改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)了分灶吃飯、利改稅、分稅制，又提出了建立公共財(cái)政的目標(biāo)。這是正確的選擇。然而，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我們離公共財(cái)政的目標(biāo)還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，或者說(shuō)，我們有了公共財(cái)政的名分，而缺少公共財(cái)政的實(shí)際。
　　
　　財(cái)政體制之所以重要，就在于它是政府性命攸關(guān)的大事。因?yàn)樨?cái)政是通過(guò)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的限制和刪除而確立的政府產(chǎn)權(quán)，反映著政府與納稅人之間的交易關(guān)系，決定著政府的行為。公共財(cái)政并不只是財(cái)政支出要用于公共服務(wù)，而且主要是指財(cái)政預(yù)算是一個(gè)公共選擇的政治過(guò)程。即財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查都要有納稅人的參與、討論和決定。為此，首先要求所有政府收支都要納入財(cái)政預(yù)算，有一個(gè)全面統(tǒng)一的預(yù)算；其次，要有一個(gè)規(guī)范的政府采購(gòu)制度和轉(zhuǎn)移支付制度；再次，要有嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度；最后，人大、議會(huì)等要對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正的審查和監(jiān)督。
　　
　　按此來(lái)衡量，中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制距離真正公共財(cái)政之差距是一目了然的。具體而言，表現(xiàn)在以下十個(gè)方面。
　　
　　一、現(xiàn)有稅收20多個(gè)稅種、300多個(gè)項(xiàng)目，只有兩個(gè)稅種是通過(guò)立法程序的，即個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，且不說(shuō)現(xiàn)有的立法也是部門立法；其他都是政府條例，也就是說(shuō)各個(gè)部門都在征稅。如，10月10日通過(guò)的資源稅改革仍然是《資源稅暫行條例》。
　　
　　二、現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)的一部分，預(yù)算外、財(cái)政外的部分均未納入。如去年的土地出讓金2.7萬(wàn)億元，相當(dāng)于預(yù)算資金的1/3，均不在預(yù)算之列。至于游離于財(cái)政外的部分，如各個(gè)部門和各單位的小金庫(kù)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。
　　
　　三、重大支出項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)。如4萬(wàn)億元投資決策的出臺(tái)，對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資，都沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)。
　　
　　四、一方面，省長(zhǎng)、省委書記都有增加預(yù)算科目和支出項(xiàng)目的權(quán)力。另一方面，省市區(qū)本是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但卻沒(méi)有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，而要中央代地方發(fā)債，不能自求財(cái)政平衡，然而，實(shí)際上各省都在發(fā)債。地方融資平臺(tái)債務(wù)就是一例。
　　
　　財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，是造成地方政府行為扭曲的重要原因。
　　
　　五、缺乏規(guī)范的政府采購(gòu)制度。各部門直接通過(guò)自己設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶為提供的商品和服務(wù)付款，而不是公開(kāi)的政府采購(gòu)。這也是腐敗的一個(gè)重要途徑。
　　
　　六、預(yù)算不透明，也無(wú)從監(jiān)督。現(xiàn)有預(yù)算收支報(bào)告，只有大項(xiàng)，沒(méi)有細(xì)目，誰(shuí)也看不懂，無(wú)從進(jìn)行審查和監(jiān)督。再加上沒(méi)有問(wèn)責(zé)，審查何用？如今年3月政府工作報(bào)告提出“三公”經(jīng)費(fèi)零增長(zhǎng)的目標(biāo)和要求，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定中央部門在6月底以前公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算。到7月15日止，共有科技部、教育部、審計(jì)署等18個(gè)中央機(jī)構(gòu)公布了“三公”支出信息，占中央98個(gè)部門的20%�？萍疾康墓�告只有一句話說(shuō)明2011年“三公”支出核定總量。最為詳盡的是審計(jì)署，說(shuō)明了每項(xiàng)支出具體包括的內(nèi)容及增減變化的原因。
　　
　　七、2009年全國(guó)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)：一般公共服務(wù)，即行政事業(yè)費(fèi)支出占12.01%，加上國(guó)防費(fèi)用和公共安全支出，合計(jì)占24.72%，教育經(jīng)費(fèi)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)四項(xiàng)民生支出合計(jì)占31.41%。
　　
　　八、2009年轉(zhuǎn)移支付2萬(wàn)多億元，超過(guò)中央本級(jí)支出的1/3，相當(dāng)于地方收入的60%。地方層層扒皮，到真正用途瞄準(zhǔn)的目標(biāo)所剩無(wú)幾。
　　
　　九、中國(guó)的政府可能是世界上“最昂貴”的政府。以鐵嶺市、新鄉(xiāng)市與紐約市和東京市的比較。人口分別為后者的17%、23%和31%、43%，GDP分別為0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)分別是后者的6.85、5.9倍和7.2、6.1倍。2009年全國(guó)人均繳稅4459元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入5153元的87%。行政經(jīng)費(fèi)德國(guó)占財(cái)政收入的2.7%，印度占6.3%，俄羅斯占7.6%，中國(guó)占12.01%。
　　
　　十、腐敗問(wèn)題讓人擔(dān)憂。最近這些年，腐敗出現(xiàn)了呈集團(tuán)化、部門化、市場(chǎng)化和黑幫化的趨勢(shì)。默克爾訪華，給總統(tǒng)套房不住，而住70平方米的小套間，而我們的官員態(tài)度如何呢？
　　
　　要走向公共財(cái)政，恐怕要從約束政府、約束權(quán)力、特別是最高權(quán)力、擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的透明度入手。舍此，沒(méi)有別的途徑和辦法。
　　
　　作者系著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席
　　
　　楊國(guó)英：增值稅改革應(yīng)向地方傾斜
　　
　　特約評(píng)論員 楊國(guó)英
　　
　　11月21日，第22屆中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)在成都舉行。國(guó)務(wù)院副總理王岐山表示，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，確保經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是壓倒一切的任務(wù)。
　　
　　經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，稅改先行。回到中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)場(chǎng)，王岐山發(fā)言前數(shù)天，11月17日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)稅總局聯(lián)合下發(fā)“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”試點(diǎn)方案，明確2012年1月1日起，上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)先行試點(diǎn)。
　　
　　應(yīng)該說(shuō)，此次“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”試點(diǎn)，對(duì)于結(jié)構(gòu)性減稅和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動(dòng)而言，均可謂意義重大：其一，將1994年分稅制改革時(shí)，增值稅僅取代生產(chǎn)稅（僅覆蓋生產(chǎn)加工領(lǐng)域）擴(kuò)大到取代營(yíng)業(yè)稅（覆蓋交通運(yùn)輸和服務(wù)領(lǐng)域）；其二，在現(xiàn)行增值稅17%和13%兩檔稅率基礎(chǔ)上，新增設(shè)11%和6%兩檔低稅率，減稅效應(yīng)相對(duì)明顯；其三，可以激勵(lì)我國(guó)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展步伐，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大內(nèi)需打下基礎(chǔ)。
　　
　　以此而論，此次上海增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)可謂一舉多得，既可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，又可減企業(yè)稅負(fù)之重。據(jù)測(cè)算，如將此試點(diǎn)方案向全國(guó)推廣，每年可減少相關(guān)企業(yè)稅負(fù)近500億元。以此與2009年1月啟動(dòng)的增值稅改革相結(jié)合，彼時(shí)改革每年已減少企業(yè)稅負(fù)1200億元左右，兩相結(jié)合，未來(lái)我國(guó)企業(yè)稅負(fù)與2009年前相比，每年將可減少1700億元左右。
　　
　　無(wú)論對(duì)于當(dāng)下外需緊縮、競(jìng)爭(zhēng)加劇的企業(yè)短期困境，還是對(duì)于轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需的整體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，增值稅的持續(xù)深化改革均是利好消息。但是，如果結(jié)合當(dāng)下地方政府的巨額債務(wù)、財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)重倒掛，以及由此產(chǎn)生的違規(guī)謀利沖動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，我們均需對(duì)增值稅改革另?yè)Q視角，進(jìn)行綜合辯證考量。
　　
　　與當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅的緊迫性相比，對(duì)中央地方的財(cái)稅分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整亦同樣重要。雖然，我國(guó)于去年在上海重慶啟動(dòng)了房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)、今年初人大審議通過(guò)了車船稅草案、以及今年9月國(guó)務(wù)院修改通過(guò)了新資源稅，上述三個(gè)稅種均已明確劃歸地方政府所有。但是，必須承認(rèn)上述稅種不僅征稅成本高，而且稅基相對(duì)較窄，以正處試點(diǎn)階段的房產(chǎn)稅為例，即使將當(dāng)前上海、重慶兩地的征收結(jié)構(gòu)和比例推行至全國(guó)，全國(guó)房產(chǎn)稅每年征收亦不超過(guò)300億元，即使再加上車船稅和新資源稅，三者加總，地方政府每年增加稅收亦不超過(guò)2000億元，僅占我國(guó)年近8萬(wàn)億元稅收總收入的2.5%左右。更何況房產(chǎn)稅尚處試點(diǎn)階段，車船稅早已劃歸地方所有，只不過(guò)今年初審議通過(guò)的車船稅相對(duì)擴(kuò)大了征收數(shù)額而已。
　　
　　欲想扭轉(zhuǎn)地方政府日益嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象，必須從稅基相對(duì)更大的稅種入手。就我國(guó)當(dāng)前的主體稅種而言，增值稅、企業(yè)所得稅、進(jìn)口稅和營(yíng)業(yè)稅位居前四位，分別占我國(guó)稅收總收入的22%、21%、17%和14%，此四大稅種合計(jì)占我國(guó)稅收總收入已逾70%。但是，這其中作為共享稅的增值稅、企業(yè)所得稅，中央分別享有75%、60%的絕對(duì)大頭，進(jìn)口稅更是中央獨(dú)享。而本應(yīng)由地方獨(dú)享的營(yíng)業(yè)稅，卻在此次“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”之后極可能完全失去。雖然，此次增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)的政策，規(guī)定在試點(diǎn)期間，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的收入仍歸試點(diǎn)地區(qū)所有。但是，未來(lái)“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”正式向全國(guó)推廣時(shí)，是否仍歸地方所有、或按75%：25%的傳統(tǒng)比例進(jìn)行分配，現(xiàn)在還是個(gè)未知數(shù)。何況，“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”之后，地方政府的稅收總量已明顯減少。
　　
　　對(duì)于本已“財(cái)權(quán)過(guò)輕、事權(quán)過(guò)重”的地方政府，面對(duì)極可能因“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”后而大幅減少的地方稅收，必然是難以承受的―尤其在當(dāng)下地方債務(wù)已高達(dá)11萬(wàn)億元、傳統(tǒng)土地財(cái)政已大受約束、保障房等籌資需求緊迫時(shí)。
　　
　　面對(duì)地方政府的困境，相對(duì)增加財(cái)稅收入，已成為地方政府無(wú)奈之必然選擇。但是，相對(duì)增加地方政府的財(cái)稅收入，必須滿足兩個(gè)前提：其一，必須承認(rèn)當(dāng)前正在試行的“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”完全正確，結(jié)構(gòu)性減負(fù)的方向勢(shì)在必行；其二，必須認(rèn)識(shí)到企業(yè)所得稅和進(jìn)口稅對(duì)于宏觀調(diào)控的重要性，中央理應(yīng)占大頭或獨(dú)享。
　　
　　在明確上述兩個(gè)前提條件之下，大幅調(diào)整增值稅的中央地方分配結(jié)構(gòu)，以及調(diào)整占稅收總收入近7%的個(gè)人所得稅分配，對(duì)于財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重倒掛、且債務(wù)高企的地方政府至關(guān)重要，且已是為數(shù)不多的選擇之一。
　　
　　就增值稅深化改革而言，在其結(jié)構(gòu)性減少企業(yè)稅負(fù)的同時(shí)，必須結(jié)構(gòu)性增加地方政府的分配比例。與1994年分稅制過(guò)于向中央傾斜不同，其時(shí)地方財(cái)力過(guò)強(qiáng)而中央財(cái)力過(guò)弱，致使宏觀調(diào)控乏力且地方政府尾大不掉之勢(shì)日顯。但是，今天中央稅收已占全國(guó)稅收總收入近70%，而地方稅收僅占30%左右，卻要承擔(dān)全國(guó)財(cái)政總支出近70%。當(dāng)然，中央可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，相對(duì)減少地方政府的過(guò)重負(fù)擔(dān)，但是無(wú)論是轉(zhuǎn)移支付的配置效率還是額度，均與現(xiàn)實(shí)需求存在差距。
　　
　　增值稅改革應(yīng)向地方傾斜。只有這樣，才能有效扭轉(zhuǎn)地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)重倒掛，才能相對(duì)抑制地方政府的種種違規(guī)謀利沖動(dòng)。而對(duì)于當(dāng)下全球經(jīng)濟(jì)日趨低迷，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要性壓倒一切時(shí)，地方政府需盡快平衡財(cái)政收支水平，從而積極穩(wěn)妥地發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
　　
　　作者系財(cái)經(jīng)評(píng)論員

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