美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里2009年7月出席東盟系列峰會(huì),在第十六屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上,代表美國(guó)政府簽署了《東南亞友好合作條約》(TAC),并承諾美將于近期在位于雅加達(dá)的東盟秘書(shū)處派駐常設(shè)外交機(jī)構(gòu)。此舉打破了美國(guó)長(zhǎng)時(shí)間游離于TAC之外的狀態(tài),徹底改觀(guān)了布什政府期間對(duì)東盟的冷漠態(tài)度,標(biāo)志著美國(guó)以“巧實(shí)力”對(duì)東南亞進(jìn)行“深入接觸”邁出實(shí)質(zhì)性步伐。自此,美國(guó)調(diào)整介入東南亞方式,高調(diào)宣布戰(zhàn)略“重返”東南亞。
　　
　　“巧”返東南亞,奧巴馬政府在行動(dòng)
　　
　　奧巴馬政府此次“重返”東南亞,以開(kāi)展多種形式的交流與合作等“深入接觸”方式為主,意欲以“柔性”和“靈巧”方式深度介入東南亞事務(wù)。新政府上臺(tái)伊始即對(duì)東南亞進(jìn)行重磅出擊,新政一個(gè)月后便推出包括調(diào)整對(duì)東盟政策在內(nèi)的亞洲新政策。希拉里出任國(guó)務(wù)卿后,出訪(fǎng)首選即包括東盟國(guó)家的“龍頭”印尼,并承諾將“深入接觸”東盟,吹響了“重返”號(hào)角。希拉里此訪(fǎng)打破了美國(guó)近50年來(lái)國(guó)務(wù)卿首訪(fǎng)歐洲或中東國(guó)家的常規(guī),是美國(guó)新政府重視亞洲、重視東盟的最好例證。希拉里定調(diào)此次亞洲之行為“傾聽(tīng)之旅”,強(qiáng)調(diào)聆聽(tīng)別國(guó)聲音和與各國(guó)廣泛交談。她肯定了印尼在東盟中的“領(lǐng)頭羊”地位,強(qiáng)調(diào)印尼對(duì)美國(guó)維護(hù)在亞太地區(qū)和伊斯蘭世界戰(zhàn)略利益至關(guān)重要。希拉里還高度評(píng)價(jià)了東盟的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值,她在雅加達(dá)表示,“美國(guó)加強(qiáng)與東盟關(guān)系是解決全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、全球安全等問(wèn)題的關(guān)鍵出路”,“東盟對(duì)全球未來(lái)至關(guān)重要,美國(guó)必須與東盟建立強(qiáng)有力的關(guān)系,必須強(qiáng)有力地存在于東盟�！毕＠�里在訪(fǎng)問(wèn)印尼時(shí)還首次以國(guó)務(wù)卿身份造訪(fǎng)了位于雅加達(dá)的東盟秘書(shū)處,并表達(dá)了加入TAC的意向。在東盟對(duì)話(huà)伙伴國(guó)中,美國(guó)成為第一個(gè)向東盟派駐大使的國(guó)家。
　　小布什政府執(zhí)政時(shí)期,尤其是其執(zhí)政后期,美國(guó)日顯對(duì)東盟不盡“感冒”。希拉里前任國(guó)務(wù)卿賴(lài)斯三年內(nèi)兩度缺席東盟地區(qū)論壇(ARF),2007年美國(guó)與東盟建立對(duì)話(huà)伙伴關(guān)系30周年時(shí),雙方策劃良久的美國(guó)―東盟峰會(huì)也最終流產(chǎn)。希拉里此次帶領(lǐng)龐大陣容代表團(tuán)參加ARF會(huì)議,在曼谷機(jī)場(chǎng)就激昂向世界宣布“美國(guó)回來(lái)了”,“我想發(fā)出一個(gè)非常明確的信息:美國(guó)正在重返東南亞,我們正在完全致力于在東南亞的伙伴關(guān)系”,從而與其前任形成鮮明對(duì)比!隨后,希拉里在會(huì)上表示,奧巴馬政府重視東南亞,將于東盟展開(kāi)全方位合作,稱(chēng)“我強(qiáng)烈主張美國(guó)應(yīng)該更深入地參與亞洲事務(wù)”。東盟提出,參加?xùn)|亞峰會(huì)必須具備三項(xiàng)基本條件:1、系東盟的全面對(duì)話(huà)伙伴;2、已加入《東南亞友好合作條約》;3、與東盟組織有實(shí)質(zhì)性的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。美國(guó)作為東盟全面對(duì)話(huà)伙伴國(guó),與東盟保持著實(shí)質(zhì)性政經(jīng)合作關(guān)系。此次主動(dòng)加入TAC,滿(mǎn)足了躋身東亞峰會(huì)的最后一個(gè)基本條件,為其加入東亞峰會(huì)掃清了障礙,利于其親自掣肘亞太區(qū)域合作進(jìn)程,維護(hù)其在東南亞的戰(zhàn)略利益。希拉里此訪(fǎng)還與柬埔寨、泰國(guó)、老撾、越南外長(zhǎng)舉行會(huì)議,共同磋商美國(guó)與這四個(gè)湄公河下游國(guó)家建立新合作框架的設(shè)想。美國(guó)有意與此四國(guó)建立“美湄合作”框架,在環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療和教育等三個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)合作,建立湄公河委員會(huì)與美國(guó)第一大河密西西比河管理部門(mén)之間的關(guān)系。此外,美國(guó)政府還決定將在印尼首都雅加達(dá)設(shè)立與東盟聯(lián)絡(luò)辦事機(jī)構(gòu)。美國(guó)高調(diào)參與此次東盟系列峰會(huì),標(biāo)志著其戰(zhàn)略“重返”實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。
　　
　　“巧”返意欲何為?
　　
　　美國(guó)改變方式“重返”東南亞,反映出奧巴馬政府對(duì)域內(nèi)外主要力量在東南亞地區(qū)博弈形勢(shì)的判斷,是對(duì)布什政府“單邊主義”外交政策的調(diào)整,亦是著力推行“巧實(shí)力”外交的直接結(jié)果。
　　首先,美國(guó)日漸重視東盟整體力量及其在大國(guó)博弈中日益提升的戰(zhàn)略地位。由于內(nèi)部差異性大、缺乏領(lǐng)導(dǎo)核心等原因,東盟長(zhǎng)期處于低效力狀態(tài),但近年來(lái)東盟一體化進(jìn)程實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。2007年11月20日,東盟通過(guò)《東盟憲章》,致力于到2015年建立東盟安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化共同體。2008年12月,《東盟憲章》正式進(jìn)入實(shí)施進(jìn)程,美國(guó)漸感不能忽視東盟一體化進(jìn)程對(duì)亞太地區(qū)的影響以及東盟以整體的力量在國(guó)際舞臺(tái)中的重要作用。更為重要的是,世界主要力量近年來(lái)持續(xù)加強(qiáng)與東盟關(guān)系,東盟在亞太格局中的戰(zhàn)略地位不斷提升。日本針對(duì)東盟連續(xù)推出重磅經(jīng)援計(jì)劃,韓國(guó)利用與東盟建立對(duì)話(huà)關(guān)系20周年紀(jì)念峰會(huì)拉近與東盟關(guān)系,澳大利亞、新西蘭等國(guó)也完成了與東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的簽署。中國(guó)近年通過(guò)能源、交通等重大項(xiàng)目合作,也不斷夯實(shí)了與東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,對(duì)東南亞國(guó)家的“軟實(shí)力”影響不斷上升。2008年,中國(guó)與東盟國(guó)家的雙邊貿(mào)易額已經(jīng)達(dá)到2311億美元。2009年1月1日,中國(guó)―東盟自由貿(mào)易區(qū)初步建成后,雙方的經(jīng)貿(mào)合作將迎來(lái)一個(gè)新的高峰。這些引起了美國(guó)的高度擔(dān)憂(yōu)。美國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)界頻繁舉行“如何應(yīng)對(duì)中國(guó)在東南亞的‘?dāng)U張’”、“美國(guó)在東南亞的領(lǐng)導(dǎo)地位與來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)”等主題研討會(huì),商討因應(yīng)對(duì)策。奧巴馬政府不遺余力加大對(duì)東盟投入,除了反映出其謀求戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益外,更出于平衡我影響力的深層次戰(zhàn)略考量。奧巴馬政府迎合東盟多年期待入約,試圖改變美國(guó)在東南亞大國(guó)博弈中影響力有所下降的“戰(zhàn)略失衡”狀態(tài),謀求重掌東南亞事務(wù)主導(dǎo)權(quán),延宕中國(guó)與東盟國(guó)家務(wù)實(shí)合作加速深化態(tài)勢(shì)。
　　其次,奧巴馬政府著手調(diào)整布什政府對(duì)緬甸遠(yuǎn)未奏效的封鎖干預(yù)政策,務(wù)實(shí)提高對(duì)東盟國(guó)家介入能力。布什政府執(zhí)政期間,對(duì)緬甸一味示強(qiáng),不斷加大對(duì)緬甸軍政府經(jīng)濟(jì)制裁和施壓力度。奧巴馬政府意識(shí)到布什政府對(duì)緬甸政策實(shí)質(zhì)上的“零效力”,承認(rèn)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)封鎖未能改變緬甸現(xiàn)狀,希望對(duì)緬過(guò)于僵化政策做出一些調(diào)整。布什政府2003年8月宣布對(duì)緬甸實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁,于2007年9月開(kāi)始強(qiáng)化制裁措施,其中包括嚴(yán)格控制對(duì)緬甸的出口,凍結(jié)更多的緬甸政府官員在美國(guó)的資產(chǎn),以及禁止美國(guó)公司或個(gè)人與受到制裁的緬甸官員進(jìn)行商業(yè)往來(lái)等。奧巴馬政府則于2009年5月宣布將于5月20日到期的對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)制裁延長(zhǎng)一年。可見(jiàn),美對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁手段在短期內(nèi)很難解除。不過(guò),在“巧實(shí)力”外交理念的指引下,美國(guó)在繼續(xù)對(duì)緬甸實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的同時(shí),亦將采取“接觸”等靈活手段,制定更為實(shí)用有效的策略,切實(shí)增強(qiáng)對(duì)緬事務(wù)的干預(yù)能力。近年來(lái),包括日本在內(nèi)的美國(guó)亞太盟國(guó)屢次勸說(shuō)美國(guó)加入TAC,美國(guó)卻始終敬而遠(yuǎn)之,主要原因在于TAC涵蓋簽署國(guó)需要承諾“互相尊重主權(quán)、互補(bǔ)干涉內(nèi)政”等內(nèi)容。美國(guó)為確保其在緬甸、柬埔寨等國(guó)問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)遲遲不愿加入,以便能夠保持施壓和干預(yù)態(tài)勢(shì)。奧巴馬政府對(duì)TAC態(tài)度徹底轉(zhuǎn)變很大程度上也在于其對(duì)緬政策的調(diào)整。當(dāng)然,美改變介入方式也與奧巴馬政府對(duì)朝鮮正在和緬甸發(fā)展核合作關(guān)系有關(guān),與東盟同臺(tái),更利于“對(duì)付”朝緬。
　　再次,美國(guó)視東盟為推進(jìn)“巧實(shí)力”外交的“實(shí)驗(yàn)田”。美國(guó)最終放下身段積極參與東盟系列峰會(huì),標(biāo)志著奧巴馬政府對(duì)東南亞的“巧實(shí)力”外交開(kāi)始邁出實(shí)質(zhì)性步伐。美國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)東南亞,視東南亞為其亞洲戰(zhàn)略的重要側(cè)翼。冷戰(zhàn)時(shí)期,美國(guó)在東南亞地區(qū)積極拼湊帶有軍事性質(zhì)的同盟組織。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束,美國(guó)似乎與東南亞漸行漸遠(yuǎn),但實(shí)際上,美國(guó)在東南亞具有深厚的戰(zhàn)略基礎(chǔ),其傳統(tǒng)盟友是其推行外交戰(zhàn)略的堅(jiān)強(qiáng)后盾。美國(guó)和東盟國(guó)家互為重要貿(mào)易伙伴,2008年雙邊貿(mào)易額達(dá)到1780億美元。美國(guó)始終關(guān)注并加大投入涉及其重大戰(zhàn)略利益的菲律賓、新加坡等重點(diǎn)東盟國(guó)家。菲律賓、泰國(guó)是美國(guó)在亞洲的重要盟國(guó),美國(guó)與菲、泰始終保持著密切軍事交流。新加坡允許美國(guó)航母�？坎⒆鳛槊篮＼娋S修基地,美國(guó)將新加坡視作其安全鏈條上非常重要的一環(huán)。因此,美國(guó)此次“重返”并非指其影響力“從無(wú)到有”,而是意指美國(guó)改變方式對(duì)東南亞“深入介入”和“全面介入”。奧巴馬政府一大明顯的政治轉(zhuǎn)變即在于利用美國(guó)影響力和軟實(shí)力,重塑美國(guó)在世界各地的形象。新任政府更傾向于徹底改觀(guān)世界對(duì)美國(guó)尚武的觀(guān)念,強(qiáng)調(diào)“和平長(zhǎng)入”世界。希拉里近日在美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)上首次闡述以“巧實(shí)力”為標(biāo)志的奧巴馬政府外交戰(zhàn)略,稱(chēng)“巧實(shí)力”體現(xiàn)在“更新與伙伴國(guó)家加強(qiáng)合作的有效渠道、謀求與持不同觀(guān)點(diǎn)的國(guó)家進(jìn)行有原則的接觸,綜合運(yùn)用軍事與民間力量,以及充分利用包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力和示范效應(yīng)等在內(nèi)的一切美國(guó)實(shí)力等五個(gè)方面具體的政策途徑”。奧巴馬政府此次調(diào)整對(duì)東南亞的介入方式,積極參與以東盟為核心的多邊機(jī)制,有意借此舞臺(tái)向世界展示美國(guó)“巧實(shí)力”外交的積極成果,重塑美國(guó)國(guó)際形象。
　　
　　“巧”返之路漫漫
　　
　　盡管奧巴馬政府以多種形式努力加快重返東南亞的步伐,但是,受多種因素制約,美國(guó)以“巧實(shí)力”促進(jìn)戰(zhàn)略“重返”東南亞很難一蹴而就。
　　其一,戰(zhàn)略“重返”受到美國(guó)對(duì)東盟“示好”的具體措施等實(shí)質(zhì)動(dòng)作力度的制約。不可否認(rèn),希拉里高調(diào)“重返”中不乏含有政治炒作的成分,意在凸顯奧巴馬政府對(duì)前任政府“輕視亞洲”政策的轉(zhuǎn)變,同時(shí)力圖扭轉(zhuǎn)美國(guó)的國(guó)際形象。目前,美國(guó)簽署TAC,做出了一些姿態(tài),但鑒于東南亞并不構(gòu)成美國(guó)核心利益,美實(shí)質(zhì)性動(dòng)作并不多。實(shí)際上,TAC只是一種原則性的聲明,對(duì)簽署國(guó)并不具有強(qiáng)制性的法律約束力,也沒(méi)有具體懲罰違反者的政策措施,即使東盟成員國(guó)之間也會(huì)做出違反TAC的行為。東盟秉承“不邀請(qǐng)不受理”的原則,即不干涉成員國(guó)的內(nèi)政,也不強(qiáng)制干預(yù)成員國(guó)之間的矛盾與沖突。因此,TAC對(duì)美國(guó)有一定約束力,但并不構(gòu)成太大的壓力。
　　其二,戰(zhàn)略“重返”受到東盟國(guó)家收受能力的制約。從根本上說(shuō),美國(guó)與東盟的戰(zhàn)略目標(biāo)不盡相同。作為其亞太戰(zhàn)略的組成部分,美國(guó)“重返”東南亞戰(zhàn)略的根本目的在于全面強(qiáng)化其在東南亞的影響和存在。而東盟國(guó)家一貫巧妙利用大國(guó)在東南亞地區(qū)博弈中的矛盾,實(shí)行開(kāi)放的地區(qū)主義,奉行“大國(guó)平衡”外交政策,謀求經(jīng)濟(jì)和安全利益最大化。東盟國(guó)家一方面對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略“重返”求之不得,但另一方面,地區(qū)國(guó)家又普遍具有很強(qiáng)的自主意識(shí)。鑒于美國(guó)對(duì)東盟國(guó)家難改厚此薄彼姿態(tài),各國(guó)對(duì)美國(guó)重返也持矛盾心態(tài)。東南亞有兩億穆斯林,占世界穆斯林總?cè)丝诘奈宸种��?廣大穆斯林人口具有較強(qiáng)的“仇美”、“反美”情緒,美國(guó)與東盟雙方很難回到冷戰(zhàn)時(shí)期的同盟關(guān)系。美國(guó)加入TAC后,將面對(duì)該條約中“互相承認(rèn)和尊重主權(quán)、互不干涉內(nèi)政、以和平方式解決爭(zhēng)端”等原則的約束。鑒于緬甸是東盟成員國(guó),朝鮮也已簽署TAC,美國(guó)對(duì)緬甸和朝鮮的政策會(huì)受到一定影響和牽制。如果美國(guó)在A(yíng)RF上力主將朝鮮核問(wèn)題和緬甸問(wèn)題作為論壇的主要議題,東盟將很難茍同。
　　其三,如何處理緬甸問(wèn)題直接影響美國(guó)能否徹底成功實(shí)現(xiàn)“巧”返。緬甸問(wèn)題歷來(lái)是影響東盟與美國(guó)關(guān)系的重要因素。就在簽署TAC前不久, 希拉里還曾建議東盟,如果緬甸軍政府不釋放反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟總書(shū)記昂山素季,東盟應(yīng)考慮驅(qū)逐緬甸出盟。多年來(lái),東盟各國(guó)在處理與緬甸關(guān)系以及昂山素季問(wèn)題上一直保持溫和與低調(diào)姿態(tài),不可能因美改變態(tài)度。美今后如何應(yīng)對(duì)東盟框架下的緬甸問(wèn)題成為其能否徹底成功實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略“重返”的最大障礙之一和有效“試金石”。
　　美國(guó)改變方式介入東南亞,給中國(guó)的東南亞外交提出了新課題,增加了中國(guó)應(yīng)對(duì)東南亞涉華重大問(wèn)題的難度。一方面,中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)“和平促變”手法保持清醒。但與此同時(shí),也不宜對(duì)美國(guó)改變姿態(tài)與手法,簡(jiǎn)單奉行冷戰(zhàn)思維持負(fù)面態(tài)度,應(yīng)以開(kāi)放心態(tài),利用既有舞臺(tái)推進(jìn)中美雙方的溝通與交流,并繼續(xù)通過(guò)多種渠道展開(kāi)同東南亞國(guó)家的務(wù)實(shí)合作,繼續(xù)積極參與并利用以東盟為核心的多邊機(jī)制,謀求中國(guó)―東盟的共同發(fā)展,構(gòu)筑穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的東南亞周邊環(huán)境。
　　(責(zé)任編輯:肖雪晴)

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