[摘要]圖書館行業(yè)需要完善的法律保障體系來提高其外向功能，并促進其與社會其他行業(yè)同步發(fā)展。圖書館法律保障體系的完善，首先應(yīng)該以我國現(xiàn)階段國情為外部基礎(chǔ)，以現(xiàn)有的圖書館法律成果為內(nèi)部基礎(chǔ)；其次應(yīng)變內(nèi)向型思路為外向型思路，把完善圖書館法律保障體系和不斷滿足社會需要相聯(lián)系；最后應(yīng)該把加強國家對圖書館法治建設(shè)的宏觀控制作為今后的重點。
　　[關(guān)鍵詞]圖書館立法　圖書館法治建設(shè)　圖書館法律保障體系
　　[分類號]G250
　　
　　實際上，對圖書館法律保障體系研究的關(guān)注是圖書館法治建設(shè)在世紀(jì)之交才出現(xiàn)的新變化，但在短短幾年內(nèi)，“完善圖書館法律保障體系是圖書館法治建設(shè)的根本”已成為國內(nèi)圖書館界共識。綜觀10年來的研究，可以說成就顯著：①圖書館法治建設(shè)研究正在沿著法治環(huán)境建設(shè)、法律保障體系建設(shè)路徑逐步深入；②圖書館專門法的核心作用已得到認(rèn)識，更可喜的是圖書館相關(guān)法對專門法的配套支持作用已引起界內(nèi)重視；③明確了圖書館行業(yè)自律規(guī)范也是圖書館法律保障體系的重要組成部分，相關(guān)研究逐漸升溫；④把有關(guān)國際法定位為制定我國圖書館法以及與國際接軌的重要參考和指南。但10年來的研究也存在一些缺陷：①基本上局限在圖書館行業(yè)內(nèi)部來討論圖書館法律保障體系的完善，沒有和我國社會主義初級階段國情相結(jié)合；②側(cè)重于在如何保障圖書館事業(yè)發(fā)展上做文章，沒有把完善圖書館法律保障體系與保障圖書館社會效益的發(fā)揮相結(jié)合；③專注于從微觀上研究圖書館法律保障體系的建設(shè)和功能，沒有從宏觀上把握其完善的思路和重點。上述缺陷使我國圖書館法律保障體系的完善缺乏厚實的基礎(chǔ)，很有可能成為一座“空中樓閣”。因此，本文試圖從圖書館行業(yè)的社會地位和社會作用出發(fā)，探討完善我國圖書館法律保障體系的基礎(chǔ)、思路和重點。
　　
　　1　圖書館法律保障體系的作用
　　
　　發(fā)展圖書館事業(yè)對我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和精神文明建設(shè)起著重要作用，但我國圖書館事業(yè)的社會地位低，社會作用也不大被認(rèn)同。筆者認(rèn)為，有兩方面的原因造成了圖書館社會地位與其應(yīng)有的社會作用不相稱的局面：
　　一是圖書館事業(yè)的屬性。中介性是圖書館的基本屬性，作為中介性質(zhì)的圖書館事業(yè)，其社會價值并不在于創(chuàng)造和生產(chǎn)多少精神產(chǎn)品，而是如何開發(fā)和利用館藏的精神產(chǎn)品――文獻信息資源，屬于精神產(chǎn)品的流通領(lǐng)域，因而，圖書館事業(yè)對社會發(fā)展所起的作用往往是間接的，即通過圖書館事業(yè)來促進科學(xué)、教育、經(jīng)濟以及其他社會事業(yè)，從而推動社會發(fā)展。這種間接性的特點使得圖書館事業(yè)所起的作用始終處于幕后，也導(dǎo)致圖書館事業(yè)的發(fā)展總是比社會其他事業(yè)的發(fā)展慢一拍，有一個滯后期。
　　二是衡量圖書館事業(yè)發(fā)展的尺度。過去看圖書館事業(yè)是否發(fā)展，總是看圖書館的數(shù)量有多少、文獻貯藏量有多少，而不太注重圖書館的整體社會效益。誠然，圖書館的數(shù)量多少和文獻信息資源的擁有狀況是圖書館社會作用發(fā)揮的基礎(chǔ)，在某種意義上也能體現(xiàn)事業(yè)發(fā)展，但必須看到，增加圖書館的數(shù)量和文獻信息資源收藏量并不等于圖書館社會效益的同步增強，“對于一個國家和社會而言，圖書館自身數(shù)量和規(guī)模的發(fā)展并不直接作用于社會發(fā)展，而只有當(dāng)這種發(fā)展和一定的社會需要相聯(lián)系，并促進了社會對文獻信息資源的開發(fā)和利用時，這種發(fā)展的社會價值才能體現(xiàn)出來”。
　　基于此，我國的圖書館法律保障體系應(yīng)發(fā)揮如下作用：①立足圖書館事業(yè)的中介}生，促進圖書館事業(yè)與社會其他事業(yè)同步發(fā)展。圖書館法律保障體系要發(fā)揮保障和促進作用，通過保障圖書館事業(yè)正常運營所需的各種物質(zhì)條件，促進圖書館事業(yè)的發(fā)展始終建立在與社會其他事業(yè)相協(xié)調(diào)和相適應(yīng)的水平上，始終處在不斷滿足社會對文獻信息資源開發(fā)和利用的需要的過程中。②增強圖書館的外向功能，提高圖書館的外部作用。圖書館法律保障體系要發(fā)揮規(guī)范和引導(dǎo)作用，通過規(guī)范圖書館活動中產(chǎn)生的各相關(guān)主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，引導(dǎo)圖書館行業(yè)樹立注重社會效益的觀念，把不斷滿足社會需要放在首位。
　　
　　2　完善圖書館法律保障體系的基礎(chǔ)
　　
　　完善總是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的完善。對現(xiàn)有基礎(chǔ)的正確估計是探討完善圖書館法律保障體系問題必須論及的一個基本前提。為了從宏觀上更準(zhǔn)確地把握完善我國圖書館法律保障體系的基礎(chǔ)，有必要對基礎(chǔ)作進一步的引申和擴展，從而把基礎(chǔ)問題擴大到兩個領(lǐng)域：一是外部基礎(chǔ)，即現(xiàn)階段國情問題；二是內(nèi)部基礎(chǔ)，即我國現(xiàn)有的圖書館法律保障體系成就。
　　第一個問題即現(xiàn)階段國情涉及到了許多方面。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟、人口、文化教育、科學(xué)技術(shù)、政治、法治等社會條件和因素是影響圖書館法律保障體系完善的主要因素。具體地說，反映這些社會條件和因素的我國基本國情是：①現(xiàn)階段我國尚處于社會主義初級階段，從整體上看經(jīng)濟還比較落后，應(yīng)該以經(jīng)濟建設(shè)為中心，因此對不能帶來顯著經(jīng)濟效益的圖書館事業(yè)關(guān)注較少；②人口眾多，但國民受教育程度普遍較低，文盲還占有相當(dāng)比例，即使在提倡終身教育的21世紀(jì)，廣大國民對圖書館作為一個社會教育機構(gòu)所具有的作用認(rèn)知不足，利用圖書館的意識不強，導(dǎo)致圖書館的社會認(rèn)同感弱，社會地位低；③教育中存在的灌輸式教學(xué)方式，抑制了學(xué)生的探索性和創(chuàng)造性，本該充滿問號的求知時期卻變成了句號，使得學(xué)生從幼年開始，利用圖書館的意識就非常淡��；④相當(dāng)部分的政府官員總喜歡搞“政績工程”、“立竿見影工程”，對有潛在和間接社會效益的圖書館事業(yè)不重視；⑤改革開放以來，特別是黨的十五大提出“依法治國”方略以后，國家大力進行法治建設(shè)，已經(jīng)頒布了各類法規(guī)300多部、國務(wù)院行政法規(guī)800多部、地方性法規(guī)及單行條例或規(guī)章3000多部，但總的來說是重經(jīng)濟立法，輕文化立法。
　　從上述國情可以得出如下結(jié)論：我國的經(jīng)濟文化建設(shè)從整體上看還相當(dāng)落后，這種落后，不單純表現(xiàn)在經(jīng)濟方而，而是幾乎涉及到了影響圖書館法律保障體系完善的各種社會因素。也就是說，至少在近期范圍內(nèi)，我們不可能完全依賴國家把寶貴的立法資源投入到文化教育等事業(yè)立法上來，從而完善我國的圖書館法律保障體系。
　　怎么辦?這就涉及到了第二個問題，即現(xiàn)有的圖書館法律保障體系成就。建國近60年，我國的圖書館法治建設(shè)并不是一片空白，國家文化、教育等行政部門已經(jīng)頒布了10多種專門規(guī)范圖書館事業(yè)的規(guī)程、決定、通知等；已經(jīng)有8部地方性圖書館立法成果；近40部國家立法、近70種黨和政府及國家行政部門的決定、條例、標(biāo)準(zhǔn)、通知、管理辦法、工作意見等直接或間接地涉及到了圖書館事業(yè)發(fā)展的某些方面，內(nèi)容涉及財政稅收、科普教育、新聞出版、文物保護、知識產(chǎn)權(quán)、檔案保護、民族工作、基本建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等方面；而且我國已加入了多個與圖書館有關(guān)的國際公約，并于2003年5月正式向社會頒布了《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則(試行)》。這些法規(guī)文件都是我國圖書館法治建設(shè)的成果，它們對圖書館事業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)起過或正在起著規(guī)范、保障、引導(dǎo)、促進 作用�？偟膩碚f，這一時期的圖書館法治建設(shè)雖然尚未形成完善的法律保障體系，但是由圖書館專門法、圖書館相關(guān)法、與圖書館有關(guān)的國際法、圖書館行業(yè)自律規(guī)范等子系統(tǒng)組成的中國圖書館事業(yè)的法律保障體系正在發(fā)芽、開花。我們圖書館界有必要深入系統(tǒng)地梳理總結(jié)我國現(xiàn)有的圖書館法治建設(shè)成就，發(fā)揮現(xiàn)有圖書館立法成果的作用，促進圖書館事業(yè)的發(fā)展，以圖書館事業(yè)大發(fā)展推動圖書館法治建設(shè)進程，以期早日建成完善的圖書館法律保障體系。
　　
　　3　完善圖書館法律保障體系的思路：從內(nèi)向型向外向型的轉(zhuǎn)變
　　
　　考察任何社會事業(yè)的發(fā)展過程，由于采取的視角不同，存在著兩種不同的思維模式：一種是內(nèi)向型的模式；另一種是外向型的模式。前者把事業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展割裂開開，因而是封閉型的；后者則從事業(yè)與社會聯(lián)系中探素事業(yè)的發(fā)展，因而是開放型的。
　　從建國近60年圖書館法治建設(shè)的實踐來看，占主導(dǎo)地位的是一種內(nèi)向型的思維模式。在這種思維模式指導(dǎo)下，導(dǎo)致了長期以來在圖書館法治建設(shè)中存在的重外延輕內(nèi)涵、重數(shù)量輕質(zhì)量、重自身規(guī)模輕社會效益的自我封閉和自我萎縮的傾向。具體表現(xiàn)在：①把圖書館法律保障體系的作用局限于保障圖書館正常運營所需的各種物質(zhì)條件，特別是經(jīng)費等因素的增加，且不說這要受到國情的限制，更重要的是，它不利于在短時間內(nèi)使整個事業(yè)的發(fā)展和社會需要的差距縮短，束縛了圖書館事業(yè)發(fā)展的活力；②圖書館法律保障體系與圖書館事業(yè)應(yīng)發(fā)揮的社會效益及社會對圖書館事業(yè)的需要不協(xié)調(diào)，如8部地方性圖書館事業(yè)立法中，基本上只是在第一條明確了法規(guī)制定的目的，但在下面的具體條文中，都把重點放在了經(jīng)費、業(yè)務(wù)、館藏、管理、館舍、人員等內(nèi)部事務(wù)上，其實仍然是一種“把圖書館自身規(guī)模的發(fā)展等同于圖書館社會效益的同步增強”的思想，而圖書館法律保障體系比較完善的日本，其《圖書館法》在第一條揭示了法規(guī)制定的目的后，在第三條分8項詳細規(guī)定了圖書館如何“遵循本地的情況和普通民眾的希望”，充分體現(xiàn)了以法律的力量促進圖書館事業(yè)發(fā)展與社會效益相結(jié)合的思想。
　　外向型思維模式的認(rèn)識基礎(chǔ)，就是把事業(yè)發(fā)展和它的目的性聯(lián)系起來。完善圖書館法律保障體系，可以保障圖書館事業(yè)正常運營所需的各種物質(zhì)條件，而保障物質(zhì)條件的根本目的是要最大限度地滿足社會日益增長的文獻信息情報需求。把完善圖書館法律保障體系和不斷滿足社會需要聯(lián)系起來，就從根本上擺脫了就圖書館事業(yè)而建設(shè)圖書館法治的傳統(tǒng)思維模式，把圖書館法治建設(shè)與社會需要協(xié)調(diào)起來，把圖書館法律保障體系的完善與其社會效益協(xié)調(diào)起來，堅持以滿足社會需要作為完善圖書館法律保障體系的依據(jù)和方向，以提高社會效益為中心。我們認(rèn)為，完善我國圖書館法律保障體系的主要落腳點應(yīng)該是在法規(guī)中優(yōu)先體現(xiàn)圖書館社會作用和社會效益的發(fā)揮，使圖書館法律保障體系的完善與外部社會環(huán)境之間形成良性循環(huán)，一方面通過法律的作用，使社會對圖書館事業(yè)發(fā)展所提供的投資及其他條件不僅僅反映在事業(yè)自身，而且要達到相適應(yīng)的社會效益；另一方面通過社會效益的增長影響、推動外部條件進一步提高，進而又促進圖書館事業(yè)的發(fā)展和社會效益的提高，從根本上扭轉(zhuǎn)圖書館抱怨社會重視和扶持不夠，人、財、物短缺，而社會指責(zé)圖書館沒有人盡其才、物盡其用，工作效率低，服務(wù)水平差，不能很好滿足社會需要的局面。
　　
　　4　完善圖書館法律保障體系的重點：加強宏觀控制
　　
　　筆者認(rèn)為，今后完善我國圖書館法律保障體系的戰(zhàn)略重點應(yīng)當(dāng)是提高國家對圖書館法治建設(shè)的宏觀控制力度。理由有三：
　　第一，從圖書館行業(yè)的社會地位來看。圖書館專門法和圖書館相關(guān)法是圖書館法律保障體系最重要的兩個組成部分。前者的制定多由界內(nèi)人士參與，以他們對行業(yè)的認(rèn)識與感情，在制定專門法時，很可能會偏重行業(yè)利益，甚至過多地偏重行業(yè)利益；而圖書館相關(guān)法的制定就截然不同了，圖書館作為一個社會弱勢行業(yè)，在相關(guān)法的制定、執(zhí)行、修訂、補充中，參與權(quán)和話語權(quán)幾乎為零，所以大多數(shù)相關(guān)法中有關(guān)圖書館的條款義務(wù)多、權(quán)利少，原則性強、操作性弱，調(diào)子高、行動緩。因此，要建立一套完善的、權(quán)利與義務(wù)大體相當(dāng)?shù)膱D書館法律保障體系，應(yīng)該有國家宏觀控制的參與。
　　第二，從圖書館事業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看。我國圖書館事業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特點是多元化和縱向等級化，這種結(jié)構(gòu)造成了事業(yè)組織管理上分散化和橫向聯(lián)系薄弱，不利于對各類型圖書館進行統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。體現(xiàn)在圖書館法治建設(shè)上，就會產(chǎn)生諸如各自制定各自的地區(qū)性或系統(tǒng)性法規(guī)，既造成了寶貴的立法資源的浪費，又使得此地區(qū)與彼地區(qū)、此行業(yè)與彼行業(yè)的各種法規(guī)有可能互不統(tǒng)屬、互不相通，甚至互相“打架”。而要解決圖書館法治建設(shè)中的低水平重復(fù)和協(xié)作缺乏的問題，近期必須加強對制定圖書館法規(guī)的宏觀控制，遠期則是要解決圖書館事業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有序問題。結(jié)構(gòu)問題單靠圖書館行業(yè)內(nèi)部的力量是解決不了的，只有著眼于國家宏觀控制能力的提高。
　　第三，從圖書館法律保障體系自身發(fā)展需要來看。宏觀控制客觀，這是現(xiàn)實的社會基礎(chǔ)的需要。一方面，盡管圖書館行業(yè)是社會弱勢行業(yè)，圖書館法治建設(shè)比較落后，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，國家的宏觀控制能力也得到提高，已經(jīng)有能力關(guān)注精神文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)之間的差距，一個明顯的標(biāo)志就是文化、教育、科技等的立法進程已明顯加快；另一方面，既然說是法律保障體系，就需要把它作為一個整體來對待，把握它們之間的宏觀聯(lián)系；圖書館專門法還好把握，畢竟是行業(yè)內(nèi)部的事，相關(guān)法就非圖書館界力所能及了，這時候就需要國家加大宏觀控制的力度。
　　可見，提高國家宏觀控制能力，是完善我國圖書館法律保障體系的“捷徑”。筆者認(rèn)為，加強宏觀控制具體體現(xiàn)在：①控制圖書館法規(guī)及相關(guān)法規(guī)的制定。一方面保證權(quán)利與義務(wù)的大體均衡，國家宏觀控制的目的就是既要防止圖書館專門法的制定蛻變成“行業(yè)利益保護法”，又要避免相關(guān)法為保護自己利益而只規(guī)定圖書館的義務(wù)；另一方面增強相關(guān)法規(guī)對圖書館事業(yè)的關(guān)注，國家發(fā)揮宏觀控制職能，推動相關(guān)法律法規(guī)關(guān)注圖書館，是圖書館法律保障體系得以完善的重要步驟。②控制圖書館法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量。國家宏觀控制的作用就是在盡可能多地就圖書館事業(yè)立法的基礎(chǔ)上，調(diào)控提高圖書館行業(yè)內(nèi)部立法的協(xié)調(diào)程度，控制立法的質(zhì)量與效果，注重權(quán)威性、操作性和實用性，克服立法規(guī)范不明確、立法權(quán)限不清楚，越權(quán)立法、重復(fù)立法的弊端，達到“在數(shù)量上有所側(cè)重，在立法中追求質(zhì)量”的目標(biāo)。③制定國家圖書館宏觀政策，控制圖書館法律的實施。國家除了應(yīng)盡快出臺圖書館專門法，充分重視圖書館相關(guān)法制定外，還應(yīng)從宏觀上制定國家的圖書館政策，指導(dǎo)圖書館事業(yè)的各項工作，更重要的是從宏觀上控制圖書館法律的執(zhí)行，并建立暢通的反饋渠道，建立圖書館專門法、相關(guān)法及與各項規(guī)章制度相互制約、相互協(xié)調(diào)、共同作用的運行機制。 　　
　　5　值得關(guān)注的問題
　　
　　限于篇幅，文中只是對法律保障體系的作用及完善圖書館法律保障體系的基礎(chǔ)、思路和重點進行了闡述，但我們認(rèn)為，還有如下問題值得今后關(guān)注。
　　5.1　關(guān)于數(shù)量型和質(zhì)量型的問題
　　為了更快更好地完善圖書館法律保障體系，可以采取不同的發(fā)展道路，歸納起來主要有兩種基本模式――數(shù)量型和質(zhì)量型。這兩種模式既互相聯(lián)系又互相區(qū)別，既互相促進又互相限制，既互相轉(zhuǎn)化又可以互相結(jié)合。數(shù)量型的模式既包括有關(guān)圖書館的法規(guī)的多少，也包括法規(guī)中有關(guān)圖書館的條款內(nèi)容的多少，一味地追求數(shù)量型，固然可以增加圖書館法律保障體系的覆蓋面，但也會出現(xiàn)“法律打架”現(xiàn)象、推諉扯皮現(xiàn)象等，不但影響圖書館法律保障體系的權(quán)威和效率，也會對圖書館事業(yè)的發(fā)展得過深、管得過死。質(zhì)量型的模式考慮到了圖書館法律保障體系的權(quán)威和效率，像美國雖然沒有設(shè)置一個專門管理機構(gòu)去管理圖書館事業(yè)，但是就全國范圍來看，有一個《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》在起著一定的作用，對于保證圖書館建設(shè)資金，促進圖書館事業(yè)發(fā)展起了很大作用，這就是一個比較好的質(zhì)量型立法。但質(zhì)量的高低并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，最終要靠數(shù)量來支撐。怎樣找到數(shù)量與質(zhì)量的最佳結(jié)合點，是我們圖書館界在完善法律保障體系的過程中面臨的一個比較迫切的問題。
　　5.2　關(guān)于內(nèi)向型和外向型的其他問題
　　文中第3部分只是論述了完善圖書館法律保障體系是朝向圖書館事業(yè)自身還是注重發(fā)揮圖書館社會作用和效益這一方面的問題，其實關(guān)于內(nèi)向型和外向型的問題，我們需要研究的方而還有很多，如：①圖書館法規(guī)的制定是以界內(nèi)人士為主，還是吸收界外人士參與；界內(nèi)人士對圖書館行業(yè)認(rèn)識深入，但感情因素可能會使他們在制定圖書館法規(guī)時更偏重維護行業(yè)利益，吸收界外人士參與也許可以避免這種狀況；②圖書館的立法，是做門里的事情多一點，還是做門外的事情多一點；前者是被動地等待立法，后者是主動地推動立法，在這一點上日本的公共圖書館立法經(jīng)驗值得我們借鑒；③還有圖書館法治建設(shè)的理論研究問題，自改革開放以來，關(guān)于圖書館法、圖書館立法、圖書館法治建設(shè)的研究論文已有數(shù)百篇，但大多數(shù)是界內(nèi)人士在研究，外部法學(xué)界專家學(xué)者對圖書館法治建設(shè)的關(guān)注度非常低，圖書館界是否應(yīng)該做好公關(guān)推動工作，使圖書館法治建設(shè)從囿于行業(yè)內(nèi)部到引起全社會關(guān)注呢?
　　5.3　關(guān)于圖書館法律保障體系的構(gòu)成問題
　　關(guān)于圖書館法律保障體系的結(jié)構(gòu)，界內(nèi)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由圖書館專門法、相關(guān)法、有關(guān)國際法、行業(yè)自律規(guī)范四部分組成。但根據(jù)法理學(xué)原理，法治環(huán)境不是一個開放系統(tǒng)，而是一個循環(huán)系統(tǒng)，因為法律的制定、執(zhí)行、修正和補充，是一個無休止的問題，將許多事情都用法律來規(guī)定是很不容易、很不現(xiàn)實、也不可能的一件事情，畢竟形勢一直在不斷發(fā)展，新的事情、新的問題不斷產(chǎn)生，法治也不能一蹴而就。筆者認(rèn)為，完善的法律保障體系如果缺少了暢通的反饋渠道和有效的反饋機制，是談不上完善的，特別是圖書館作為社會弱勢行業(yè)，更需要建立法規(guī)執(zhí)行的反饋機制和反饋渠道，才能有效避免出現(xiàn)因為某個部門或某個環(huán)節(jié)沒有發(fā)揮作用而使整個圖書館法律保障體系形同虛設(shè)的情形。法律反饋機制和渠道是否也算是圖書館法律保障體系的組成部分呢?這也是一個值得思考的問題。

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