近年來(lái)，全球突發(fā)事件頻發(fā)，中國(guó)近期5月12日發(fā)生的汶川8級(jí)地震、“2008雪災(zāi)”、2003年的烈性傳染病SARS，美國(guó)的“9?11”和“卡特里娜颶風(fēng)”，印度洋的海嘯……這些災(zāi)害對(duì)人類的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失，使社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重阻礙和影響，也使得突發(fā)事件的應(yīng)急管理(Emergency Management，簡(jiǎn)寫(xiě)為EM)日益引起各國(guó)政府的高度重視。
　　所謂應(yīng)急管理，是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對(duì)造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過(guò)程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效地應(yīng)對(duì)、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。
　　應(yīng)急管理并不是一個(gè)新生事物，因?yàn)槿祟愖怨乓詠?lái)就面臨著各種自然災(zāi)害和社會(huì)災(zāi)難的挑戰(zhàn)。但是，近百年來(lái)，災(zāi)害種類變得更多，成因更復(fù)雜，影響范圍更廣，受災(zāi)程度更深，因此需要集成更多的資源和技術(shù)，建立更加完善的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。
　　國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理起步比較早，尤其是那些飽嘗了災(zāi)害困擾的國(guó)家，如地震多發(fā)的日本，更是如此。了解國(guó)外典型國(guó)家應(yīng)急管理的特點(diǎn)和做法，進(jìn)一步完善中國(guó)的應(yīng)急機(jī)制是十分必要的。
　　
　　逐步完善的美國(guó)應(yīng)急管理
　　
　　美國(guó)是世界上應(yīng)急管理體系建設(shè)比較完備的國(guó)家之一，不斷完善的體制及法制建設(shè)使其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力越來(lái)越強(qiáng)。美國(guó)的具體做法包括：
　　1、　完善組織結(jié)構(gòu)。1979年，卡特總統(tǒng)發(fā)布12127號(hào)行政命令，將原來(lái)分散的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)集中起來(lái)，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局(Federal Emergency ManagementAgency，F(xiàn)EMA)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理及其過(guò)程中的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作，其局長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，自此，美國(guó)的現(xiàn)代應(yīng)急管理機(jī)制正式建立。
　　2001年，“9?11”事件引起了美國(guó)各界對(duì)國(guó)家公共安全體制的深刻反思，政府飽受各方指責(zé)：多頭管理帶來(lái)的管理不力，情報(bào)工作失誤，反恐技術(shù)和手段落后……為了有效解決這些問(wèn)題，布什政府于2003年3月1日組建了國(guó)土安全部，將22個(gè)聯(lián)邦部門(mén)并入，F(xiàn)EMA成為緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司下屬的第三級(jí)機(jī)構(gòu)。兩年后，美國(guó)南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風(fēng)”襲擊，由于組織協(xié)調(diào)不力，致使新奧爾良市淪為“人間地獄”，之后國(guó)土安全部汲取教訓(xùn)，進(jìn)行了功能的重新設(shè)計(jì)，在2007年10月加州發(fā)生的森林大火應(yīng)對(duì)中獲得重生。美國(guó)的應(yīng)急管理組織體系在經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中不斷成熟，逐漸走向完善。
　　美國(guó)的專業(yè)應(yīng)急組織如疾病預(yù)防與控制中心(CDC)，在應(yīng)急管理中也發(fā)揮著重要作用，目前，他們已經(jīng)擁有一支強(qiáng)有力的機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和運(yùn)行高效的規(guī)程，在突發(fā)公共事件中即可采取及時(shí)有效的措施。
　　2、　健全應(yīng)急法制體系。1976年實(shí)施的美國(guó)《緊急狀態(tài)管理法》詳細(xì)規(guī)定了全國(guó)緊急狀態(tài)的過(guò)程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對(duì)政府和其他公共部門(mén)如警察、消防、氣象、醫(yī)療和軍方等的職責(zé)做了具體的規(guī)范。此后，又推出了針對(duì)不同行業(yè)不同領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，其中包括了地震、洪災(zāi)、建筑物安全等相關(guān)問(wèn)題。1959年的《災(zāi)害救濟(jì)法》幾經(jīng)修改后確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建的相關(guān)問(wèn)題�！�9?11”事件之后，美國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法規(guī)做了更加細(xì)致而周密的修訂，陸續(xù)出臺(tái)了《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運(yùn)輸安全法》、《國(guó)土安全法》等，從而形成了一個(gè)全方位、立體化、多層次的突發(fā)事件應(yīng)急法制體系。
　　現(xiàn)在美國(guó)已形成了以國(guó)土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急和響應(yīng)機(jī)構(gòu)，通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的機(jī)制，有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)的災(zāi)害事件。
　　
　　較為完善的日本應(yīng)急管理
　　
　　日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺(tái)風(fēng)、地震、海嘯、暴雨等各種災(zāi)害極為常見(jiàn)，是世界上易于遭受自然災(zāi)害的國(guó)家之一。在長(zhǎng)期與災(zāi)難的對(duì)抗中，日本已形成了一套較為完善的綜合性防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策機(jī)制。
　　1、　完善的應(yīng)急管理法律體系。日本作為全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國(guó)家，它的防災(zāi)減災(zāi)法律體系相當(dāng)龐大。以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為龍頭，在其中明確規(guī)定了國(guó)家、中央政府、社會(huì)團(tuán)體、全體公民等不同群體的防災(zāi)責(zé)任，下設(shè)各類防災(zāi)減災(zāi)法50多部，建立了圍繞災(zāi)害周期而設(shè)置的法律體系，即基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急法、災(zāi)后重建與恢復(fù)法、災(zāi)害管理組織法五個(gè)部分，使日本在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類突發(fā)事件時(shí)有法可依。
　　2、　良好的應(yīng)急教育和防災(zāi)演練。日本政府和國(guó)民極為重視應(yīng)急教育工作，從中小學(xué)教育抓起，培養(yǎng)公民的防災(zāi)意識(shí)；將每年的9月1日定為“災(zāi)害管理日”，8月30日到9月5日定為“災(zāi)害管理周”，通過(guò)各種方式進(jìn)行防災(zāi)宣傳活動(dòng)；政府和相關(guān)災(zāi)害管理組織機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模災(zāi)害演練，檢驗(yàn)決策人員和組織的應(yīng)急能力，使公眾能訓(xùn)練有素的應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。
　　3、　巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，頻發(fā)的地震又極易造成大規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失。為了有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，日本建立了由政府主導(dǎo)和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，政府為地震保險(xiǎn)提供后備金和政府再保險(xiǎn)。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在應(yīng)急管理中起到了重要作用，為災(zāi)民正常的生產(chǎn)生活和災(zāi)后恢復(fù)重建提供了保障。
　　4、　嚴(yán)密的災(zāi)害救援體系。日本已建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)組成的較為完善的災(zāi)害救援體系。消防機(jī)構(gòu)是災(zāi)害救援的主要機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息；警察的應(yīng)對(duì)體制由情報(bào)應(yīng)對(duì)體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)兩部分組成，主要包括災(zāi)區(qū)情報(bào)收集、傳遞、各種救災(zāi)搶險(xiǎn)、災(zāi)區(qū)治安維持等等；日本的自衛(wèi)隊(duì)屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《自衛(wèi)隊(duì)法》的規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)官可以根據(jù)實(shí)際情況向?yàn)?zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊(duì)，參與抗險(xiǎn)救災(zāi)。
　　近年來(lái)，日本的人為事故災(zāi)害也在不斷增加，如東京地鐵沙林毒氣事件，當(dāng)場(chǎng)造成10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。因此，如何完善應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)急管理能力，迎接新形勢(shì)下的新的危機(jī)和挑戰(zhàn)，也成為日本應(yīng)急管理工作中一項(xiàng)新的任務(wù)。
　　
　　特色鮮明的澳大利亞應(yīng)急管理
　　
　　澳大利亞地廣人稀，人口主要集中在中心城市和沿海地區(qū)。過(guò)去幾十年里，澳大利亞在戰(zhàn)略上一直是一個(gè)處于低威脅的國(guó)家，其應(yīng)急管理主要針對(duì)自然災(zāi)害，如洪水，暴雨，熱帶風(fēng)暴，森林大火等，其應(yīng)急管理也帶有自己的鮮明特色。
　　1、　層次分明的應(yīng)急管理體系。澳大利亞設(shè)立了一套三個(gè)層面、承擔(dān)不同職責(zé)的政府應(yīng)急管理體系：聯(lián)邦政府層面，隸屬于澳大利亞國(guó)防部的應(yīng)急管理署(EMA)是聯(lián)邦政府主要的應(yīng)急管理部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)性的緊急事件管理；州和地區(qū)政府層面，六個(gè)州和兩個(gè)地區(qū)通過(guò)立法、建立委 員會(huì)機(jī)構(gòu)以及提升警務(wù)、消防、救護(hù)、應(yīng)急服務(wù)、健康福利機(jī)構(gòu)等各方面的能力來(lái)保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全；社區(qū)層面，澳大利亞全國(guó)范圍內(nèi)約有700個(gè)社區(qū)，它們雖然不直接控制災(zāi)害響應(yīng)機(jī)構(gòu)，但必須在災(zāi)難預(yù)防、緩解以及為救災(zāi)計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)等方面承擔(dān)責(zé)任。
　　2、　森林火災(zāi)防治。澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區(qū)，在干旱季節(jié)，氣溫高、濕度小、風(fēng)大，森林植被以桉樹(shù)為主，桉樹(shù)含油脂多，特別易燃，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易形成狂燃大火，并產(chǎn)生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴(yán)重。針對(duì)這些情況，澳大利亞經(jīng)多年試驗(yàn)研制出了以火滅火的辦法，采取計(jì)劃火燒措施防治森林火災(zāi)。并采用氣象遙感、圖像信息傳輸和計(jì)算機(jī)處理等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)、快速、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)森林火災(zāi)。此外，社會(huì)民眾還成立了森林防火站、“火災(zāi)管理委員會(huì)”(AFAC)等民間組織來(lái)應(yīng)對(duì)火災(zāi)。
　　3、　以志愿者為特色的廣泛社會(huì)參與。在澳大利亞，應(yīng)急響應(yīng)志愿者是抗災(zāi)的生力軍，他們來(lái)自于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，積極參與社區(qū)的減災(zāi)和備災(zāi)活動(dòng)。州應(yīng)急服務(wù)中心是志愿者抗災(zāi)組織中比較普遍的一種形式，幫助社區(qū)處理洪災(zāi)和暴雨等災(zāi)害，而且志愿者并不是業(yè)余的，他們都經(jīng)過(guò)培訓(xùn)且達(dá)到職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并能熟練操作各種復(fù)雜的救災(zāi)設(shè)備。
　　
　　以雪為令的加拿大應(yīng)急管理
　　
　　加拿大大部分地區(qū)屬于寒帶，冬季時(shí)間長(zhǎng)，40％的陸地為冰封凍土地區(qū)，蒙特利爾冬季的溫度可至零下30多度，主要的自然災(zāi)害是冬季的暴風(fēng)雪，以下是加拿大的雪災(zāi)應(yīng)急管理。
　　1、　重視地方部門(mén)作用的應(yīng)急管理體系。加拿大自1948年成立聯(lián)邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時(shí)的應(yīng)急救災(zāi)。1974年，加拿大將民防和應(yīng)急行動(dòng)的優(yōu)先程序倒過(guò)來(lái)。1988年，加拿大成立應(yīng)急準(zhǔn)備局，使之成為一個(gè)獨(dú)立的公共服務(wù)部門(mén)，執(zhí)行和實(shí)施應(yīng)急管理法。加拿大的應(yīng)急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)三級(jí)，實(shí)行分級(jí)管理。政府要求，任何緊急事件首先應(yīng)由當(dāng)?shù)毓俜竭M(jìn)行處置，如果需要協(xié)助，可再向省或地區(qū)緊急事件管理組織請(qǐng)求，如果事件不斷升級(jí)以致超出了省或地區(qū)的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。
　　2、　應(yīng)對(duì)雪災(zāi)的全國(guó)協(xié)作機(jī)制。加拿大冬天漫長(zhǎng)多雪，各地政府積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了一套較為高效和系統(tǒng)的應(yīng)急對(duì)策。在加拿大，清雪部門(mén)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)清理積雪，保障道路暢通，責(zé)任主要在各省市政府。其中，省政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)高速路，市政府負(fù)責(zé)市內(nèi)道路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大全國(guó)每年清雪費(fèi)用高達(dá)10億加元，各級(jí)政府也都有專門(mén)的年度清雪預(yù)算。加拿大清雪基本是機(jī)械化，每個(gè)城市都配有系統(tǒng)的清雪設(shè)備，為把暴風(fēng)雪的影響降到最低，加拿大各省市特別注重調(diào)動(dòng)全社會(huì)的配合和參與。加拿大環(huán)境部網(wǎng)站不僅每天分時(shí)段公布各地市詳細(xì)的天氣預(yù)報(bào)，還提供未來(lái)一周的每日天氣預(yù)報(bào)，并及時(shí)發(fā)布暴風(fēng)雪等極端天氣警報(bào)；各省市設(shè)有免費(fèi)的實(shí)時(shí)路況信息熱線；電臺(tái)和電視臺(tái)一般是每隔半小時(shí)播報(bào)一次當(dāng)?shù)靥鞖夂吐窙r情況；各省市也都把清雪的預(yù)算、作業(yè)程序和標(biāo)準(zhǔn)以及投訴電話等公布在其官方網(wǎng)站上，供公眾監(jiān)督。加拿大各省市還常常通過(guò)多種方式向公眾介紹防范冰雪天氣的知識(shí)和技巧，提高公眾應(yīng)對(duì)暴風(fēng)雪的能力。
　　
　　中國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展
　　
　　近年來(lái)，中國(guó)各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，不僅給人民群眾帶來(lái)了的生命財(cái)產(chǎn)損失，也嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。2003年SARS事件以后，國(guó)家提高了對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的重視程度，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的要求。經(jīng)過(guò)幾年的努力，中國(guó)在應(yīng)急管理制度建設(shè)和理論研究方面都取得了重大進(jìn)展。
　　2005年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室(國(guó)務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，中國(guó)地方各級(jí)政府陸續(xù)成立突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)，截至2006年底，全國(guó)所有省份都成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)基本模式已形成。在法制建設(shè)方面，國(guó)務(wù)院于2006年1月頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年8月30日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于2007年11月1日起施行。
　　在理論研究方面，國(guó)內(nèi)各界學(xué)者也展開(kāi)了很多工作。中國(guó)科學(xué)院政策與管理所的“應(yīng)急管理研究組”做了很多基礎(chǔ)性的研究工作，他們創(chuàng)辦了電子專業(yè)期刊《應(yīng)急管理匯刊》，在突發(fā)事件的機(jī)理體系以及更適合現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理需求的“可挽救性、可恢復(fù)性、可減緩性”度量評(píng)價(jià)方法等多個(gè)問(wèn)題上有很新的創(chuàng)見(jiàn)。清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等單位也有多個(gè)應(yīng)急管理科研團(tuán)隊(duì)，在公共安全、危機(jī)管理等方面有所建樹(shù)。另外，一些學(xué)者也在不同專業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理方面有了很多的研究，如建筑防災(zāi)中的人群管理和應(yīng)急管理，出現(xiàn)緊急事態(tài)時(shí)的高層建筑人員疏散模型研究等。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，盡管有些突發(fā)事件我們無(wú)法預(yù)防，卻可以采取有效的措施、合理的組織體系建設(shè)和完善的法律建設(shè)來(lái)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。在日前中國(guó)發(fā)生的汶川地震中，以國(guó)務(wù)院總理溫家寶為總指揮的災(zāi)害行政責(zé)任系統(tǒng)及時(shí)反應(yīng)，高效調(diào)度所有可資利用的資源，在第一時(shí)間將災(zāi)害及救援進(jìn)展情況告知全世界，在贏得了國(guó)際關(guān)注和同情的同時(shí)，也為救災(zāi)和事后的全面恢復(fù)籌集了遠(yuǎn)超以往的資金和物資，此舉必將成為中國(guó)高效應(yīng)急響應(yīng)的典型范例。
　　在未來(lái)的日子里，繼續(xù)深入研究突發(fā)事件的發(fā)生，發(fā)展及應(yīng)對(duì)機(jī)理，學(xué)習(xí)和借鑒海外應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理體系，最終減少突發(fā)事件對(duì)人民群眾和社會(huì)發(fā)展的影響是我們不懈努力的方向。
　　
　　(第一作者單位：中國(guó)科學(xué)院研究生院； 第二作者單位：山東大學(xué)管理學(xué)院)
　　
　　(責(zé)任編輯：肖雪晴)

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