在現(xiàn)行的中國官制體系中，村干部并不列數(shù)國家公務(wù)人員，卻因為掌握鄉(xiāng)村領(lǐng)域的公共權(quán)力，不可避免地與尋租行為產(chǎn)生交集。近年來，“村官”腐敗案在各地時有發(fā)生。由直接選舉產(chǎn)生的村官，也難以跳脫絕對權(quán)力與腐敗的等式，其危害性除了斂公為私帶來的一般后果，更有對鄉(xiāng)村自治和基層民主的破壞。
　　隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，干群之間因為稅費問題而產(chǎn)生的緊張關(guān)系得以暫時性緩解，而新的社會經(jīng)濟格局下的“村官”腐敗，則使鄉(xiāng)村社會的矛盾重新升級，成為鄉(xiāng)村社會群體性事件的一個重要誘因。如何對不是官員的“村官”進行有效監(jiān)督，便是鄉(xiāng)村治理的新命題。
　　
　　土地腐敗
　　2011年10月底，河南省通過農(nóng)村涉財信訪舉報突出問題專項治理行動查處了一批“村官”，共有845名村干部和黨員受到黨政紀處分，103人被移送司法機關(guān)，涉案金額7017.2萬元。
　　11月初，浙江永康市江南街道溪口村原村支書徐發(fā)強貪污、受賄、挪用資金案開庭審理。檢察機關(guān)指控，在擔任村支書不到3年的時間里，徐發(fā)強貪污10萬元、受賄162.6萬元、挪用公款15萬元，最終獲刑18年。
　　幾乎同時，廣州也上演審“村官”的場景，廣州市蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)湯村村委會主任湯柱輝與該村原3名村干部被控貪污罪，在廣州至河源高速公路施工期間，買通征地拆遷人員，以虛構(gòu)果樹、墳頭等方式騙取征地補償款500余萬元。
　　而在近日，陜西省渭南市華縣杏林鎮(zhèn)龍山村村民因向檢察機關(guān)實名舉報該村干部貪污問題，卻遭到被舉報人砍傷。
　　當城市化和新農(nóng)村建設(shè)以不可阻擋的速度進行時，征地補償、惠農(nóng)補貼等環(huán)節(jié)都開始成為滋生腐敗的空間。這與近年來不斷攀升的農(nóng)民上訪數(shù)量形成了直接關(guān)系。安徽省紀委的一份調(diào)查報告顯示，近4年安徽省涉及農(nóng)村基層干部的信訪數(shù)量在高位上徘徊，涉及農(nóng)村基層干部的案件數(shù)量逐年增加。2007年以來，安徽省農(nóng)村基層干部違紀違法案件中，妨害社會管理秩序行為在下降，而貪污賄賂行為、違反財經(jīng)紀律行為等經(jīng)濟類案件則呈上升趨勢。
　　土地的集體屬性決定其成為村官們手中最為關(guān)鍵的資源，也是形成腐敗的重要源頭。只要土地的功能溢出單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的范疇，便在各個環(huán)節(jié)為權(quán)力缺乏監(jiān)督的村官打開方便之門。土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)透明度不高、操作不規(guī)范；土地征購環(huán)節(jié)隨意壓低價格、村官受益而村民受損，在土地征用費補償環(huán)節(jié)，收入不入賬或少報收入是貪污的主要途徑。
　　土地背后的財富差異亦決定了中國廣大村官的不同處境，或是掌握增值的處置和分配大權(quán)，或是成為避而遠之的職務(wù)�！按骞俑瘮∫�看他所處的位置和狀況，現(xiàn)在的農(nóng)村分兩大類，70%～80%的農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，沒有什么收入和資源，這部分村里的財政收入非常有限，稅費改革之后主要靠上面劃撥工資和辦公經(jīng)費，這部分村莊沒有油水，稅費改革之前，村干部多由村中比較有勢力的人擔當，而現(xiàn)在不用收稅費了之后，這些人都不愿意當村官了，因為收入太少，所以說大部分農(nóng)村地區(qū)是沒有機會貪污腐敗的。這種行為主要發(fā)生在面臨征地比較多的農(nóng)村�！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說。
　　而國務(wù)院研究中心研究員趙樹凱認為，村官腐敗是一個持續(xù)存在的現(xiàn)象，并且隨著農(nóng)村的資源狀況和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)而發(fā)生演變�！按骞俑瘮】梢宰匪莸饺嗣窆�社時期，表現(xiàn)為多吃多占、給自己人派好活、多記工分，那個時候的腐敗是生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)的；承包制實行之后，村官沒有直接的分配權(quán)利了，但還是掌握了一部分集體資產(chǎn)，比如說廠房、拖拉機、樹木，這個時期的腐敗體現(xiàn)在集體資產(chǎn)的管理上，比如把集體資產(chǎn)便宜出租或者賣給自己的朋友；改革的后一階段，分配權(quán)沒有了、集體資產(chǎn)也沒有了，就開始多收稅費，上世紀90年代村民與干部的很多沖突就是因此而發(fā)生；現(xiàn)在手里的資源就剩土地了。而土地腐敗也有一個過程，分別發(fā)生在三個領(lǐng)域：承包地、宅基地和農(nóng)用地。把土地低價承包給自己人、分配宅基地時也是自己人多占，另外就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的利益交換。目前來看，承包地基本上不能動了、宅基地也基本分配完了，矛盾就主要集中在了征地上。”趙樹凱說。
　　農(nóng)村中的干群關(guān)系隨著農(nóng)業(yè)政策的變遷時而緊張、時而舒緩。稅費改革之前的矛盾積蓄在2006年得以全面釋放，時隔幾年，土地供應(yīng)所維系的城市化卻讓這種緊張再次出現(xiàn)。
　　“取消農(nóng)業(yè)稅之前，干群關(guān)系非常緊張，一些地方都是地痞流氓在當村干部，產(chǎn)生了很多惡性事件�，F(xiàn)在政府不再向農(nóng)民收錢，但是與農(nóng)民的關(guān)系卻變得不緊密了，政府與農(nóng)村的關(guān)系只剩下土地關(guān)系，而過去盡管關(guān)系比較緊張，但村干部與農(nóng)民還是打成一片的。村干部去收錢，農(nóng)民就會向他們抱怨，你們來收錢，但是我們需要水、技術(shù)服務(wù)的時候，你幫我們了沒有，沒有你收什么錢。”賀雪峰說，當這種緊張又密切的關(guān)系不在時，村官就會往上跑，而不向下看。
　　
　　治理方式影響基層民主
　　今年7月，國務(wù)院下發(fā)《農(nóng)村基層干部廉潔履職規(guī)定》，直指村干部腐敗行為，地方政府也不乏重拳治理。然而，在鄉(xiāng)村社會的政治環(huán)境下，自上而下式的監(jiān)督產(chǎn)生了另外的后果。與治理官員腐敗相比，村官所處的是村民自治的獨特背景，這決定了上級監(jiān)督的單一手段便不可能解決腐敗問題，甚至可能削弱已經(jīng)建立20多年的基層民主。
　　土地征用補償款通常分為三大塊，一部分是對于農(nóng)民的直接補償，還有一部分是青苗和附著物的補償，另外一部分是直接給村集體，集體利用這部分補償再創(chuàng)造公共產(chǎn)品，維持村中的公共事務(wù)，為村民提供基本服務(wù)，同時這也是村干部能夠利用的最大權(quán)力，是產(chǎn)生貪污行為的土壤，農(nóng)民的不滿通�；�于這一部分。
　　賀雪峰此前曾到廣東和河南等地調(diào)研，他聽到了在農(nóng)民當中普遍流行的一個說法：“分光吃光身體健康。”也就是說，農(nóng)民希望所有的補償都能夠直接到達他們手中，他們對村干部的不信任感導(dǎo)致了“分光”的訴求。
　　“實際上，按照法律規(guī)定，屬于村集體的補償農(nóng)民是不能分的，但是他們覺得放在村集體那里不放心，就要求分光。而地方政府，也不愿意把這部分補償留在村集體，怕造成干群關(guān)系緊張，引發(fā)農(nóng)民上訪。河南周口就有一個做法，在征地的過程中，不管是承包地，還是荒地，補償款都打包分給農(nóng)民，不讓村干部有接觸錢的機會，這樣的好處是避免了貪污，村干部和村民之間沒有了直接沖突，但同時也出現(xiàn)了一個情況，國家征地之后，村集體還是非常窮，而村中的很多公共事務(wù)，比如修路修橋，村集體如果沒有錢，就不可以提供這些公共產(chǎn)品，導(dǎo)致村干部不能為農(nóng)民辦事�！辟R雪峰說，這樣的做法導(dǎo)致了兩難的局面，把錢留給村干部，怕他貪污，分給農(nóng)民，村里的公共事務(wù)又沒法實現(xiàn)。
　　事實上，進退兩難的局面與村民監(jiān)督的缺位不無關(guān)系，自下而上的約束是維護村民自治、增加權(quán)力透明度的保障，而在現(xiàn)實中，這條通道的作用力卻顯得極其微弱，以至于對權(quán)力的監(jiān)督只能由更高的權(quán)力介入。
　　賀雪峰認為，村級組織是個自治組織，并且是民選的，但無論是通過民主選舉還是監(jiān)督，都難以避免村干部的個人目標和私心，村干部往往一上臺就收買了村里的精英人物，所以即使他干了壞事，村民也沒有辦法罷免他，于是，農(nóng)民就選擇上訪，叫上面來查處，而這與村民自治顯然是有差距的。并且，村民越來越對選舉和監(jiān)督失去興趣，只要不跟自己的利益切身相關(guān)，便不會有舉報和監(jiān)督村干部腐敗的動力。在這個情況下，如果政府不介入，就很難監(jiān)督村干部的行為，而政府介入的后果肯定會影響村民自治，這也是一個兩難。
　　避免腐敗與鄉(xiāng)村自治因而變成了非此即彼的對立關(guān)系，腐敗行為要依靠鄉(xiāng)村外部的權(quán)力來遏制，而政府的強力干預(yù)卻對鄉(xiāng)村自治產(chǎn)生了隱形破壞。癥結(jié)所在，便是鄉(xiāng)村內(nèi)部的監(jiān)督力并沒有隨著選舉的確立而擴大，當選舉與監(jiān)督不能配套而行時，權(quán)力依然會處在裸奔狀態(tài)。而地方政府繞過村級組織、直接面對村民從而防止腐敗滋生的做法，卻無形中削弱了村民手中的監(jiān)督權(quán)。

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