“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，是十七大報(bào)告中對(duì)今后一個(gè)階段內(nèi)"中國(guó)農(nóng)村土地政策的概括性表述。這個(gè)基本經(jīng)營(yíng)制度，就是自1970年代末開(kāi)始的以集體土地所有制為基礎(chǔ)、以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為經(jīng)營(yíng)方式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度。
　　經(jīng)歷了20多年的中國(guó)當(dāng)代社會(huì)變遷后，不同區(qū)域發(fā)展的差別、農(nóng)村人口的變化、土地占有的不均等等，對(duì)如何“穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系”，提出了既有緊迫性、又具長(zhǎng)期性的要求。
　　在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所有制、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系這一根本政治經(jīng)濟(jì)建筑上，怎樣保證和“初次分配公平”直接關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)起點(diǎn)公平，并且在此基礎(chǔ)上“探索集體經(jīng)濟(jì)的有效形式”，需要包括農(nóng)民、決策部門在內(nèi)全社會(huì)的力量，尋找超越歷史的創(chuàng)新方法。
　　隨著2006年完善第二輪土地承包工作在全國(guó)的基本完成，目前中國(guó)農(nóng)民基本都持有了可以使用、流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地權(quán)證，并且，根據(jù)有關(guān)政策的解釋，這一輪的土地承包權(quán)如果沒(méi)有任何特殊意外，農(nóng)民到期后可以繼續(xù)順延，這被廣泛解釋為“30年承包關(guān)系的無(wú)限順延”。
　　然而，任何政策都難免遇到“兩面性”的問(wèn)題。在城市化過(guò)程大大加快、農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人權(quán)益時(shí)常受到其他權(quán)力的威脅時(shí)，農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制、集體享有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)制度遇到了各種挑戰(zhàn)，包括從實(shí)踐上和理論上。
　　針對(duì)一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)組織制度，要達(dá)到理性理解不同的所有制關(guān)系的適用性，需要科學(xué)的社會(huì)實(shí)證調(diào)查和廣泛多樣的樣本的支持，進(jìn)而減少?zèng)Q策，或者更多的是人為因素主導(dǎo)的制度的變遷，與社會(huì)現(xiàn)實(shí)、農(nóng)民實(shí)際需要的偏差。
　　而農(nóng)民自己所進(jìn)行的自助性的土地產(chǎn)權(quán)股份制創(chuàng)新，它的意義，也許遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我們目前所能夠直接看到的。
　　根本上，不可忘記的是，當(dāng)農(nóng)民群體自身的土地產(chǎn)權(quán)觀念在經(jīng)過(guò)多年的集體所有制的鞏固、仍然以生產(chǎn)資料占有的起點(diǎn)平均為價(jià)值體系時(shí)，與之相聯(lián)系的任何社會(huì)制度變遷，將需適應(yīng)價(jià)值重新選擇的過(guò)程，而且，這個(gè)過(guò)程最終的導(dǎo)向，目前依然是未可知的。
　　其他社會(huì)群體，包括政策決策者，首先要尊重這一過(guò)程。
　　
　　――郭凱
　　
　　30年承包無(wú)限順延下的農(nóng)地矛盾　　郭　凱
　　
　　2004到2006年進(jìn)行的完善土地二輪延包已經(jīng)過(guò)去一年多了。但是在羿樹林這里，一些細(xì)節(jié)仍然歷歷在目。
　　羿樹林是湖北省監(jiān)利縣柘木鄉(xiāng)聶河村村支書，在村里前后做了30多年的村干部。去年因?yàn)槁櫤哟逶谕晟仆恋囟�輪延包、確權(quán)發(fā)放農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一定制的土地承包權(quán)證時(shí)，調(diào)整了村民的承包地，和《土地承包法》及國(guó)務(wù)院文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》[國(guó)辦發(fā)明電[2004]21縣]規(guī)定有出入，湖北省副省長(zhǎng)劉友凡帶隊(duì)的省政府工作組就來(lái)到了聶河村。
　　但沒(méi)想到的是，聶河村的調(diào)整，同樣合法、合規(guī)。
　　
　　30年“無(wú)限順延”下的新矛盾
　　劉友凡副省長(zhǎng)開(kāi)始主要在傾聽(tīng)，但是省府辦公廳的一位同志沒(méi)說(shuō)幾句話就幾乎和羿樹林吵了起來(lái)。那位同志說(shuō)，聶河村你們調(diào)田不合乎政策，不能那樣搞。羿樹林回過(guò)去，說(shuō)那是你們?cè)跈C(jī)關(guān)辦公室里寫的政策，要是你到我村里來(lái)，照你的政策，你當(dāng)村長(zhǎng)就搞不了。
　　后來(lái)羿樹林拿出村里村民代表大會(huì)、黨員代表大會(huì)的討論發(fā)言記錄，拿出了法律――在《土地管理法》中，有農(nóng)村村委會(huì)通過(guò)一定民主程序可以進(jìn)行部分土地調(diào)整的規(guī)定。
　　而且，在國(guó)家實(shí)行農(nóng)村集體所有制、多年堅(jiān)持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策下，是聶河村的村民找羿樹林，要他調(diào)整土地。在實(shí)行完善二輪延包前，因?yàn)槿丝诘淖兓�，村民之間的承包土地出現(xiàn)了不均。
　　湖北宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)財(cái)政所陳擁軍解釋，農(nóng)村土地承包開(kāi)始于70年代末、80年代初期，國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行統(tǒng)(集體所有)分(個(gè)體承包)結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為一項(xiàng)福利型的承包方式，長(zhǎng)期穩(wěn)定。
　　第一輪15年承包合同到期后，很多地區(qū)于1998年簽訂了第二輪承包合同，也叫二輪延包。盡管沒(méi)有按實(shí)際人口分配土地，但依照當(dāng)時(shí)的政策還可以小調(diào)整。而2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，小調(diào)整也基本行不通了。
　　但是，自上世紀(jì)80年代初期搞責(zé)任制以來(lái)，20多年過(guò)去了，家庭人口均發(fā)生了較大變化，陳擁軍所了解的大多數(shù)地區(qū)，此后一直沒(méi)有調(diào)整過(guò)土地，人地矛盾十分突出。
　　而如果30年承包合同無(wú)限順延，圍繞土地的矛盾，將開(kāi)始成為很難調(diào)和的社會(huì)矛盾。
　　在夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)，2006年農(nóng)業(yè)人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農(nóng)戶占25％，而人均承包土地面積超過(guò)2畝的占11.8％。
　　這種矛盾，造成許多原來(lái)人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來(lái)人口少，后來(lái)娶妻生子，卻沒(méi)有口糧田。于是農(nóng)村出現(xiàn)了許多農(nóng)民沒(méi)有地種，為了維持生計(jì)，而不得不出門打工或租地耕種。
　　夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)軍田壩村村民告訴記者，在完善土地二輪延包時(shí)，他們沒(méi)有調(diào)田，但現(xiàn)在，農(nóng)民租種別人土地的地租每畝達(dá)到了500元以上，在種植經(jīng)濟(jì)作物、人地矛盾最緊張的地區(qū)，最高的地租有800元一年。
　　而在聶河村所在的監(jiān)利縣南部地區(qū)，因?yàn)橄鄬?duì)做過(guò)小調(diào)整，目前租種別人承包地的平均地租大概在100到150元，人地矛盾沒(méi)有夷陵尖銳。
　　據(jù)介紹，1998年第一輪15年土地承包合同到期后，夷陵大多數(shù)地方采取順延的辦法。而多年沒(méi)有調(diào)整、矛盾早些時(shí)候沒(méi)有暴露，或者沒(méi)有矛盾的原因，主要在于在稅費(fèi)改革之前，土地種植負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民大量棄田拋荒，而為了完成向上級(jí)、中央繳納稅費(fèi)，很多基層組織村、組干部、技術(shù)骨干大面積種植被外出農(nóng)民撂荒的土地。
　　完善土地二輪延包時(shí)，由于稅費(fèi)改革、國(guó)家對(duì)糧食補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升、等待今后被征地補(bǔ)償、擔(dān)心土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性確權(quán)后再?zèng)]機(jī)會(huì)等等因素，拋荒農(nóng)民大批回鄉(xiāng)要地。按照國(guó)務(wù)院的政策，大多數(shù)的地區(qū)都做了各種協(xié)調(diào)工作，把土地歸還回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民，有的有機(jī)動(dòng)地的村重新給他們分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集體的機(jī)動(dòng)地或者叫做備留地。
　　而完善土地二輪延包期間，相當(dāng)多的省份都遇到了類似的問(wèn)題。四川、江西、江蘇等省份都有回鄉(xiāng)農(nóng)民或者人多地少家庭的農(nóng)民，向村級(jí)組織要土地。
　　根據(jù)江蘇南京市委農(nóng)工辦陳恒斌等的調(diào)查，在南京周邊的農(nóng)村，因?yàn)槿硕嗟厣伲�農(nóng)戶與村里產(chǎn)生糾紛，當(dāng)前很難調(diào)節(jié)。二輪土地承包時(shí)，南京不少地方在堅(jiān)持“大穩(wěn)定”的前提下，根據(jù)村民的要求，對(duì)人地矛盾比較突出、地塊過(guò)于零散的地塊，適當(dāng)進(jìn)行了調(diào)整，但是，也有少部分地方順延一輪土地承包的基數(shù)，20多年來(lái)_直沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。 當(dāng)人多地少的農(nóng)戶找村里要耕地時(shí)，人少地多的農(nóng)戶不愿退耕地，矛盾比較突出。
　　像南京棲霞區(qū)八卦洲外沙村3組農(nóng)民趙必峰，二輪土地承包時(shí)，他家共有4口人，承包5畝地，現(xiàn)在兩個(gè)兒子都已結(jié)婚生育，人口增至8人，還是原來(lái)的5畝承包地。他多次找村里要土地，而村里又沒(méi)有機(jī)動(dòng)土地可以調(diào)劑。
　　而同村7組農(nóng)民劉深山，二輪土地承包時(shí)，全家6口人，共有11畝承包地，4個(gè)女兒先后出嫁，現(xiàn)在兩人種了11畝土地，以前他多次找村里要求退出土地，沒(méi)有退掉，但現(xiàn)在村里想把土地調(diào)劑出來(lái)，他又不給。
　　這樣的類似情況，在外沙村涉及53％的農(nóng)戶，即超過(guò)一半的村民家庭。
　　而全國(guó)到底是從前調(diào)整過(guò)土地、目前人地不均矛盾小的地區(qū)多，還是長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有調(diào)整過(guò)土地、因?yàn)槿丝谧兓�人地不均矛盾大的地區(qū)多?
　　據(jù)華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心分別對(duì)湖北、河南、安徽、山東、內(nèi)蒙、四川、江西等7個(gè)省(區(qū))86個(gè)村和其他地區(qū)78個(gè)村子的調(diào)查結(jié)果，基本上可以估計(jì)，在全國(guó)，自從開(kāi)展農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，做過(guò)小調(diào)整和沒(méi)做過(guò)小調(diào)整的農(nóng)村地區(qū)大概各占一半。也意味著，在2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布和國(guó)務(wù)院2004年文件截?cái)唷靶≌{(diào)整”時(shí)，大概有一半的中國(guó)農(nóng)村存在著不同程度的人地不均矛盾。
　　而根據(jù)目前的“無(wú)限期順延”、推動(dòng)《物權(quán)法》等方面的政策動(dòng)向，如果沒(méi)有其他政策配套調(diào)整，這樣相當(dāng)范圍的人地矛盾，將被延續(xù)、鞏固。
　　
　　“繞不開(kāi)”的深層問(wèn)題
　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制、截停小調(diào)整、推動(dòng)土地物權(quán)的政策轉(zhuǎn)變，實(shí)際上同樣考慮到了近年來(lái)出現(xiàn)的一些不同種類的土地矛盾，包括農(nóng)地被征用時(shí)的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被剝奪，以及土地被征用或者一些地區(qū)根據(jù)村民民主程序調(diào)整土地時(shí)，一些農(nóng)村婦女受到的不公正對(duì)待，還有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、影響對(duì)農(nóng)業(yè)的投資等等問(wèn)題。
　　但是，經(jīng)過(guò)更全面的調(diào)查、對(duì)各個(gè)相關(guān)制度系統(tǒng)梳理后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述種種矛盾的核心，并不在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是集體所有或者個(gè)人所有的基本制度，也更不盡在于過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的、有平均傾向的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的具體實(shí)施政策。
　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需要、區(qū)域城市化的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村土地在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的階段，處在隨意被政府征用、農(nóng)民沒(méi)有議價(jià)權(quán)的體制困境下。但是，經(jīng)過(guò)有關(guān)調(diào)查研究，這一農(nóng)地權(quán)益的困境，本質(zhì)上在于中央政府把由各級(jí)政府代為行使的“國(guó)家征用權(quán)”設(shè)置為至高無(wú)上的權(quán)力，無(wú)視農(nóng)村集體的土地所有權(quán)利。
　　
　　而根據(jù)廣東省國(guó)土資源廳的有關(guān)調(diào)查，在廣東省2005年開(kāi)始在部分地區(qū)試行了“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度”改革之后，政府退出農(nóng)村土地和用地單位的直接交易，不再通過(guò)行使國(guó)家征用的強(qiáng)制權(quán)力轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，更多地從事監(jiān)督交易公平的服務(wù)、交易標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置等工作，結(jié)果，廣東曾經(jīng)一度十分尖銳的土地矛盾得到了史所未有的有效緩解，因土地矛盾上訪的案例年度同比下降了60％多。
　　當(dāng)各級(jí)政府代為行使的土地“國(guó)家征用權(quán)”受到約束，無(wú)論農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是集體所有，還是農(nóng)民個(gè)人所有，和農(nóng)地相關(guān)的農(nóng)民權(quán)益都得到了保障。而且在現(xiàn)今的廣東，還出現(xiàn)了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)高于其它一切權(quán)利的新情況。
　　而關(guān)于農(nóng)村婦女的土地權(quán)益在農(nóng)地被征用、或者農(nóng)村村委會(huì)行使2/3或者簡(jiǎn)單多數(shù)意見(jiàn)的民主程序時(shí)被侵犯的問(wèn)題，有關(guān)部門的調(diào)查，仍然有不全面的地方。
　　比如，對(duì)浙江龍游的婦女、尤其是離婚后婦女的土地權(quán)益問(wèn)題，單一歸結(jié)為《村民委員會(huì)組織法》的程序漏洞，是有失偏頗的。在江西省吉安縣，就有同樣的離婚農(nóng)婦土地被征用后，但其合法受補(bǔ)償權(quán)益因傳統(tǒng)農(nóng)村陋習(xí)“外地媳婦離了婚，就不是村里的人”的影響，沒(méi)有得到落實(shí)，但這名杜姓農(nóng)婦選擇通過(guò)法院訴訟，最終拿回了自己的合法權(quán)益。
　　任何法規(guī)、政策都有不被正確執(zhí)行的時(shí)候，但是只要社會(huì)配套的法律監(jiān)督、救助體系運(yùn)行正常，就能夠緩解問(wèn)題；而更重要的一個(gè)方面，《村民委員會(huì)組織法》作為政治權(quán)利組織方式的國(guó)家組織法體系內(nèi)的一部法律，它的嚴(yán)肅性、公正性、一貫性要受到尊重，而且，讓農(nóng)村村民有自己決定自己事情的法律程序，是根本性的制度設(shè)置，如果要從法理層級(jí)上比較，這一組織法的法律效力應(yīng)該高于經(jīng)濟(jì)制度法律。
　　農(nóng)村婦女在土地權(quán)益問(wèn)題上的困境，根本上源于保留了落后生產(chǎn)方式、從而保留了封建式鄉(xiāng)約的農(nóng)村里，女性地位沒(méi)有得到應(yīng)有的改善。而國(guó)家在農(nóng)村老齡人口社保供給的缺位、教育成本的高企等，都是制約中國(guó)農(nóng)村女性不能通過(guò)張揚(yáng)智力而提高群體地位的制度障礙。
　　而在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化投資方面，當(dāng)農(nóng)村土地被嚴(yán)重拋荒，很多地方的集體大面積轉(zhuǎn)包土地，通過(guò)長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包合同經(jīng)營(yíng)，初具產(chǎn)業(yè)化模型的農(nóng)莊曾經(jīng)一度繁榮，但由于集體和農(nóng)民個(gè)人之間的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有搞清楚，撂荒時(shí)代的農(nóng)莊最終成為沙灘上的大廈。當(dāng)土地重新成為香餑餑，大批離鄉(xiāng)農(nóng)民回鄉(xiāng)要地，多數(shù)大規(guī)模耕種撂荒地的承包人都?xì)w還了土地，受到了多少不一的損失。
　　相比較上述種種問(wèn)題，當(dāng)前的人地不均、靠國(guó)家變相分配的“多占”土地而成為新“地主”的收租農(nóng)民與因國(guó)家分配土地不足、交租種田的新“佃農(nóng)”之間的矛盾，才是直接和基本的土地產(chǎn)權(quán)分配制度、具體的農(nóng)地管理政策互為因果的。
　　國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件稱，對(duì)于因?yàn)榇寮�體沒(méi)有土地調(diào)整、而又存在農(nóng)民沒(méi)有承包土地，或者因?yàn)槿丝谧兓�、�?zāi)害等原因承包地面積不足時(shí)，要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解決問(wèn)題。
　　但是，以宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心為例，因其為想出租土地的農(nóng)民、想租種土地的農(nóng)民提供的中介服務(wù)，一度被樹立為湖北省乃至全國(guó)的農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理典范。但是，在本質(zhì)上，黃花鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心解決的也只是無(wú)地、少地農(nóng)民的就業(yè)、外出務(wù)工農(nóng)民的土地免于拋荒、被分小了的土地能重新集中經(jīng)營(yíng)等等具體經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但對(duì)于深層次的、從土地集體產(chǎn)權(quán)到私有產(chǎn)權(quán)過(guò)渡過(guò)程中，不同農(nóng)民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利分配不公正矛盾，黃花鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)工作是解決不了的。
　　所以，土地流轉(zhuǎn)，只是在一定程度上、在一定時(shí)間內(nèi)，緩解、延遲了矛盾的集中爆發(fā)。
　　根據(jù)華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心項(xiàng)繼權(quán)、羅峰等對(duì)若干省份農(nóng)民的抽樣調(diào)查，當(dāng)下有38％的農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整是應(yīng)該的，有47％的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該小調(diào)整，只有13％的農(nóng)民認(rèn)為不應(yīng)調(diào)整土地。而農(nóng)民認(rèn)為可以調(diào)整土地的理由主要是“不調(diào)整會(huì)出現(xiàn)有的家庭人多地少，有的家庭人少地多，不公平(33％)”，“國(guó)家政策認(rèn)為可以大穩(wěn)定、小調(diào)整(23％)”，“土地是集體的，應(yīng)該人人都有份(21％)”，“土地是重要的生活來(lái)源，沒(méi)有土地的人，生活沒(méi)有保障(20％)”。
　　這樣的調(diào)查結(jié)果，已經(jīng)顯示了，追求起點(diǎn)平均的思想，經(jīng)過(guò)多年的集體所有制的鞏固，依然代表了農(nóng)民群體心理。 　　
　　如果耕地土地也“入股”
　　
　　臺(tái)灣地區(qū)“中國(guó)地政研究所”研究員、臺(tái)灣中國(guó)文化大學(xué)建筑系教授林元認(rèn)為，比較大陸地區(qū)的土地改革，臺(tái)灣有很多地方的經(jīng)驗(yàn)可以被借鑒，比如先耕者有其田，當(dāng)出現(xiàn)新的不均時(shí)，再通過(guò)對(duì)不同土地實(shí)行差別賦稅，解決公平。
　　但是臺(tái)灣地區(qū)的教訓(xùn)，更值得我們吸取。其中，最明顯的就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地主和買到土地的農(nóng)民(新地主)賺太多。像臺(tái)北市敦化南路附近的地價(jià)1953年一坪(相當(dāng)于3.3平方米)不到二三萬(wàn)元新臺(tái)幣，現(xiàn)在則已達(dá)到二三百萬(wàn)元。房地價(jià)的不斷上漲，對(duì)社會(huì)中下層很不公平。臺(tái)灣曾經(jīng)根據(jù)地價(jià)漲幅，設(shè)土地增值稅為20％～80％不等。但是由于地主的影響力越來(lái)越大，土地增值稅近來(lái)調(diào)為20％～40％。
　　在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，類似的準(zhǔn)現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，農(nóng)民包租公、包租婆遍生。比如，南方某市的某城中村，由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的高度彰顯、媒體輿論監(jiān)督、政府開(kāi)明化等原因，本來(lái)需要農(nóng)民集體作妥協(xié)的公共排污建設(shè)工程，因該村不滿意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多年行不通。盡管該市在治理河流污染方面取得很大進(jìn)展，但該城中村的治污卻一直無(wú)法有效完成。
　　梳理中國(guó)的歷次土地改革，從事土地制度研究的人士認(rèn)為，理論上，如果說(shuō)中國(guó)的聯(lián)產(chǎn)承包制一定要走向無(wú)限順延，那么1978至1980年第一次分配土地到戶時(shí)就應(yīng)實(shí)行這樣的政策，國(guó)家不再承擔(dān)在產(chǎn)權(quán)上保障農(nóng)民之間公平對(duì)等的責(zé)任。但考慮到當(dāng)時(shí)的情況，確實(shí)很難有這樣的決策水平。而1997、1998年二次簽訂承包合同時(shí)，又錯(cuò)過(guò)了一次機(jī)會(huì)。但這兩次都不是問(wèn)題，因?yàn)椴�沒(méi)有私有化的傾向。
　　但是在2004年到2006年的完善二輪土地延包中，很多人看出了土地政策的新變化，但政策卻不允許調(diào)整土地、以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)過(guò)渡時(shí)的公平，而是重復(fù)了過(guò)去國(guó)企改革的舊問(wèn)題。如果當(dāng)時(shí)做了普遍調(diào)整，現(xiàn)在走向無(wú)限順延的問(wèn)題會(huì)少很多。
　　現(xiàn)在面臨的局面是，在很多地區(qū)，重新調(diào)整一次，已經(jīng)調(diào)不動(dòng)了。所以，想通過(guò)變更2004～2006年的承包經(jīng)營(yíng)合同、追求公平的方式，很難行得通。
　　但是，問(wèn)題依然要解決，并且，也必然有解決的方法。
　　根據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前看來(lái)，有可能具備可行性、又能化解深層次的政治經(jīng)濟(jì)矛盾、能與30年承包合同無(wú)限順延制度相銜接的，有兩種方法。而這兩種方法，都來(lái)自基層實(shí)踐的啟發(fā)。
　　第一種是堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在不傷害30年經(jīng)營(yíng)合同的前提下，參考城市化過(guò)程中、農(nóng)民集體人股、以股權(quán)方式享有建設(shè)用地所有權(quán)收益的創(chuàng)新，如在廣東、重慶等地的創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)村耕地，也實(shí)行集體所有權(quán)的股份制改造。并且，這個(gè)“集體”是村民小組，而不是自然村或者行政村。
　　在現(xiàn)在的農(nóng)村，只有村民小組才是熟人社會(huì)式的團(tuán)體，而以熟人社會(huì)成員人股的方式，經(jīng)營(yíng)權(quán)和股權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，但是股權(quán)要流轉(zhuǎn)，集體其他股東就有優(yōu)先權(quán)、優(yōu)價(jià)權(quán)收回。在操作上，就是補(bǔ)簽村民小組土地股權(quán)合同。
　　這樣的股權(quán)集體不能太大，也不能太小，太小沒(méi)有規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)上和政治上都弱，而相比較私有到個(gè)人，其實(shí)這是對(duì)農(nóng)民更大的保護(hù)。這樣，就把經(jīng)驗(yàn)證明目前為止最好的企業(yè)產(chǎn)權(quán)模式、現(xiàn)代股份制度，在顧及公平的前提下，引人農(nóng)村集體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，那么以后的村民小組，就會(huì)在經(jīng)濟(jì)上以農(nóng)莊式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式生存。農(nóng)莊農(nóng)民在政治上，也成為對(duì)彼此相關(guān)的權(quán)利義務(wù)人，并且作為集合性經(jīng)濟(jì)個(gè)體和自治性政治個(gè)體，村民小組再和他們之外更大的經(jīng)濟(jì)、政治集體發(fā)生關(guān)系。
　　第二種就是直接把30年經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)限順延，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樗�有�?quán)。這樣的過(guò)程，就要對(duì)不同的土地占有、不同的土地資源收取不同的稅負(fù)，進(jìn)行事后調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移支付。這也是臺(tái)灣地區(qū)在后期的土地改革經(jīng)驗(yàn)。
　　目前最直接的，像湖北監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)興旺村支書王繼強(qiáng)說(shuō)的，因?yàn)楝F(xiàn)在土地不公，最起碼，他們計(jì)劃今后在公共事業(yè)工程費(fèi)用承擔(dān)上，不再以戶為單位計(jì)算，而是要以土地?cái)?shù)計(jì)算。多占地的人家，就要多交錢。宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)的陳擁軍稱，如果興旺村的這個(gè)設(shè)計(jì)能推廣會(huì)很大程度緩解現(xiàn)在的人地不均矛盾。
　　而究竟哪個(gè)方法更適合操作，或者還有更好的其他方法，都要求中央決策部門用科學(xué)的全國(guó)范圍內(nèi)采樣調(diào)查方法，從量上找到一個(gè)目前人地不均的矛盾局面的判斷，和歸納農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的態(tài)度，從而在質(zhì)上，對(duì)不同的方法予以取舍。而如果還有起點(diǎn)公平的機(jī)會(huì)，國(guó)家就不應(yīng)該放棄它。因?yàn)槭潞蟮恼{(diào)整均衡，未必更簡(jiǎn)單。臺(tái)灣地區(qū)的教訓(xùn)，就是參考。
　　而目前80年代后出生的新生代農(nóng)民工的“兩棲狀態(tài)”，也對(duì)30年土地承包無(wú)限順延的配套調(diào)整政策提出時(shí)間上的要求。
　　80年代生的農(nóng)民，在社會(huì)群體上，就是在農(nóng)村沒(méi)有承包地、但是在城市也沒(méi)有根的兩棲人。根據(jù)華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心張志勝對(duì)安徽農(nóng)民新生代農(nóng)民工的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)他們依然沒(méi)有擺脫只是城市“過(guò)客”的命運(yùn)。
　　根據(jù)簡(jiǎn)單估計(jì)，全國(guó)大約有超過(guò)80％的農(nóng)民工在發(fā)達(dá)地區(qū)打工，20％左右在就近的小城市、縣城。但是，社保、醫(yī)保、戶口以及單純生活在發(fā)達(dá)地區(qū)所需要的高成本，像住房，都意味著80后的這一代農(nóng)民工仍然要回到鄉(xiāng)村，因?yàn)橹袊?guó)城市地區(qū)的政府公共管理改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)建設(shè)，根據(jù)相關(guān)部門估計(jì)，還要一個(gè)10年。
　　而10后，80后的農(nóng)民工就要40歲了c如果說(shuō)他們中的還有相當(dāng)一部分人要回到農(nóng)村，為避免回流成為規(guī)模，激化土地矛盾，就要求政府加快城市的公共管理改革，包括戶籍、教育福利分配等等。
　　所以，綜合考量，《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的進(jìn)一步解釋，需要慎之又慎，緩慢推出。因?yàn)�，只有在科學(xué)的、全局性的量化指標(biāo)支持下，才能選擇在什么條件下讓承包權(quán)無(wú)限順延、走入新的制度，或者在集體所有制上，進(jìn)行股權(quán)入地權(quán)的創(chuàng)新。

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