內(nèi)容提要：“城中村”村民上訪是近年來(lái)我國(guó)群眾集體性上訪事件中的一個(gè)突出表現(xiàn)，表面上看它主要是城市化推動(dòng)過(guò)程中圍繞土地收益分配展開的利益糾紛，其背后卻暴露了“城中村”土地管理混亂，社會(huì)保障缺位、村莊治理垢病、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等諸多問(wèn)題。在上述問(wèn)題背景下，“城中村”利益集團(tuán)之間的矛盾關(guān)系日益表現(xiàn)出剛性化的特點(diǎn)，這表明體制性制度創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。

　　關(guān)鍵詞：
失地危機(jī) 相對(duì)剝奪 體制垢病

　　近年來(lái)，群眾集體上訪一直呈發(fā)展和上升趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年，全國(guó)31個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）縣級(jí)以上三級(jí)黨政部門受理的群眾集體上訪批次，分別比1995年上升了2.8倍和2.6倍。2001年比上年又分別上升了7.2%和11.7%。2000年，國(guó)家信訪局受理的群眾集體上訪批次和人次分別比上年上升了36.8%和45.5%，2001年同比又分別上升了36.4%和38.7%。由中央組織部牽頭開展的《新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾研究》課題的研究表明，近年來(lái)我國(guó)人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出“群體性事件增多”、“對(duì)抗性增強(qiáng)”、“利益性矛盾突出”、“發(fā)展趨勢(shì)更加復(fù)雜多變”的新特點(diǎn)。1中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組的研究也表明，“近年來(lái)，我國(guó)群體性事件越來(lái)越多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，表現(xiàn)形式趨于激烈，造成的后果和影響也越來(lái)越嚴(yán)重�！�2在上訪事件不斷增多的情況中，城市邊緣區(qū)“城中村”村民的集體上訪是一個(gè)突出表現(xiàn)。由于城市邊緣區(qū)處在城鄉(xiāng)過(guò)渡帶，是城市化變遷最為活躍的地區(qū)，也是城市化問(wèn)題最為集中的地區(qū)，“城中村”村民上訪帶有鮮明的城市化問(wèn)題特征，從而成為了影響我國(guó)城市化發(fā)展與政治社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

　　一、失地危機(jī)

　　從現(xiàn)實(shí)情形來(lái)看，“城中村”村民上訪事件主要集中在征地糾紛、失地補(bǔ)償與就業(yè)安置等問(wèn)題上�！俺侵写濉贝蠖嗟靥幊鞘羞吘墔^(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，這里是城市化用地?cái)U(kuò)張最為迅速的地區(qū)，也是征地糾紛最為激烈的地區(qū)，征地過(guò)程常常對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成侵犯。目前，土地征用過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益被侵犯的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：1、一些地方為了政績(jī)，任意擴(kuò)大征地范圍；
2、在征地過(guò)程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；
3、自行制定土政策，侵害農(nóng)民利益，如高速公路兩邊綠化帶不計(jì)為征用補(bǔ)償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，宅基地不給安置補(bǔ)助金；
4、對(duì)農(nóng)民集體土地占而不補(bǔ)，等等。其中，低價(jià)征地是最嚴(yán)重的問(wèn)題，不少地方政府征用農(nóng)民土地都是低價(jià)征用。失地農(nóng)民每畝僅能獲得1萬(wàn)多元的安置費(fèi)用和1000元左右的青苗補(bǔ)償費(fèi)。

　　一般來(lái)說(shuō)，土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能主要有以下6個(gè)方面：第一，土地為農(nóng)民提供基本的生活保障；
第二，土地為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；
第三，為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；
第四，土地對(duì)農(nóng)民有資產(chǎn)的增值功效；
第五，土地對(duì)農(nóng)民有直接收益功效；
第六，免得重新獲取時(shí)掏大筆費(fèi)用的效用3。對(duì)于城中村居民來(lái)說(shuō)，村民來(lái)自于土地的收入主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是集體土地經(jīng)營(yíng)收入，另一個(gè)是自有房屋出租收入。一旦農(nóng)村集體土地被城市建設(shè)占用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用�，村民從集體土地獲得的收入會(huì)隨之消失。而現(xiàn)有的征地安置政策已經(jīng)從就業(yè)安置改變?yōu)樨泿虐仓�，各地采取的普遍做法是，每個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員發(fā)數(shù)萬(wàn)元安置補(bǔ)償費(fèi)，讓他們自己到城市勞動(dòng)力市場(chǎng)自謀職業(yè)。但是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員由于長(zhǎng)期在土地上勞作，文化水平較低，勞動(dòng)技能單一，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)處于不利地位，就業(yè)極其困難。在此過(guò)程中，一方面城市擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施供給充分，但農(nóng)民進(jìn)城的門檻反而攀升；
另一方面，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償微薄，對(duì)于自謀職業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是杯水車薪。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府能夠幾乎無(wú)摩擦地拿到農(nóng)民土地，是因?yàn)檎�府每拿一份土地，就�?duì)應(yīng)解決所有依賴這份土地生存的人口的就業(yè)。那時(shí)，農(nóng)民愿意政府征地，一征地農(nóng)民就可以吃皇糧，生老病死就有了依靠�，F(xiàn)在城市征地不再解決農(nóng)村就業(yè)，僅城市就有6000萬(wàn)人下崗，農(nóng)民不再愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在這種情況下，農(nóng)民對(duì)進(jìn)入城市顧慮重重，從而抵制和排斥將身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢�使城市建設(shè)征地工作難度加大，給城市擴(kuò)張帶來(lái)很大阻力。另外，城市邊緣區(qū)強(qiáng)制性的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策推進(jìn)，常常造成征地權(quán)的濫用，造成在撤鄉(xiāng)建街、撤村建居，管理體制銜接錯(cuò)位混亂的情況下，原有農(nóng)村集體資產(chǎn)無(wú)法得到及時(shí)合理的處置，這使得農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的利益難以得到有效保護(hù)。改革開放以來(lái)，盡管中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)走出了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠(yuǎn)遠(yuǎn)還未實(shí)現(xiàn)，土地仍然是重要的生產(chǎn)要素，風(fēng)險(xiǎn)最小化仍然是大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)層面，隨著城市邊緣區(qū)非農(nóng)收入水平的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，明顯影響著土地對(duì)農(nóng)民的效用。非農(nóng)收入水平越高，土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)和直接收益效用越低。但與之同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)保障功效則增大4。農(nóng)民以土地作為自己的最低生活保障，是在當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化方式和水平下，農(nóng)民“理性”地對(duì)農(nóng)村生活風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的判斷和行為安排，也就是說(shuō)，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有生活環(huán)境中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行樸素的傳統(tǒng)方式的管理，然后做出了對(duì)未來(lái)理性的預(yù)期，并決定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合理規(guī)避的行為選擇——保留自己手中的土地5。要想對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，必須保證出讓土地的農(nóng)民能夠獲取土地效用的替代機(jī)會(huì)。因此，建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度可銜接機(jī)制，使“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員獲得基本生活保障，解除他們的后顧之憂，是城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村城市化的客觀要求。

　　建國(guó)50多年來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行了一種低水平、廣覆蓋、以城市為主體、城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度。從制度建構(gòu)的歷程上看，十四大以前，我國(guó)戶籍意義上的農(nóng)民除了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫外基本上沒(méi)有任何保障。農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠家庭，醫(yī)療則依賴于自身的積累。十四大以后，雖然在全國(guó)范圍內(nèi)推廣并實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方案（試行）》，但由于該方案自身的局限性以及不符合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況和農(nóng)民真正的保障需求，在經(jīng)過(guò)了8年的試行后不得不放棄，而農(nóng)村醫(yī)療保障至今依然舉步維艱。所以，迄今為止，我國(guó)并沒(méi)有建立起真正意義上的農(nóng)村社會(huì)保障體系。而城市社會(huì)保障則不同，無(wú)論是1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》還是現(xiàn)在的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度等，都標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)建立起較為完整的、面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系。從保障的范圍和內(nèi)容上看，短短50年我國(guó)已經(jīng)建立起西方國(guó)家需要幾百年時(shí)間才能完成的、主要面向城鎮(zhèn)居民包括生、老、病、死、傷、殘、育、撫以及社會(huì)救濟(jì)等在內(nèi)的相對(duì)完整的社會(huì)保障體系。可是從內(nèi)容上看，我們的保障并不是西方國(guó)家的高福利主義保障，還僅僅是一種低水平的、滿足基本生存需要的社會(huì)保障。尤其在農(nóng)村，很多保障內(nèi)容還是空白，表現(xiàn)為內(nèi)容和范圍之間的二元性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)保障體制以及農(nóng)村社會(huì)保障整體貧弱的社會(huì)現(xiàn)實(shí)造成了農(nóng)民對(duì)土地的嚴(yán)重依賴，土地成為了農(nóng)民社會(huì)保障的主要來(lái)源。

　　然而，在城市邊緣區(qū)，隨著城市化農(nóng)轉(zhuǎn)非、村改居進(jìn)程的推進(jìn)，大量城中村居民成為了既沒(méi)有納入城市社會(huì)保障體系又喪失了土地資源的邊緣群體，他們既喪失了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利，同時(shí)又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，從而面臨著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，成為阻礙城市化進(jìn)程、影響邊緣區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。一方面，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)沒(méi)有得到體現(xiàn)，他們?cè)谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)期勞動(dòng)積累沒(méi)有得到補(bǔ)償。另一方面，由于在城市就業(yè)困難，進(jìn)人城市生活的成本加大，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的生活水平較之轉(zhuǎn)居前有所降低，困難重重。與此同時(shí)，又面臨著城市邊緣區(qū)社會(huì)保障的缺位。在這種情形下，農(nóng)民保留一塊自己的土地，幾乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命、為爭(zhēng)得土地，農(nóng)民鋌而走險(xiǎn)，集體反抗是必然的。國(guó)土資源部提供的數(shù)字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問(wèn)題的占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，其中又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。國(guó)家信訪局2002年受理土地征用的信訪達(dá)4116件，大部分聚焦在失地失業(yè)問(wèn)題上。從地區(qū)分布看，浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%，這意味著城市化和工業(yè)化速度愈快，失地農(nóng)民難題就愈突出。

　　二、相對(duì)剝奪

　　盡管許多人都將農(nóng)民看成只關(guān)注直接利益的人，他們表達(dá)不滿的理由往往是直接利益所受到的損失，如負(fù)擔(dān)、土地分配等等。但是也有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的不滿不僅僅是針對(duì)某一項(xiàng)直接的利益損失，甚至一些對(duì)負(fù)擔(dān)的抱怨和抗議也并非僅僅指向負(fù)擔(dān)本身，而是以此為契機(jī)，傳達(dá)一種更普遍的不滿。6單純的利益受到損害不一定會(huì)引起農(nóng)民社會(huì)普遍的不滿和抗議，只有當(dāng)這種行為違反了農(nóng)民所公認(rèn)的公正準(zhǔn)則的時(shí)候才會(huì)引起公開的不滿和抗議。當(dāng)人們將農(nóng)民看作“不患寡而患不均”時(shí)候，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)民的抗議與他們對(duì)社會(huì)的認(rèn)知有關(guān)系。沒(méi)有理念認(rèn)知的行為盡管可以形成打家劫舍，但是不能形成農(nóng)民群體的抗議，因此農(nóng)民的抗議實(shí)際上表達(dá)了他們對(duì)社會(huì)公正的看法。美國(guó)著名學(xué)者詹姆斯·斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反抗與生存》中曾經(jīng)指出，"貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因；
只有當(dāng)農(nóng)民的生存道德和社會(huì)公正感受到侵犯時(shí)，他們才會(huì)奮起反抗，甚至鋌而走險(xiǎn)。而農(nóng)民的社會(huì)公正感及其對(duì)剝削的認(rèn)知和感受，植根于他們具體的生活境遇，同生存策略和生存權(quán)的維護(hù)密切相關(guān)。"7

　　村民上訪不僅僅是生存危機(jī)的問(wèn)題，“城中村”村民上訪也并非是由于土地被剝奪造成的絕對(duì)貧困。事實(shí)上，近郊村莊得天獨(dú)厚的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)給村民提供了許多優(yōu)于其他地區(qū)村民生存獲益的條件和機(jī)會(huì)。許多“城中村”村民的綜合經(jīng)濟(jì)收益甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的城市居民。他們的不滿主要來(lái)自于相對(duì)剝奪與公平缺失。按照社會(huì)學(xué)的理論，所謂相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困表明了社會(huì)經(jīng)濟(jì)剝奪的兩種形式，即相對(duì)剝奪與絕對(duì)剝奪。相對(duì)剝奪一般指處于被統(tǒng)治地位的人們卻又不算最低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，受到剝奪但又能夠獲得某種補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，有相對(duì)剝奪感的人的生活一般高于最低水平。絕對(duì)剝奪一般指處于被統(tǒng)治地位的人們同時(shí)也處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的最低層的現(xiàn)象。絕對(duì)剝奪使人生活于最低水平或“貧困線”之下。絕對(duì)剝奪主要涉及的是社會(huì)下層成員的生存保障問(wèn)題，相對(duì)剝奪則更多的涉及到社會(huì)成員的生活條件與發(fā)展條件的差別。比較而言，相對(duì)剝奪更可能引起不公平感，更有可能引起被剝奪者的不滿與反抗。城市近郊村常常通過(guò)與政府進(jìn)行利益博弈保留村莊土地的權(quán)益，他們利用土地資源的優(yōu)勢(shì)興辦大市場(chǎng)，通過(guò)滾動(dòng)土地租金收益來(lái)發(fā)展集體企業(yè)，從而獲得了豐厚的資本收益，許多“城中村”企業(yè)擁有數(shù)億元的資產(chǎn)。村民間接的也獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收益。然而，一些“城中村”由于地薄人少，土地被國(guó)家分割征用所剩無(wú)幾，集體企業(yè)沒(méi)有借土地發(fā)展起來(lái)，村民也沒(méi)有從土地中獲得收益。在周邊村莊普遍獲益的情況下，處于相對(duì)貧困的狀態(tài)，村莊比較的相對(duì)剝奪感使村民心存不滿，從而容易引發(fā)矛盾。另外，在村民的小農(nóng)意識(shí)中，土地的社區(qū)屬性表明大家人人有份，土地承包責(zé)任制后土地的分散經(jīng)營(yíng)又強(qiáng)化了土地的個(gè)體屬性，許多“城中村”內(nèi)部制訂的有差別的土地補(bǔ)償條件也造成了部分村民的相對(duì)剝奪感。因此，在許多村民看來(lái)，最合理的辦法是把集體財(cái)產(chǎn)平均分掉。更為重要的是，無(wú)論是靠經(jīng)營(yíng)土地興辦大市場(chǎng)搞企業(yè)集團(tuán)還是靠“出賣”集體土地獲取收益，村領(lǐng)導(dǎo)都是最大的獲益者，與之相比，村民的間接收益微乎其微。在村莊內(nèi)部的利益分配上，村民的相對(duì)剝奪感尤為強(qiáng)烈。在村民們看來(lái)，村領(lǐng)導(dǎo)是靠集體土地資源發(fā)家致富的，用的是大家的錢，肥了自己，卻沒(méi)有給大伙帶來(lái)更多的實(shí)惠，這不公平也不合理。

　　村民相對(duì)剝奪感的產(chǎn)生是由于村莊治理中存在著公平缺失，而公平缺失則是一系列村莊治理問(wèn)題的集中反映。根據(jù)近年來(lái)各地村民上訪反映的情況，舉報(bào)控告農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象主要包括：1、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、受賄、挪用集體款物。主要是村黨支部書記或村委會(huì)主任以各種手段將集體的各種提留、上繳款、計(jì)劃生育罰款、宅基地收入款以及征地款、賠償款等，貪污、挪用，或者以各種名義貪污、敲詐村辦企業(yè)款物，收受集體企業(yè)承包人或計(jì)劃生育超生戶的賄賂，損公肥私，中飽私囊。2、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人，行賄送禮。主要反映村干部為求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的信任和保護(hù)，拿公款行賄送禮，大吃大喝，對(duì)公益事業(yè)，對(duì)個(gè)別生活困難的家庭漠不關(guān)心、熟視無(wú)睹，引起眾怒。3、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，拿群眾的血汗錢任意揮霍。從吃、穿、住、行到禮品，統(tǒng)統(tǒng)由集體承擔(dān)，影響較壞。4、村干部長(zhǎng)期占用集體款物，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　化公為私。一些村干部趁村級(jí)實(shí)物賬目不全或混亂之機(jī)，長(zhǎng)期占用集體款物，時(shí)間一長(zhǎng)，變公為私，群眾雖心中有數(shù)，但查無(wú)證據(jù)。5、村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生不當(dāng)，一些村主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，不是由村民民主選舉產(chǎn)生，而是上級(jí)指定或家族宗派勢(shì)力影響的結(jié)果，違背了憲法規(guī)定，違背了廣大群眾的意愿；
6、一些村干部，置國(guó)家法律于不顧，利用黨和國(guó)家給予的權(quán)力和家族勢(shì)力，胡作非為，群眾稍有不滿，輕則處處刁難，威脅辱罵，重則毆打甚至非法拘禁；
7、個(gè)別村干部，進(jìn)行賭博、嫖娼等違法違紀(jì)活動(dòng)，敗壞了黨風(fēng)，不執(zhí)行黨的農(nóng)村各項(xiàng)政策，我行我素，做起了南霸天、地頭蛇，等等。

　　上述現(xiàn)象反映了我國(guó)村莊治理當(dāng)中存在的普遍問(wèn)題，在城市邊緣區(qū)近郊“城中村”中，村莊治理問(wèn)題則集中體現(xiàn)在圍繞土地利用產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題及一些違法亂紀(jì)現(xiàn)象上。1987年以后，市場(chǎng)化取向的改革令土地和土地市場(chǎng)的重要性及價(jià)值日漸凸顯。迄今，土地事實(shí)上已成為價(jià)值最高的一種不動(dòng)產(chǎn)。近幾年來(lái)，由于絕大部分土地有償出讓是以協(xié)議形式出讓為主，土地的高價(jià)值屬性往往體現(xiàn)于土地流轉(zhuǎn)，2002年，全國(guó)土地使用權(quán)出讓的收入，平均為每畝12.97萬(wàn)元，其中使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)的收入平均為每畝23.47萬(wàn)元，后者是前者的近一倍。事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)的增值部分并沒(méi)有裝入政府財(cái)政，而是大多數(shù)被政府之外的利益集團(tuán)拿走了。所謂政府之外的利益集團(tuán)指的是村集體領(lǐng)導(dǎo)、地產(chǎn)開發(fā)商和村民。村民得到的土地流轉(zhuǎn)收益要經(jīng)過(guò)村集體領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)中間環(huán)節(jié)，而地產(chǎn)開發(fā)商與村集體領(lǐng)導(dǎo)得到土地收益則要通過(guò)政府這個(gè)中間環(huán)節(jié)。顯然，在整個(gè)土地市場(chǎng)收益的鏈條上，村莊領(lǐng)導(dǎo)與政府處在非常關(guān)鍵的位置上。對(duì)于土地由集體企業(yè)自主開發(fā)的那些“城中村”而言，利益集團(tuán)之間的關(guān)系常常形成某種事實(shí)勾連：一方面是國(guó)家在擴(kuò)張城市用地的過(guò)程中“剝奪”農(nóng)民的利益，另一方面是村委會(huì)從中進(jìn)行交易來(lái)獲取收益。在整個(gè)利益集團(tuán)鏈條中，以土地為生的農(nóng)民是被剝奪的最脆弱的一環(huán)�！俺侵写濉鄙显L表面上看是國(guó)家機(jī)構(gòu)征地引起的土地糾紛，實(shí)際上不僅僅是由于失地，低價(jià)補(bǔ)償給村民帶來(lái)的生活保障危機(jī)，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，從另一個(gè)方面看，則暴露了村集體領(lǐng)導(dǎo)利用體制缺陷借機(jī)違法操作，牟取利益的事實(shí)，從而表明村莊治理的問(wèn)題化特征是蘊(yùn)藏在土地矛盾背后的深層原因。

　　3、體制垢病

　　從傳統(tǒng)的村莊治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，基層矛盾沖突主要反映在“稅制”和“租制”的制度化關(guān)系變化中，稅制反映了士紳和國(guó)家的關(guān)系，租制反映了士紳和農(nóng)民的關(guān)系。國(guó)家對(duì)地方的稅收體系不滿，卻不能打破它，原因是它對(duì)地方收稅體系的依賴。農(nóng)民逃稅普遍，國(guó)家不得不使用地方精英代替監(jiān)督，這減少了違交率，卻給予了地方精英使用合法身份牟取私利的機(jī)會(huì)。這樣，在國(guó)家控制之外的地方公務(wù)中，村莊精英利用士紳的官僚身份集聚財(cái)富、滿足私利的過(guò)程普遍開始。8近現(xiàn)代以來(lái)，士紳統(tǒng)治鄉(xiāng)村的歷史被打破，政社一體的人民公社制度也被迫退出，這時(shí)候客觀上需要新的治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效治理，以適應(yīng)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制下變化著的鄉(xiāng)村秩序。村委會(huì)作為一個(gè)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)變遷的自發(fā)產(chǎn)物，不但可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，節(jié)省國(guó)家的治理成本，而且在經(jīng)過(guò)制度化的建設(shè)后，完全可以納入整個(gè)國(guó)家治理體系。這樣，作為社會(huì)管理者的國(guó)家就有了大力推行村民自治的治理動(dòng)因。因此，在內(nèi)外合力的作用下，村民自治逐步進(jìn)入現(xiàn)行農(nóng)村政治治理體制。9

　　然而，被賦予了基層村社治理權(quán)力的鄉(xiāng)村組織卻繼承了士紳牟利的傳統(tǒng)，將手中掌握的社區(qū)公共權(quán)力當(dāng)作追求個(gè)人私利的工具，化為攫取積累個(gè)人財(cái)富的“資本”。這種社區(qū)權(quán)力的資本化使用，直接導(dǎo)致了村干部對(duì)集體財(cái)產(chǎn)貪污和揮霍的腐敗行為。喬納森·安格(Jonathan Unger)認(rèn)為在中國(guó)農(nóng)村改革以后，中國(guó)農(nóng)村的行政體制基本沒(méi)有太大的變化。10由于在農(nóng)村并沒(méi)有完全建成民主、透明的基層政府，缺少監(jiān)督的地方官員為了謀求自己的利益而任意使用權(quán)力。與此相應(yīng)，農(nóng)村政治體制還沒(méi)有為農(nóng)民行使權(quán)力提供一個(gè)很好的平臺(tái)，農(nóng)民的民主權(quán)利還不能得到保障。從委托與代理關(guān)系的層面上看，這是由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)制度下存在一種特殊的委托代理關(guān)系。代理人（村社干部）享有對(duì)集體財(cái)產(chǎn)直接的處置權(quán)利，而他們獲得這一權(quán)利在大多數(shù)情況下不是由財(cái)產(chǎn)所有人（村民）授權(quán)的，而是受命于一層又一層的上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)。這種情況導(dǎo)致代理人目標(biāo)函數(shù)中的“上級(jí)滿意程度”居于優(yōu)先的位置。由于是一種“非所有者”的委托，事實(shí)上的委托人（上級(jí)）就會(huì)比應(yīng)該的委托人（村民）缺少監(jiān)督的激勵(lì)，因其不是真正的所有者，利益并不直接。而且，在這種委托代理關(guān)系中往往是一個(gè)委托人監(jiān)督多個(gè)代理人（指一個(gè)鄉(xiāng)要管幾個(gè)村，一個(gè)村又要管幾個(gè)隊(duì)，在每一級(jí)都是一個(gè)“非所有者”委托人監(jiān)督好多個(gè)下屬組織的代理人），監(jiān)督的分散使監(jiān)督也更加困難，監(jiān)督的費(fèi)用也更高，從而可能失去監(jiān)督。11這種狀況將誘使代理人（們）欺上瞞下，無(wú)視真正所有權(quán)人的利益。在現(xiàn)實(shí)中的對(duì)應(yīng)的事例就是村社干部一方面蒙騙上級(jí)行賄送禮，另一方面自己貪污腐化，多吃多占，使集體所有的財(cái)產(chǎn)事實(shí)上“灰色私有化”為少數(shù)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

　　到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，隨著村莊集體經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，代表基層政權(quán)的村莊精英獲得了一種新的合法身份，即從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者。或者，可以稱其為“政府經(jīng)營(yíng)者”�！罢�府經(jīng)營(yíng)者可以無(wú)償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)，比如土地，比如資金，這些都不是基層政權(quán)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)及其償還能力獲得，而是運(yùn)用它的‘政權(quán)’地位獲得。政權(quán)地位意味著‘公’，意味著經(jīng)營(yíng)公共資源的合法性，意味著向公共集資的合理性，意味著其占有的‘公’有性質(zhì)。然而，當(dāng)‘公’的產(chǎn)業(yè)投資失敗時(shí)，往往由‘公共大眾’承擔(dān)損失，政府經(jīng)營(yíng)者自己則不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，它沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，只有收益”(張靜，2000:52)。并且，由于政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的這一特點(diǎn)，他們正“以各種各樣的方式”，“遠(yuǎn)離國(guó)家利益，同時(shí)也沒(méi)有貼近社會(huì)利益”，“他們?nèi)找娉蔀槊撾x了原來(lái)行政監(jiān)督的、同時(shí)未受到任何社會(huì)監(jiān)督的、相對(duì)獨(dú)立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。他們的優(yōu)先獲益權(quán)，不是基于競(jìng)爭(zhēng)、法定或確有經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)見(jiàn)得來(lái)——事實(shí)上，多數(shù)的政府企業(yè)投資并不成功，而是基于它們?cè)谠瓉?lái)行政體制中的優(yōu)越地位，而現(xiàn)有的所有制體系保護(hù)了這種地位，給予這種地位相當(dāng)多的恣意空間，使基層政權(quán)不必依賴社會(huì)的支持，甚至在與社會(huì)利益競(jìng)爭(zhēng)或?qū)α⒌慕Y(jié)構(gòu)中也能生存”(張靜，2000:77)。這種新貴角色的形成引起了村民普遍的不公情緒。這說(shuō)明，村莊精英與村民、國(guó)家形成的傳統(tǒng)庇護(hù)與被庇護(hù)關(guān)系，隨著新的社會(huì)環(huán)境的變化而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的斷裂，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為村莊精英提供了全新的牟利機(jī)會(huì)，而政治與經(jīng)濟(jì)代表的雙重正式身份又為其披上了合法性的外衣。

　　另外，土地作為村莊集體資產(chǎn)的核心部分，其產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷為村莊統(tǒng)治者的牟利創(chuàng)造了條件。就一般性的解釋來(lái)看，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系“從制度安排本身看，主要是缺乏明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度”、“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰”。這種表達(dá)不太精確。嚴(yán)格地說(shuō)，目前農(nóng)村的土地制度安排是一種“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排�！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；
宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！�12這說(shuō)明，中國(guó)土地的所有權(quán)關(guān)系是明確的：土地不屬于農(nóng)民私人所有。這是農(nóng)村地權(quán)制度的首要原則。13在首要原則澄清的前提下，“集體”的界定卻是含糊的。根據(jù)《土地法》第8條，“集體”一共有3種解釋：“村農(nóng)民集體”、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在“集體”概念之外，還有“集體所有”，這種“集體產(chǎn)權(quán)”的概念也是模糊的。事實(shí)上，用農(nóng)民的話說(shuō)，所謂的“集體所有”就是“人人都有，人人都沒(méi)有”。顯然，我國(guó)集體土地的制度安排中存在著土地產(chǎn)權(quán)所有者身份不清，土地使用權(quán)缺乏法律保障的問(wèn)題。盡管如此，《土地管理法》還是賦予了村委會(huì)對(duì)村集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理主體雖然沒(méi)有被《土地管理法》明確規(guī)定，事實(shí)上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在行使經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)。由于目前土地所有者對(duì)土地管理者、經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督制度沒(méi)有建立起來(lái)，土地管理者和經(jīng)營(yíng)者享有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力。這使農(nóng)村土地集體所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制。更具體地說(shuō)，在農(nóng)村，土地集體所有被異化為當(dāng)代鄉(xiāng)村土豪劣紳的權(quán)力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。14目前農(nóng)村土地制度的一大問(wèn)題就是代表農(nóng)民管理集體土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集體所有成為管理者所有。土地集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的模糊化與村莊治理的問(wèn)題化特征遙相呼應(yīng)，成為了制造村莊經(jīng)濟(jì)利益糾紛的溫床。

　　綜上所述，從傳統(tǒng)的士紳精英到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的委托代理人，以及現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“政府經(jīng)營(yíng)者”，村莊治理的體制安排都為基層統(tǒng)治者提供了先天性的牟利空間。他們利用國(guó)家資源侵占村民利益的行為已經(jīng)成為了一種難以根除的痼疾，土地產(chǎn)權(quán)制度的先天缺陷又使這一問(wèn)題雪上加霜，“城中村”上訪是針對(duì)上述問(wèn)題，村民維護(hù)自身利益的集體回應(yīng)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　美國(guó)著名農(nóng)民問(wèn)題研究專家詹姆斯·斯科特曾經(jīng)指出，公開的、有組織的政治行動(dòng)對(duì)于多數(shù)下層階級(jí)來(lái)說(shuō)是過(guò)于奢侈了，因?yàn)槟羌词共皇亲匀�滅亡，也是過(guò)于危險(xiǎn)的。而我國(guó)學(xué)者肖唐鏢通過(guò)對(duì)村民上訪事件的研究得出結(jié)論，從我國(guó)近二十余年間農(nóng)民向政府表達(dá)意見(jiàn)和不滿的方式看，呈現(xiàn)出“三步曲”的特點(diǎn)：在上個(gè)世紀(jì)90年代中期以前，主要以和平的"溝通性"方式為主，而自90年代中期以后，他們的行動(dòng)越來(lái)越帶有"迫逼性"的特點(diǎn)，與此同時(shí)，"敵視性"方式也已經(jīng)出現(xiàn)。15村民抵抗行為的上述變化反映了我國(guó)村莊利益結(jié)構(gòu)的沖突已經(jīng)呈現(xiàn)出了剛性化的特點(diǎn)，隨著國(guó)家、地方政府、農(nóng)村基層組織及其工作人員和農(nóng)民都成為了具有獨(dú)立利益的主體，他們各自明確的利益取向和意識(shí)開始作為指導(dǎo)其行動(dòng)的基本準(zhǔn)繩。

　　從“城中村”上訪背后的問(wèn)題糾葛來(lái)看，圍繞土地收益產(chǎn)生的矛盾沖突，正是不同主體之間利益取向沖突的反映。地方政府試圖通過(guò)土地征用來(lái)推動(dòng)城市化的進(jìn)程，“城中村”領(lǐng)導(dǎo)試圖通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)牟利，村民則希望獲得土地收益帶來(lái)的生活保障。然而，由于管理制度的混亂、保障制度的缺失、產(chǎn)權(quán)制度的模糊，村民的利益被普遍剝奪，他們?yōu)榱司S護(hù)自身利益采取的抵抗行為會(huì)引發(fā)大規(guī)模的集體上訪，上訪反過(guò)來(lái)又會(huì)成為城市化的現(xiàn)實(shí)阻礙。在土地收益的博弈關(guān)系中，村莊領(lǐng)導(dǎo)成為了“最大”的贏家。在這里，不容忽視的是，村莊領(lǐng)導(dǎo)獲取收益是以國(guó)家土地管理與村莊治理的體制性缺陷為前提，他們常常與國(guó)家的代理人，那些直接關(guān)涉“城中村”命運(yùn)的地方政府官員相勾連，從而使土地利益集團(tuán)形成事實(shí)分割，強(qiáng)化了“城中村”利益結(jié)構(gòu)的剛性特點(diǎn)，進(jìn)而使村民上訪的“敵視性”行為日益增多�！俺侵写濉鄙显L事件的上述問(wèn)題表明，以利益關(guān)系調(diào)整為核心的體制性制度建構(gòu)的要求已經(jīng)迫在眉睫。

　　【注釋】

　　1中組部黨建所課題組：《中國(guó)調(diào)查報(bào)告》，中央編譯出版社2001年版；
或《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2001年第2期。

　　2“群體性事件研究專輯”，載北京：《中國(guó)行政管理》2002年增刊，第2頁(yè)。值得注意的是，中央政法委研究室所組織的調(diào)查與此結(jié)論一致，詳見(jiàn)《維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定調(diào)研文集》，北京：法律出版社2001年12月版。

　　3吳次芳，鮑海君：“論失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)”，《管理世界》2002年第1期

　　4王克強(qiáng)，蔣振聲：“從地產(chǎn)對(duì)農(nóng)民的生活保障效用談農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)的緊迫性”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第2期。

　　5王國(guó)軍：“中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接初探”，《戰(zhàn)略與管理》2000年第2期。

　　6王曉毅：“沖突中的社會(huì)公正-當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的表達(dá)”，轉(zhuǎn)載自《中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)》[http://www.sociology.cass.net.cn]

　　7于建嶸：“當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的以法抗?fàn)?-關(guān)于農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架”，轉(zhuǎn)載自《中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)》[http://www.sociology.cass.net.cn]

　　8張靜：“國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問(wèn)題與回顧”，《開放時(shí)代》2001年第9期。

　　9吳毅，楊震林，王亞柯：“村民自治中“村委會(huì)自治”現(xiàn)象的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，《學(xué)�！�2002年第1期。

　　10Jonathan Unger認(rèn)為地方政府體系在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以后并沒(méi)有改變，而在村莊一級(jí)，村干部的權(quán)力基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。(The Transformation o f Rural China， New York: M. E. Shape， 2002)。

　　11傅晨：“論農(nóng)村社區(qū)型股份合作制制度變遷的起源”，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1999年02期。

　　12憲法第１０條第１款，土地管理法第６條第２款

　　13張孝直：“中國(guó)農(nóng)村地權(quán)的困境”，《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期。

　　14同上

　　15肖唐鏢：“二十余來(lái)大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況--以農(nóng)民行動(dòng)的變化為視角”，《二十一世紀(jì)》（香港）2003年4月。

　　軒明飛，1973年生，山東大學(xué)副教授，社會(huì)學(xué)博士。來(lái)源：世紀(jì)中國(guó)

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