[摘要]　目前，PPP模式在國外公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用非常廣泛。PPP模式自身的運作機制使其可產(chǎn)生減輕政府財政負(fù)擔(dān)、提高效率、降低風(fēng)險、加強管理和控制等優(yōu)勢。而美國印第安納州政府電子政務(wù)建設(shè)PPP模式的實踐也說明該模式的可行性。但從實際來看，PPP模式在我國應(yīng)用的時間并不太長，所以在推行的過程中需要注意公司化運作的組織管理、監(jiān)管規(guī)制體系的完善、合理的風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計和私人合作伙伴選擇等方面的問題。
　　[關(guān)鍵詞]　PPP模式　電子政務(wù)建設(shè)　應(yīng)用
　　[分類號]　D035.1
　　
　　PPP(Public，Private Partnership，即公私合作伙伴)模式是20世紀(jì)90年代在英國興起并在西方國家廣為流行的一種公共產(chǎn)品和服務(wù)供給新模式，主要在國外公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用。其實質(zhì)是政府公共部門根據(jù)社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，提出建設(shè)項目，通過招投標(biāo)確立私營部門合作伙伴，私營部門負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)。這種模式強調(diào)政府的公共部門(Public)與私營機構(gòu)(Private)建立良好的合作伙伴關(guān)系(Partnership)，并以“契約約束機制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，公共部門(或政府)向私營部門付費作為對其生產(chǎn)成本的補償和收益的回報。在這種模式下，公共部門不是把重點放在擁有和管理資產(chǎn)上，而是配合私營機構(gòu)建立相應(yīng)的管理監(jiān)督機制，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施的運行最具成本效益。
　　
　　1　PPP模式的內(nèi)涵與優(yōu)勢
　　
　　1.1　PPP模式的內(nèi)涵
　　PPP模式最初起源于英國，它本身是一個含義非常寬泛的概念，加之世界各國人們意識形態(tài)的不同，要想使各國對PPP的確切涵義達(dá)成共識是非常困難的。歐盟委員會認(rèn)為：“PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)”。美國PPP國家委員會認(rèn)為：“PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求”。加拿大PPP國家委員會則認(rèn)為：“PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求”。從PPP模式在國外一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用狀況來看，理解PPP模式的涵義應(yīng)突出在以下幾方面：①PPP是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種合作伙伴關(guān)系需要通過正式的協(xié)議來確立。②在PPP伙伴關(guān)系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，合作共擔(dān)風(fēng)險與責(zé)任，共享回報。③在PPP的框架下，一些原來由公共部門承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移到了私人部門，但公共部門始終承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。④公私合作伙伴關(guān)系的形式非常靈活廣泛，具體項目的實現(xiàn)方式可以采取BOT、TOT、DBFO等各種形式，不同形式下私人部門的參與程度與承擔(dān)的風(fēng)險程度各不相同。⑤建立這種關(guān)系的基本指導(dǎo)思想是，公共部門和私人部門各具特色，這些特色使他們在公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供的某些方面各具獨特的優(yōu)勢。成功的制度安排在于汲取雙方的優(yōu)勢力量以建立互補性的合作關(guān)系。
　　
　　1.2　PPP模式在電子政務(wù)建設(shè)中的優(yōu)勢
　　?PPP模式可減輕政府財政負(fù)擔(dān)。電子政務(wù)建設(shè)是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要巨額資金投入建設(shè)和運營。這些巨額投資如果全部要靠政府財政投入顯然是不現(xiàn)實的，因此，需要引入PPP模式，通過政府公共部門和私營企業(yè)共同參與電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。
　　?PPP模式可以使私營資本更多地參與到電子政務(wù)建設(shè)項目中，以提高效率，降低風(fēng)險，而這正是我國現(xiàn)行電子政務(wù)建設(shè)項目融資模式所欠缺的。
　　?PPP模式有利于政府機構(gòu)加強對公共產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量和水平上的管理和控制。這種管理和控制權(quán)的保持是以在一定標(biāo)準(zhǔn)上建立起來的付費機制為基礎(chǔ)的。
　　?PPP模式有利于政府角色的轉(zhuǎn)換和重新定位。在PPP模式下，政府的角色主要定位在：①制定政策和界定目標(biāo)；②發(fā)現(xiàn)公共部門與私營機構(gòu)合作的機會；③決定分配公共資源給各項目的優(yōu)先次序；④衡量所涉及的風(fēng)險并建議分擔(dān)風(fēng)險的安排；⑤制定和管理獎勵機制；⑥根據(jù)服務(wù)的成效、規(guī)格確定服務(wù)要求；⑦確保采購工作公開、公正地進(jìn)行；⑧確保達(dá)到成本效益；⑨制定、監(jiān)察并貫徹服務(wù)水平；⑩執(zhí)行規(guī)制監(jiān)管職責(zé)；⑩保障顧客和公眾的利益。
　　
　　2　美國印第安納州政府電子政務(wù)建設(shè)PPP模式的實踐
　　
　　美國印第安納州政府在電子政務(wù)建設(shè)方面以“Ac-cess Indiana”項目而著稱，在全美各州電子政務(wù)排名中位居前列。Access Indiana作為印第安納州政府的信息門戶，它為州政府的各類服務(wù)對象提供一個全方位的電子信息人口，向社會提供印第安納州政府的各項政府服務(wù)和信息。特別是該州通過公私合作伙伴(Public-Private Partnership)方式聘請私營公司，由私營公司提供啟動資金，負(fù)責(zé)網(wǎng)站的開發(fā)、經(jīng)營、維護(hù)和管理等費用，并允許私營公司通過對網(wǎng)站的使用向顧客收取一定的費用。這種做法是美國構(gòu)建和運營政府網(wǎng)站的一種創(chuàng)造性實踐，很有借鑒意義，它使州政府在不需要相應(yīng)資金投入的前提下，向社會提供高水平的電子政務(wù)業(yè)務(wù)，既開創(chuàng)了政府運營電子政務(wù)的新模式，也為政府和企業(yè)之間的合作開辟了新的道路。
　　
　　2.1　Access Indiana的組織架構(gòu)
　　作為印第安納州的政府門戶，Access Indiana的組織架構(gòu)主要由三部分組成：
　　?Intelenet Commission。它是一個由州立法機構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排州政府電信和信息技術(shù)應(yīng)用服務(wù)的機構(gòu)，也是一個公司化運作的政策性實體，獲州政府授權(quán)具體負(fù)責(zé)Access Indiana項目的組織管理工作。
　　?EDARC(即強化數(shù)據(jù)接入檢查委員會)。這是一個用來監(jiān)督和規(guī)范Access Indiana運作的機構(gòu)，它每月舉行例會審核Access Indiana的運行情況，審批各部門與服務(wù)提供商的合同，監(jiān)督Access Indiana的運行狀況，鼓勵使用電子政務(wù)，決定某些信息的使用費用等。
　　?ITOC(即信息技術(shù)監(jiān)察委員會)。這是一個用來為州政府監(jiān)控信息技術(shù)發(fā)展趨勢和進(jìn)展，開發(fā)總的戰(zhàn)略和架構(gòu)以及協(xié)調(diào)州信息技術(shù)總規(guī)劃的機構(gòu)。它為州政府的相應(yīng)機構(gòu)提供咨詢和顧問服務(wù)，并監(jiān)控信息技術(shù)活動。
　　
　　2.2　Access Indiana的運作模式
　　Access Indiana項目的成功運作得益于具有創(chuàng)新意義的公私伙伴合作(Public-Private Partnership)模式。 在這一模式中，有多家機構(gòu)圍繞共同的目標(biāo)開展相應(yīng)的合作和協(xié)同業(yè)務(wù)。
　　?Intelenet Commission獲州政府授權(quán)具體負(fù)責(zé)Access Indiana項目的組織管理工作。該委員會通過競標(biāo)方式，將IT服務(wù)外包給Indiana Interactive公司。由該私營公司提供啟動資金，并承擔(dān)Access Indiana網(wǎng)站系統(tǒng)的開發(fā)、經(jīng)營和管理費用，負(fù)責(zé)日常運營。州政府未花費一分錢就能保持該網(wǎng)站的所有權(quán)。
　　?Indiana Interactive是美國國家信息財團公司(NIC)下屬的子公司，NIC公司是全球電子政務(wù)解決方案的領(lǐng)先供應(yīng)商，在政府門戶網(wǎng)站建設(shè)和電子政務(wù)系統(tǒng)開發(fā)方面居于領(lǐng)先地位。Indiana Interactive作為印第安納州政府的私有企業(yè)合作伙伴，通過“自助資金(self-Funding)”方式(即該項目由私營企業(yè)自己提供資金，自負(fù)盈虧)進(jìn)行Access Indiana的運營，同時不需要任何來自政府機構(gòu)的撥款。在Access Indiana的自助資金方式下，Indiana Interactive公司從兩個來源取得收益：一是為用戶提供比以往的傳統(tǒng)方式更為“便利”的交易方式并對此收費；二是對基礎(chǔ)政務(wù)信息的增值業(yè)務(wù)收費。Indiana Interactive收入的相當(dāng)大一部分是由在線增值業(yè)務(wù)使用費組成的。政府網(wǎng)站上99％的信息和服務(wù)是對公眾免費提供的，另外1％所獲得的利潤足以維持整個網(wǎng)站的運營開銷。Access Indiana的這種模式使得整個網(wǎng)站的建設(shè)以及后期的運行、維護(hù)都不須花費州政府的稅收。
　　?根據(jù)州政府與NIC公司的協(xié)議，印第安納州政府擁有Access Indiana的所有權(quán)，并成立一個監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)站內(nèi)容和收費是否符合州的有關(guān)政策和程序，NIC提取州政府通過網(wǎng)上交易所獲得的部分收入作為回報。州政府各機關(guān)負(fù)責(zé)界定哪些是可公開資源，哪些公共資源和服務(wù)可通過Access Indiana網(wǎng)站傳遞。作為網(wǎng)站的管理者，Indiana Interactive負(fù)責(zé)開發(fā)、運營、維護(hù)、拓展電子交易和提供各公共部門信息，同時還須負(fù)責(zé)教會用戶如何使用Access Indiana，包括宣傳、推銷州政府的在線服務(wù)等。
　　?EDARC是Access Indiana相關(guān)政策和法規(guī)的制定者，它的成員包括政府官員和網(wǎng)站設(shè)計者，如州財政辦公室主任、行政部長官、州圖書館館長、州長辦公室聯(lián)絡(luò)員等。后來又增加了六個無投票權(quán)的成員來代表專業(yè)團體、商界人士和普通市民的利益。Indiana Inter-active的管理隊伍則不時向該委員會提供操作上的更新方案。EDARC運用自己的權(quán)利，制定政策法規(guī)來規(guī)范電子政務(wù)網(wǎng)站的外觀設(shè)計和功能�？梢哉f，AccessIndiana的成功運營，EDARC功不可沒。
　　
　　2.3　經(jīng)驗借鑒
　　Access Indiana是全美各州電子政務(wù)發(fā)展的領(lǐng)先者，也是國際電子政務(wù)發(fā)展中的成功典范，無論是它的運作模式，還是它的實際運作效果，都具有十分重要的理論價值和實際意義。其主要成功經(jīng)驗體現(xiàn)在：①在門戶網(wǎng)的建設(shè)中成功運用了公私合作伙伴模式，形成了由印第安納州政府及其各部門同私營公司IndianaInteractive構(gòu)成的優(yōu)勢互補、利益協(xié)調(diào)的聯(lián)盟體系；②形成自助資金(self-Funding)模式，負(fù)責(zé)網(wǎng)站運作的私營公司，巧妙地使用了對極少部分服務(wù)進(jìn)行的收費，支撐了整個網(wǎng)站的運作，從而在不需要依靠任何政府撥款的前提下，既形成了良性循環(huán)，又產(chǎn)生了較為理想的經(jīng)濟效益；③加強合作，明確責(zé)任范圍，及時進(jìn)行業(yè)務(wù)流程重組，從而大大提高了工作效率；④電子政務(wù)服務(wù)滲透到各個方面，最大程度地為公眾提供了便利，使他們足不出戶就可以享受政府的服務(wù)，最大限度地為公眾創(chuàng)造價值。
　　這種由州政府通過公私合作方式建立一個完整服務(wù)網(wǎng)站的模式，減少了政府開銷，避免了各部門分別建立網(wǎng)站存在的重復(fù)和浪費問題。同時，由于網(wǎng)頁服務(wù)的收費具有合理性和針對性，既可使客戶獲得滿意服務(wù)，也為網(wǎng)站運營和維護(hù)提供了資金來源。因此，該模式對我國電子政務(wù)建設(shè)的科學(xué)、快速發(fā)展具有重要的借鑒意義。
　　
　　3　應(yīng)用PPP模式應(yīng)注意的問題
　　
　　美國印第安納州政府電子政務(wù)建設(shè)PPP模式的實踐給我國電子政務(wù)建設(shè)提供了寶貴的參考資料，從中帶給我們一些重要的啟示。但由于PPP模式在我國應(yīng)用的時間并不太長，所以在推行的過程中會不可避免地碰到很多具體問題，應(yīng)當(dāng)引起我們的注意。
　　
　　3.1　公司化運作是實現(xiàn)PPP模式的前提
　　為了吸引私營資本投資，充分發(fā)揮各種資金在電子政務(wù)建設(shè)中的作用，就必須建立一個與之相適應(yīng)的制度，為PPP模式提供制度保證，有效消除投資者對電子政務(wù)建設(shè)和運營中諸多不確定性的顧慮。因此，公司化運作是吸引私營資本投資、實現(xiàn)PPP模式的前提。如在"Access Indiana"項目的運作過程中，就成立了一個公司化運作的政策性實體Intelenet Commission，它獲州政府授權(quán)具體負(fù)責(zé)Access Indiana項目的組織管理工作。從國內(nèi)來看，北京海淀園區(qū)電子政務(wù)建設(shè)的基本思路也是首先成立政府控股的專業(yè)IT公司，由政府與該公司直接建立電子政務(wù)項目的甲方和乙方關(guān)系，然后再由作為外包總提供商的該公司根據(jù)具體項目需要，分解任務(wù)，向社會進(jìn)行二次外包。
　　
　　3.2　建立和完善監(jiān)管與規(guī)制體系
　　PPP模式的應(yīng)用要求有一個健全、完善的監(jiān)管規(guī)制體系，以便協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)之間的關(guān)系并規(guī)范好政府與企業(yè)的行為，而公共利益的實現(xiàn)也依賴于一個健全、完善的監(jiān)管規(guī)制體系和強有力的政府。如果在應(yīng)用PPP模式的過程中，政府的監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位，勢必造成操作過程中各種違規(guī)甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共利益將被私營機構(gòu)的經(jīng)營者置之腦后。當(dāng)然，政府在維護(hù)公共利益的同時也要注意維護(hù)好私營機構(gòu)的利益，如果政府的規(guī)制范圍沒有限度、運作不夠透明、在微觀層面干預(yù)過多，私營機構(gòu)的投資者就會望而卻步，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他更好的投資環(huán)境。
　　
　　3.3　設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)機制
　　PPP項目投資金額大，工期長，不確定因素多，需要承擔(dān)的風(fēng)險很大，由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔(dān)，都不利于項目成功實施。因此，為確保PPP項目成功，相關(guān)風(fēng)險必須在公共部門和私人部門間合理地分擔(dān)。風(fēng)險分擔(dān)的一般原則是：每一風(fēng)險應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)。具體來看，風(fēng)險應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)；風(fēng)險應(yīng)與控制力相稱；風(fēng)險應(yīng)與投資者參與程度相協(xié)調(diào)；風(fēng)險應(yīng)與收益相對應(yīng)；風(fēng)險不處理與造成的損失相對稱；風(fēng)險處理與對項目經(jīng)濟性影響相適應(yīng)。
　　
　　3.4　慎重選擇私人合作伙伴
　　根據(jù)國外PPP模式實踐經(jīng)驗，公共部門選擇私人合作伙伴應(yīng)遵循三個基本原則：①信息發(fā)布公開、透明。政府應(yīng)將擬招標(biāo)的項目在相關(guān)媒體上公開發(fā)布，給予投標(biāo)人和潛在投標(biāo)者充分的信息認(rèn)知。②開放與競爭。為減少信息缺乏風(fēng)險，PPP模式的設(shè)立必須建立在市場充分開放基礎(chǔ)之上，并引入平等的競爭機制，選擇真正有能力的投資人為私人合作伙伴。③程序科學(xué)、規(guī)范。程序包括初步篩選階段和正式確定階段。在初步篩選階段，公共部門與潛在的私人伙伴競爭者簽署RFEI興趣表達(dá)申請和RFQ資格申請。當(dāng)公共部門了解其PPP模式的整體構(gòu)想，但不明確目標(biāo)能否達(dá)成的情況下，RFEl能起到信息搜集作用。當(dāng)公共部門詳細(xì)地定義了項目目標(biāo)，但對于潛在的私人伙伴狀況不了解以及未知私人伙伴是否擁有足夠的技術(shù)實現(xiàn)創(chuàng)新時，RFQ起到了一個非常重要的篩選作用。正式確定階段也就是在篩選基礎(chǔ)上進(jìn)行合適中選優(yōu)，主要是投標(biāo)過程的有序性和合法化。
　　
　　4　結(jié)語
　　
　　一直以來，我國許多政府機構(gòu)的電子政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)與運營大多都是由政府財政支持并由本單位的信息中心(或計算中心)承擔(dān)，這種傳統(tǒng)的投資及管理模式使得我國電子政務(wù)建設(shè)在投資建設(shè)體制和運營管理體制方面存在諸多弊端，如投資渠道單一，財政不堪重負(fù)，運營效率低下等，這已經(jīng)嚴(yán)重制約我國電子政務(wù)的發(fā)展。在我國電子政務(wù)建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，積極吸引私營資本參與電子政務(wù)建設(shè)并按市場化模式運作，能有效減輕政府財政支出的壓力，并提高我國電子政務(wù)建設(shè)項目投資與運營的效率。但是PPP模式的成功應(yīng)用是有條件的，因此，借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在應(yīng)用PPP模式方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，有利于發(fā)揮PPP模式在我國電子政務(wù)項目建設(shè)中的優(yōu)勢，推動我國電子政務(wù)建設(shè)的科學(xué)、快速發(fā)展。

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