了減少名義下崗和失業(yè)數(shù)量,企業(yè)強(qiáng)制或鼓勵職工提前退休的現(xiàn)象十分普遍。此外,部分下崗、失業(yè)者由于年齡偏大,對再就業(yè)失去信心,也提前退出了勞動力市場,造成實際退休年齡年輕化。調(diào)查顯示,45-54歲年齡組的男性就業(yè)率已下降到80%以下,而女性則下降到40%左右。一旦超過50歲,男女就業(yè)率便都下降到很低的水平。

  

  四、三項政策改革建議

  

  應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)、建立一個可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系,有兩項改革具有直接的效果。首先,立即從現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保障制度向完全個人積累制度過渡。其次,為了支撐這個過渡,通過把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力納入新的保障體系,提高當(dāng)前保障基金的繳費水平和社會供養(yǎng)中人的能力,從而實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度改革的平穩(wěn)過渡。第三,在根據(jù)各地發(fā)展水平分區(qū)域推進(jìn)社會養(yǎng)老保險的同時,率先建立起農(nóng)村最低生活保障制度,防止老年貧困的發(fā)生。

  政策模擬表明,到2020年,每一種政策情形具有不同的社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。第一種情形,不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系,且繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制,社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率最高,達(dá)到44.2%。第二種情形,繼續(xù)實行舊體制,但把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系,社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率可以減輕,屆時只有37.1%。第三種情形,不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系中,但實行養(yǎng)老保障的新體制,可以把養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率降低到31.7%。第四種情形,既實行完全的個人積累新體制,同時又把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到這個體系中,社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率最低,只有25.3%,比第一種情形低大約19個百分點。

  建立農(nóng)村最低生活保障制度,在財政上看并不是一個很大的負(fù)擔(dān)。除了民政系統(tǒng)的救濟(jì)款外,每年可以使用的扶貧資金超過300億元,如果直接攤在2800萬農(nóng)村絕對貧困人口身上,人均可超過1000元,不僅可以使他們的收入超過我國官方標(biāo)準(zhǔn)的貧困線,甚至可以超過國際上通用的人均每天1個購買力平價美元的貧困線。由于“八七”扶貧計劃遺留下來的貧困人口已經(jīng)嚴(yán)重邊緣化,事實上其中的很大部分已經(jīng)不能持續(xù)脫貧。因此,建議把目前的開發(fā)式扶貧機(jī)制和農(nóng)村傳統(tǒng)救助機(jī)制,合并過渡到農(nóng)村最低生活保障制度上面。

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