�。厶嵋�］對權(quán)力的質(zhì)疑必然導(dǎo)向?qū)��?quán)力合法性的理性思考。權(quán)力合法性的形式要件，在當(dāng)代只可能表現(xiàn)為人民通過憲法來配置國家權(quán)力，權(quán)力獲得與運(yùn)行均依據(jù)憲法。權(quán)力合法性的實(shí)質(zhì)要件，就在于權(quán)力制度最大限度地在全社會實(shí)現(xiàn)公平正義，以保障人權(quán)。

　　［關(guān)鍵詞］權(quán)力合法性 形式要件 實(shí)質(zhì)要件

　　一、權(quán)力合法性問題的提出

　　人類社會需要權(quán)力，也離不開權(quán)力。但自有權(quán)力以來，權(quán)力卻給人類社會帶來了種種“惡行”，以至于對權(quán)力的質(zhì)疑歷朝歷代生生不息。這正如肯尼迪所言：“創(chuàng)造權(quán)力的人對國家的強(qiáng)大做出了必不可少的貢獻(xiàn)；
但質(zhì)疑權(quán)力的人做出的貢獻(xiàn)同樣必不可少，特別是當(dāng)這種質(zhì)疑與私利無涉時。正是這些質(zhì)疑權(quán)力的人們在幫助我們做出判斷：究竟是我們使用權(quán)力，還是權(quán)力使用我們？”［1］

　　對權(quán)力的質(zhì)疑首先來自于對“權(quán)力神授”觀的超越。在國家產(chǎn)生以后很長一個時期，以君主帝王為首的統(tǒng)治集團(tuán)不僅壟斷了國家權(quán)力，而且還大肆宣揚(yáng)“神意說”、“天命說”，為那些被君主、帝王或?qū)Ｖ普咚鶊?zhí)掌的國家權(quán)力披上了至高無上的“神圣”外衣，國家權(quán)力來自于“上帝”、“天命”，自然就成為了可以主宰一切臣民并不受任何限制的“主權(quán)”�！爸鳈�(quán)”這個詞在法國學(xué)者布丹看來，其本意就是指統(tǒng)治臣民而不受法律限制的最高權(quán)力�！皺�(quán)力神授”觀在近代被許多進(jìn)步的思想家所揭露和批判。洛克、孟德斯鳩、盧梭、羅伯斯庇爾、漢密爾頓、潘恩、杰佛遜等人不僅揭露了“權(quán)力神授”的荒謬性，而且從邏輯上提出了“主權(quán)在民”（人民主權(quán)）的根據(jù)：“一切管理國家的權(quán)力必定有個開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪�！保�2］來自人民的委托和授權(quán)，才具有正當(dāng)性和合法性；
而對于篡奪而來的權(quán)力，人們當(dāng)然有理由予以懷疑并不予服從。

　　對權(quán)力的質(zhì)疑其次來自于對人性的悲觀預(yù)設(shè)。這種預(yù)設(shè)認(rèn)為，權(quán)力總是由人去執(zhí)掌的，而人不是神，不是天使，人的天性是不完善的�！叭祟惖谋拘詫⒂肋h(yuǎn)傾向于貪婪與自私、逃避痛苦、追求快樂而無任何理性……這樣人的心靈是一片黑暗……我們必須作第二種最佳的選擇，這就是法律和秩序�！保�3］作為西方憲政文化根基的基督教文明，更是以“原罪說”突顯了人性的不可靠。洛克從英國的政治實(shí)踐中看到，對人的生命、自由、財產(chǎn)的真正威脅是來自政府的侵害，而這也源于人的劣根性：“誰認(rèn)為絕對權(quán)力能純潔人們的氣質(zhì)和糾正人性的劣根性，只要讀一下當(dāng)代或其他任何時代后的歷史，就會相信適得其反。”［4］美國《獨(dú)立宣言》起草者杰斐遜指出：“在權(quán)力問題上，請別再侈談對人類的信心，讓憲法的繩索來約束人類的罪惡行為吧。”“如果人都是天使，就不需要政府了”，“用種種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？”［5］鄧小平也曾經(jīng)指出：人是有缺點(diǎn)的，人是會犯錯誤的，“這是歷史唯物主義的重要觀點(diǎn)，”因此不能把領(lǐng)袖人物神化，搞個人崇拜。［6］必須指出的是，上述對人性不完善性的假定，并不意味著對此的價值認(rèn)同，而是警告人們對任何掌權(quán)者都不能盲目相信，要在這個前提下著眼于防范，對權(quán)力加以控制。

　　對權(quán)力的質(zhì)疑還來自人們對人類理性生活需求的肯定和張揚(yáng)。人本主義認(rèn)為，自然權(quán)利的本質(zhì)就是自然狀態(tài)下的自由；
人的生命、自由、財產(chǎn)等是人與生俱來不可剝奪的權(quán)利；
趨利避害、追求利益最大化不僅是每一個體的理性需求，也是全社會共同的理性價值。伴隨著人的價值的不斷發(fā)現(xiàn)，“人是目的，而國家僅僅是手段”逐步被視為公理。人所賴以生存的國家制度能否最大限度地實(shí)現(xiàn)人們的理性生活需求，成為人們認(rèn)同權(quán)力制度的心理動力和最高標(biāo)準(zhǔn)。而強(qiáng)權(quán)、特權(quán)、專制、獨(dú)裁等等這些權(quán)力的變異形態(tài)，不僅不可能獲得普遍的認(rèn)同，同時也就順帶提出了“我們是否還需要權(quán)力”、“什么樣的權(quán)力才是正當(dāng)?shù)暮涂山邮艿摹保俊霸鯓硬拍艽_保權(quán)力的正當(dāng)目的？”之類的疑問。

　　對權(quán)力的質(zhì)疑所帶來的后果就是：什么樣的權(quán)力才具有合法性？

　　二、國家權(quán)力的形式合法性

　　在政治學(xué)、憲法學(xué)中，合法性是一個非常重要的概念。這一概念一開始便是同政治制度聯(lián)系在一起的。哈貝馬斯認(rèn)為，“只有政治制度才擁有或者才可能失去合法性；
只有它才需要合法性。”“合法性的意思是說，同一種政治制度聯(lián)系在一起的，被承認(rèn)是正確的合理的要求對自身要有很好的論證。合法的制度應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性就是承認(rèn)一個政治制度的尊嚴(yán)性�！薄斑@個定義所強(qiáng)調(diào)的是，合法性是一種有爭議的公認(rèn)的要求。統(tǒng)治制度的穩(wěn)定性，甚至取決于對這種要求的（起碼的）事實(shí)上的承認(rèn)。”［7］哈貝馬斯將“公認(rèn)的承認(rèn)”作為政治權(quán)力及其制度的合法性來源，而公認(rèn)的承認(rèn)又來源于“對話”。他相信，人們借助于對話取得的共識，最終將推動社會進(jìn)步。不難看出，哈貝馬斯所看重的對話、溝通、協(xié)商、充分的論辯、彼此的理解和讓步，達(dá)成“公認(rèn)的承認(rèn)”，就是指的程序上的民主，而這種“公認(rèn)的承認(rèn)”的重要結(jié)果之一就是法律。其實(shí)，“權(quán)源于法”的觀念早已為啟蒙學(xué)者所闡釋論證。在揭露了“權(quán)源于神”的荒謬性之后，洛克等人不僅論證了“主權(quán)在民”的原理，而且指出：“無論何人，如果不從國家法律所規(guī)定的方法取得行使統(tǒng)治權(quán)的任何部分的權(quán)力，即使國家的形式仍被保存，也并不享有使人服從的權(quán)利；
因?yàn)樗�不是法律所指定的人，因而就不是人民所同意的人，在人民能夠自由地表示同意，并已確實(shí)同意承認(rèn)和確認(rèn)他一直在篡奪得來的權(quán)力以前，這樣的篡奪者或者繼承人都沒有權(quán)利的依據(jù)�！保�8］凱爾森也認(rèn)為，“國家權(quán)力不過是法律秩序的效力和實(shí)效�！保�9］

　　權(quán)力合法性的依據(jù)在于人民通過法律授權(quán)。那么，當(dāng)國家機(jī)關(guān)掌握了立法權(quán)后，通過自己“立法”給自己“授權(quán)”，權(quán)力還具有合法性嗎？人們有理由追問：國家立法權(quán)的合法性又從何而來？在近代憲法產(chǎn)生之前，由于有超越于法律之上的王權(quán)、神權(quán)、特權(quán)存在，權(quán)力的合法性就仍然取決于他們的意志。因此，僅僅提出和要求“權(quán)力法定”仍然不夠，事物的邏輯發(fā)展必然指向一個現(xiàn)在已被視為“公理”的論斷：國家的一切權(quán)力（包括立法權(quán)）都來源于憲法，只有憲法，才能為權(quán)力提供最終的合法性。而憲法之所以具有這種功能，就在于他是人民自由創(chuàng)制國家的產(chǎn)物，同時又是國家從人民那里取得同意、認(rèn)可和授權(quán)的“契約”或“授權(quán)證書”。但是，問題還并不那么簡單。中國清代末年不是也頒布了一部宣稱“大清帝國由皇帝統(tǒng)治，永永尊戴，萬世不移”的《欽定憲法大綱》么？但它照樣沒能給封建專制帶來合法性，沒過幾年清王朝即垮臺�？梢�，不是隨便一部憲法就能夠使權(quán)力獲得合法性的。為了讓“憲法授權(quán)”成為真正意義上的合法性之源，最低限度必須滿足以下形式要件：

　�、疟仨氁詰椃ù_認(rèn)和保障全體公民自由、平等的制憲權(quán)（包括修憲）。制定憲法不但是創(chuàng)造了一部國家行動的最高綱領(lǐng)，而且是為國家權(quán)力的運(yùn)行和公民權(quán)利的保障開啟了大門。憲法之上再也沒有能使之合法化的東西了。因此，憲法要證明自己的“合法性”就只能訴諸于全民的意志。全民意志的表達(dá)必須是自由而充分的，而不能是“槍桿子”脅迫下的被動接受；
全民意志的表達(dá)必須是平等而切實(shí)的，而不能是對人搞“三六九等”、搞階級、黨派特權(quán)。羅爾斯認(rèn)為，“正義的憲法應(yīng)該是一種滿足平等自由要求的正義程序……在所有可行的正義安排中，它比任何其他安排更可能產(chǎn)生出一種正義的和有效的立法制度�！保�10］因此，建立公民動議制度、全民討論制度、全民公決制度，是承認(rèn)“主權(quán)在民”、憲法權(quán)威得以認(rèn)可的基本途徑。

　�、票仨氁詰椃ù_立自己至上的權(quán)威。憲法至上有三層意思：一是指在存在若干法律法規(guī)規(guī)章的“法規(guī)范體系”情況下，憲法須確認(rèn)和宣告自己是最高一級，具有最高效力，是其他一切法規(guī)范的最終依據(jù)。二是指憲法自身必須有一套保障其最高效力的機(jī)制和程序，使一切違憲的行為能受到追究和糾正，一切有沖突的法規(guī)范能得到有效的協(xié)調(diào)。三是指全體公民（包括一切國家工作人員）對憲法普遍的遵循，自覺地維護(hù)憲法權(quán)威。因此，建立對一切違憲行為和違憲文件加以追究的違憲審查制度，建立對公民憲法權(quán)利提供最終救濟(jì)的憲法訴訟制度，是確保憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的基本途徑。

　�、潜仨氁詰椃ù_認(rèn)國家權(quán)力屬于人民，并以憲法配置國家權(quán)力�！叭嗣裰鳈�(quán)”原則的制度化表現(xiàn)為兩個基本方面：一是由憲法以開放式原則確認(rèn)公民的選舉權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以保障人民能對國家權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控。同時得宣布憲法所未列舉公民之權(quán)利，由公民保留，國家不得以“無憲法規(guī)定”加以抹殺。二是由憲法以封閉式原則確立代議民主制的憲法地位，并依據(jù)權(quán)力界分、權(quán)力有效、權(quán)力有限、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，合理配置國家權(quán)力。同時得宣布憲法所未授予國家機(jī)關(guān)之職權(quán)，國家機(jī)關(guān)不得搞“權(quán)力推定”自我授權(quán)。憲法下的代議制意味著：由代議機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力；
代議機(jī)關(guān)組成人員由公民定期的、直接或間接地選舉產(chǎn)生；
代議機(jī)關(guān)有確定的任期；
代議機(jī)關(guān)所擁有的國家權(quán)力，通過定期舉行的各種會議來行使；
代議機(jī)關(guān)獲取和行使權(quán)力均由法律的明確規(guī)定來保障。［11］歸結(jié)起來，就是以憲法確立國家權(quán)力的所有與行使，從而使國家權(quán)力的存在獲得憲法依據(jù)。

　　⑷必須以憲法確立國家權(quán)力的正當(dāng)程序。授予權(quán)力是任何代議制政府（不管實(shí)行議行分立制還是實(shí)行議行合一制）的一個不可避免和必要的做法，而授予權(quán)力是一個程序問題。［12］國家權(quán)力從授予到運(yùn)行從某種意義上講，可以歸結(jié)為一整套程序，他包括國家權(quán)力所有者與行使者之間的權(quán)力轉(zhuǎn)換程序，國家權(quán)力的機(jī)關(guān)組織設(shè)立程序，各類國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行程序，公民權(quán)利監(jiān)督制約國家權(quán)力的程序，憲法自身的創(chuàng)制、修改、解釋、憲法審查等保障程序。這一類程序除了憲法典的規(guī)定外，還可以通過選舉法、立法法、組織法、代表法等其他憲法性法律文件加以規(guī)定。必須指出的是，程序規(guī)定本身是否“正當(dāng)”和程序規(guī)定是否得到遵守，將直接決定程序合法性的命運(yùn)。程序的本質(zhì)在于公開性、交涉性、選擇性，偏離本質(zhì)的程序規(guī)定稱不上是“正當(dāng)程序”。同時，正當(dāng)程序的運(yùn)行是有條件的。我國學(xué)者汪進(jìn)元在《良憲論》中認(rèn)為，這些條件是：程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性、結(jié)果的合理性。［13］

　　只有滿足上述形式要件的憲法，才稱得上是一部民主的現(xiàn)代憲法；
只有依據(jù)這樣的憲法授權(quán)，國家權(quán)力才能從形式上獲得合法性。形式要件的缺損，不僅將使憲法的實(shí)體價值受到影響，而且會降低國家權(quán)力的合法性。

　　三、國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)合法性

　　依據(jù)憲法獲得授權(quán)，僅是國家權(quán)力取得合法性的形式條件，人們會進(jìn)一步追問：憲法為什么要給國家機(jī)關(guān)授權(quán)？國家權(quán)力到底是目的呢，還是用于達(dá)到某種憲法目的的手段？那么，憲法又應(yīng)當(dāng)為國家權(quán)力設(shè)定什么樣的價值目的和運(yùn)行要求呢？這就觸及到了憲法下國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)性問題：即一個從形式上取得憲法授權(quán)的政府如果走向邪惡，是否還具備合法性？但是，何為“邪惡”？何為“正義”？顯然，這是一個經(jīng)不起無窮追問，也難以完全客觀化和確定化的難題。這是因?yàn)楹戏ㄐ詫τ趪�家�?quán)力及其執(zhí)掌者來說，是要求社會能普遍承認(rèn)和接受其統(tǒng)治、管理，使其權(quán)力具有“尊嚴(yán)”和效率；
合法性對于被統(tǒng)治、被管理者而言，是要求權(quán)力制度體系能具有可選擇性，具有可接受性，具有某種最低程度的公平合理性。而被統(tǒng)治、被管理者是由不同地域不同階級（層）的各方面群體所構(gòu)成的，其對國家權(quán)力的需要和要求既有共同性，又有差異性。因而對于不同的主體而言，合法性就具有不同的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及價值意義�！昂戏ㄐ允紫缺仨毷且饬x性的，也就是說，合法性是對何種主體而言的�！保�莫紀(jì)宏：《現(xiàn)代憲法的邏輯基礎(chǔ)》，法律出版社2001年版，第56頁。）相對形式要件容易達(dá)成“公認(rèn)的共識”而言，對國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性的看法和認(rèn)識，就帶有更多的主觀性。這種主觀性，表達(dá)著不同的社會主體對于國家權(quán)力實(shí)質(zhì)上“應(yīng)當(dāng)”具有什么樣的性狀、作用、功能，因而是一種價值主張或期望，它對于引導(dǎo)人們通過種種方式去“塑造”國家權(quán)力、“規(guī)范”國家權(quán)力，具有重大的意義。但是也應(yīng)看到，如果各方面社會主體都完全從自身利益和需要出發(fā)，過分看重差異性，突出強(qiáng)調(diào)對立性的話，就不僅容易導(dǎo)致國家權(quán)力的傾斜性和不公正性，而且更容易導(dǎo)致社會差別由不太普遍的對立走向普遍的對立、全面的緊張，直至社會全面崩潰。因此，對于一個力求建立“和諧社會”的國家來說，對實(shí)質(zhì)合法性問題的思考，就必須超越傳統(tǒng)的單一“階級”、單一“黨派”、單一“社群”、單一民族或國家的“需要和利益”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　尋求一種新的視角。

　　要獲得關(guān)于國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性的正確認(rèn)識，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣的思路：⑴堅(jiān)持社會性與階級性的統(tǒng)一。在現(xiàn)今社會，任何個體既是整個社會的成員又是某個階級的成員，這種二重性決定了任何人對國家權(quán)力合法性的價值判斷都既要關(guān)注其對本階級的意義，又要關(guān)注其對整個社會的意義。⑵堅(jiān)持主觀性與客觀性的統(tǒng)一。國家權(quán)力固然是為滿足人們的主觀需要而人為設(shè)計(jì)出來的，具有主觀性；
但無數(shù)個體之所以有這種需要，又是來自于人們共同的社會實(shí)踐，這種社會實(shí)踐又具有客觀性。⑶堅(jiān)持相對性與絕對性的統(tǒng)一。其相對性是指人們對國家權(quán)力合法性的評價是有條件的，它隨社會經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、社會心理的差異而出現(xiàn)差別性、階段性；
其絕對性是指人們對國家權(quán)力合法性的判斷的普遍性，同一時代、同一社會以至不同時代、不同社會的人們，總會有某些共同的標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持這三個方面的統(tǒng)一，相信我們能夠?qū)�國家�?quán)力實(shí)質(zhì)合法性獲得更加真實(shí)也更加普適性的認(rèn)識。

　　在筆者看來，國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性應(yīng)當(dāng)符合或體現(xiàn)的價值取向就是：國家權(quán)力以保障人權(quán)為目的所創(chuàng)設(shè)的公共制度，必須滿足最大限度的公平正義。雖然公平正義的含義不確定，但是，“在各種正義的含義中，社會體制即社會基本結(jié)構(gòu)的正義具有決定性意義，是首要的正義。所謂社會基本結(jié)構(gòu)是指社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。所謂主要制度是政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟(jì)和社會安排�！保◤埼娘@主編：《法理學(xué)》，法律出版社，2004年版第259頁。）國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)盡可能以中立的立場，保障全體公民在程序上有平等的機(jī)會，來參與和影響政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各方面制度的管理和運(yùn)行；
在對各類社會資源和利益的配置中，實(shí)行“法律上人人平等”，即以法律平等地配置基本權(quán)利和義務(wù)，以法律平等地配置責(zé)任，并以公正獨(dú)立的司法機(jī)制追究任何一類主體的法定責(zé)任。禁止任何公開或潛在的法外特權(quán)，禁止對某一社會群體實(shí)行歧視，這是公平正義的絕對底線。平等是基于這樣一種無法反駁的判斷：“任何心智健全的成人都不會自覺自愿地認(rèn)為自己天生地低于別人，不會自覺自愿地認(rèn)為自己天生地應(yīng)當(dāng)屈從于別人�！保◤埡闵剑骸斗ɡ硪�論》，北京大學(xué)出版社，2002年版第288頁。）平等作為一種社會的普遍看法和要求，決不限于某一時代、某一地域、某一階級或群體，因而對于人類社會具有一種普適和恒久的價值，無論在西方文化的正義觀中，還是在中國傳統(tǒng)文化中的公平觀中，平等都獨(dú)具彼此包容融會貫通的特質(zhì)。馬克思主義創(chuàng)始人公開宣稱，共產(chǎn)黨人決不是要以新的階級統(tǒng)治來代替舊的階級統(tǒng)治，而是要努力創(chuàng)造條件逐步消除階級差別、等級差別、城鄉(xiāng)差別等等，確保每個人平等地獲得自由發(fā)展的社會條件。在還不具備消除上述差別的社會條件下，國家權(quán)力在創(chuàng)設(shè)和發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會制度中，是故意擴(kuò)大和強(qiáng)固不合理的社會差別，還是逐步緩和并縮小社會差別，是對國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性的持續(xù)性考驗(yàn)。

　　公平、正義、平等，當(dāng)然不是絕對平均主義。由于社會生活的復(fù)雜多樣，作為價值觀念的平等有必要轉(zhuǎn)化為針對不同的社會事務(wù)和法律事務(wù)的原則。我國學(xué)者張恒山在《法理要論》中認(rèn)為，首先，平等體現(xiàn)為基本義務(wù)、權(quán)利平均分配的原則。這就是所謂“起點(diǎn)平等”，即全體公民的憲法地位平等。此原則主要適用于憲政法律制度領(lǐng)域。其次，平等體現(xiàn)為實(shí)際利益的分配原則。我國學(xué)者張文顯根據(jù)對比利時法學(xué)家佩雷爾曼所歸納的六種正義標(biāo)準(zhǔn)，指出在具體分配利益時，歷史和現(xiàn)實(shí)中存在著四種標(biāo)準(zhǔn)：即根據(jù)優(yōu)點(diǎn)對待，例如選拔任用公務(wù)員、高考新生錄��；
根據(jù)工作對待，例如計(jì)件工資、按勞分配；
根據(jù)需要對待，例如勞動保護(hù)、殘疾人保障、母嬰保障；
根據(jù)身份對待，例如依據(jù)世襲的貴族與平民身份而實(shí)行差別對待。上述四種標(biāo)準(zhǔn)，雖然都會導(dǎo)致具體利益分配結(jié)果的差別，但前三種各有其合理性，最后一種則不具合理性。（張文顯主編：《法理學(xué)》，法律出版社，2004年版第269頁。）一般而言，在具體分配實(shí)際利益時，應(yīng)采取“獲得與付出相平等”原則為主，再兼顧其它標(biāo)準(zhǔn)。此原則主要適用于民事法律制度中的財產(chǎn)領(lǐng)域、行政法律制度中的行政授益、行政給付領(lǐng)域。再次，平等體現(xiàn)為一種責(zé)任承擔(dān)原則。即任何人都應(yīng)對自己侵害他人的行為承擔(dān)責(zé)任，以恢復(fù)侵害人與受損人之間的利益均等，也即亞里士多德所說的矯正正義，我國學(xué)者張恒山將之概括為“付出與付出的平等”。此原則主要適用于調(diào)處各類具體民事、行政、刑事、憲法訴訟案件的司法領(lǐng)域。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，國家權(quán)力大多是以維護(hù)“公共利益”的名義而出視的。由于資源的稀缺性和利益主體的多元性，侵犯“公共利益”的現(xiàn)象勢所難免，這時，國家權(quán)力扮演“公共利益”的“維護(hù)者”，來對復(fù)雜紛呈的利益沖突和糾紛加以調(diào)處，有其正當(dāng)性和必要性。同時，為了發(fā)展必要的公共利益（例如舉辦大型公益性建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)展各類有助公民利益實(shí)現(xiàn)的公益性事業(yè)），國家權(quán)力作為組織者和實(shí)施者，勢必會對公民的某些權(quán)利和義務(wù)做出調(diào)整。但是，對公民權(quán)利的克減或限制、對公民義務(wù)的科處或增加，都只能以“公共利益”為限�！坝捎诠�共利益的主張者的缺位以及主張者的不保險性，由法律來確認(rèn)或者形成客觀的公共利益成為法治社會的普遍做法�！保ê�錦光、王鍇：《論我國憲法中“公共利益”的界定》，載《中國法學(xué)》2005年第1期。）當(dāng)然，在法律明定的“公共利益”范圍內(nèi)，也會仍然存在某些不確定性，國家權(quán)力行使機(jī)關(guān)依照法定的民主決策程序，可以對什么是“公共利益”再進(jìn)一步做出自己的判斷，并據(jù)此做出某些具體安排，這就構(gòu)成國家立法、行政活動中的“自由裁量”空間。（例如通過行政許可的增設(shè)或削減而對某類公共資源配置表達(dá)出國家意志。）但必須指出，首先，對公民憲法基本權(quán)利的克減或限制，必須有憲法和法律的明確授權(quán)。例如對公民生命權(quán)和人身自由權(quán)的限制，我國憲法第37條及治安處罰法、刑法均有明確授權(quán)。對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，我國憲法2004年修正案及大量行政單行法中關(guān)于征收征用公民財產(chǎn)的授權(quán)。其次，國家機(jī)關(guān)對自認(rèn)為屬于“公共利益”的事項(xiàng)，必須承擔(dān)向全社會做出說明的義務(wù)，并確保這種說明能夠得到獨(dú)立而公正的查驗(yàn)和核實(shí)。這是判斷國家權(quán)力是否借“公共利益”之名而行“謀取私利”之實(shí)的試金石。例如在某些“緊急狀態(tài)”下為保護(hù)“公共利益”而對公民權(quán)利的限制，政府有義務(wù)對導(dǎo)致“緊急狀態(tài)”的原因、影響的時空范圍、限制公民權(quán)利的必要性及最低保障等，做出公開說明。其它諸如土地征用、房屋折遷等，也應(yīng)當(dāng)照此辦理。最后，當(dāng)以“公益”的名義而不得不要求“私益”讓步甚至犧牲時，必須堅(jiān)持做到：條件允許情況下的對話磋商；
把損失減少到最低限度；
對犧牲的“私益”做出合理補(bǔ)償。

　　總之，國家權(quán)力不應(yīng)是一個以自身強(qiáng)大為“自足”的存在體，而應(yīng)是一個真心實(shí)意為在全社會謀求公平正義，最大限度地保障和發(fā)展普遍人權(quán)的“公仆”。這既是國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性的基礎(chǔ)，又是國家權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性的價值追求。離開了這種基礎(chǔ)和價值追求，即便國家權(quán)力再怎么符合憲法和法律的形式，也難以獲得全面意義上的合法性。

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