黨委“減副”，意在提升執(zhí)政的效率和品質(zhì)。作為建立一個新的、完整的黨委領(lǐng)導(dǎo)機制和運行機制的一個突破口，其改革效應(yīng)值得期待。 　　一種新的機制，在運行中往往會面臨一些新的矛盾和問題，此次“減副”也不例外。角色如何轉(zhuǎn)變，定位如何明確，關(guān)系如何理順，包括今后將如何發(fā)展，都是當前理論研究者和實踐者所密切關(guān)注的問題。
　　今天，我們試圖來回答。也許，答案本身還不夠成熟、不夠完善。因為改革還僅僅是開始；前方的路怎么走，需要更多的探索。
　　
　　一問：專職副書記的角色如何定位？
　　本刊記者/周麗萍
　　
　　副職職數(shù)的變遷
　　我國地方黨委副書記一職的設(shè)置，是一個從無到有、逐漸膨脹的發(fā)展過程；其職數(shù)的變化，也是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運行機制變動的一個縮影。
　　新中國建國初期，很多黨政機構(gòu)都不設(shè)副職。1954年國家進入穩(wěn)定時期后，一方面由于引進了蘇聯(lián)的黨政一體的管理模式，各地方黨委不僅設(shè)有書記處書記，而且書記亦有第一、第二之分。這種設(shè)置在改革開放初期亦存在，直至中共十二大黨章規(guī)定，地方黨委選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，地方黨委書記處才壽終正寢，但副書記數(shù)量仍然眾多。
　　實際上，副職職數(shù)是一步步多起來的。由于副職的設(shè)置數(shù)量沒有法律上的剛性規(guī)定，地方上經(jīng)常以增加副職的方式解決某些人的待遇問題�！斑@里面情況復(fù)雜，客觀上是一步步膨脹起來的。有時是為了安排的便利，還有的時候是為了照顧平衡�！庇浾咴诓稍L中，一位姓王的縣委副書記說。
　　與以往的“精官簡政”經(jīng)常遭遇梗阻的情況不同，這次“減副”具有來勢猛、動作快、人心齊三大特點，體制內(nèi)外一片叫好之聲。究其原因，當然首推中央改革的決心和魄力，而副職過多在實際工作中的弊端也使改革具備了深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，其推進得到了多數(shù)干部的擁護和支持。
　　“原來一項工作有三個‘婆婆’，副縣長、常委、副書記，層次多，哪個都得請示到位，不利于工作效率。如果‘婆婆’意見不統(tǒng)一的話，我們就感到無所適從了！實行常委分工負責(zé)制后，對上溝通會更暢通一些，可以加快決策效率。”川中某縣一局長很有感慨地說。
　　“副書記太多，占常委一半，很多事情書記辦公會就定了，不利于發(fā)揮其他常委的積極性，不利于集體領(lǐng)導(dǎo)。”成都市委黨校教授劉益飛說。減副之后實行常委分工負責(zé)，使常委能夠“授權(quán)充分、各負其責(zé)”，自然也受到常委們的普遍歡迎。
　　一種新的運行機制也往往會帶來新的問題。實行常委分工負責(zé)制后，作為“獨一無二”的專職副書記，則面臨著新的角色定位，如何擺正位置發(fā)揮職能作用，是一個新的課題。
　　
　　角色轉(zhuǎn)換的困惑
　　“分管”變成“專職”，前綴一變，內(nèi)涵大相徑庭。
　　“老實說，我對我現(xiàn)在的工作職責(zé)很困惑�！焙�南某地縣委副書記章某對記者坦言。在這次黨委換屆之前，章某是縣委副書記、紀委書記；換屆之后成了專職副書記。
　　對專職副書記這個職位，章某感受是“食之無味，棄之可惜”。說起來是副書記，畢竟比常委高“半截”；但這個高是“虛高”，“懸空”沒有著落。章某認為，在換屆后新的運行機制下，“一把手”總攬全局，各個常委分工負責(zé)，專職副書記倒像是憑空多出來的一個位子�！凹o委、組織、宣傳、政法都有專門的常委管，沒人管的只剩下群團部門了�！闭嘛@然覺得管群團是“閑職”�！笆形�組織部都說，專職副書記由常委中的優(yōu)秀成員擔任，既然是優(yōu)秀成員，能力水平應(yīng)該都不低吧，為何反而‘閑起來’？”
　　關(guān)于專職副書記的職責(zé)，當?shù)氐囊庖娛牵簠f(xié)助書記處理日常事務(wù)，并受書記委托，負責(zé)有關(guān)工作�！坝幸�(guī)定，但不明確，實際上不好操作�！闭履痴f。
　　比如說協(xié)助書記處理縣委日常事務(wù)，這在過去是常委兼縣委辦公室主任的工作職責(zé)，現(xiàn)在多個副書記來管，有必要嗎？再比如說“受書記委托，負責(zé)有關(guān)工作”，而這個工作安排很大程度上取決于書記的個人意志，因人而異，隨意性太大；并且這項工作如果是有分管常委的，專職副書記成了常委頭上的又一次層次，會不會影響常委分工負責(zé)制的實施呢？
　　“現(xiàn)在我們這里有種設(shè)想，由專職副書記兼政法委書記�，F(xiàn)在檢察院、法院一般都高配，與常委同級別；如果讓副書記去領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)這些部門，應(yīng)該說得過去。但這只是我們私下的想法，上面沒有明確的話�！�
　　“書記不在家時，專職副書記肯定會忙一些，但代理主持工作好像也不對。擔任副書記的政府首長到哪里去了？他的副書記排位在前，應(yīng)當是他主持才對呀！總而言之，這是個尷尬的位子�！�
　　章某的困惑在專職副書記中具有代表性，廣西某縣專職副書記陽某也有同感。
　　與章某不同，陽某所在市對專職副書記的職責(zé)明確為“（協(xié)助書記）主持縣委日常工作，協(xié)調(diào)黨建工作”。但具體分工出來，各縣都不一樣。陽某除了上述兩項職責(zé)外，還分管經(jīng)濟；而該市另一個縣的專職副書記分工去管工業(yè)，少了協(xié)調(diào)黨建的職責(zé)。
　　“老實說，這種操作沒有嚴格按照中央的要求辦。副書記分管具體工作，常委負責(zé)制的目的就沒有達到。當然，一種新體制出來，大家都在探索當中�！标柲痴f。
　　雖然有具體分管的工作，但陽某同樣覺得尷尬。
　　“關(guān)鍵是現(xiàn)在專職副書記同常委的關(guān)系和以前不一樣了。在分管副書記時期，副書記和常委實質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而現(xiàn)在更多的是一種平行關(guān)系，沒有從組織上明確規(guī)定常委一定要向副書記匯報，他就完全可以直接向書記匯報。這種情況下，副書記工作太主動，常委會認為是攬權(quán)；工作不主動，就被懸起來，無從了解，無從下手。專職副書記要做到到位不越位，現(xiàn)在感覺很難！”
　　陽某建議，最好由專職副書記兼任紀委書記。“副書記兼紀委書記之后，紀委工作很有起色，現(xiàn)在剛干了一屆又‘打回原形’，由這種起伏帶來的失落感，甚至使人產(chǎn)生還不如從前的感覺。我認為，‘高配’紀委書記，與中央加強反腐敗工作的精神是一致的�！�
　　
　　改革還只是開始
　　采訪中，陽某和章某都流露出這樣一種看法，“專職副書記”是這次改革留下的一個“尾巴”，建議中央考慮在下一次改革中一步到位，只設(shè)一正一副。這種看法不無現(xiàn)實基礎(chǔ)。前不久，四川省巴中市在換屆中就不設(shè)專職副書記職位，只保留行政首長一個副書記。
　　中央黨校黨建部教授梁妍慧在接受記者采訪時也說：“領(lǐng)導(dǎo)體制改革和干部人事改革是一個長期并不斷完善的過程，目前設(shè)一個專職副書記也只是一種新的探索，會產(chǎn)生一些新的矛盾和問題，需要繼續(xù)研究。下一步如何發(fā)展，還要拭目以待�！�
　　而四川省社科院政治學(xué)所副所長李羚卻持不同意見。她認為，專職副書記的職責(zé)應(yīng)定位于黨務(wù)工作，設(shè)置一個專職黨務(wù)副書記是加強黨的自身建設(shè)的重要舉措�！皟筛薄敝�，一個專門負責(zé)行政，一個專門負責(zé)黨務(wù)。專職副書記不再插手政府事務(wù)而專注于黨的自身建設(shè)，加強了黨務(wù)工作，體現(xiàn)了黨委體制的回歸。中國共產(chǎn)黨這么大個黨，需要花更大的精力和力氣來加強自身建設(shè)，這是設(shè)置專職黨務(wù)副書記的意義所在。另一方面也有利于理順黨政關(guān)系，做到黨政職能分開，使雙方權(quán)力邊界更清晰。
　　李羚認為，專職副書記兼任實職并不是好的辦法。對某些部門（如紀委和政法委）進行“高配”，表面上相應(yīng)部門權(quán)力擴大，實際上削弱了獨立性。這些部門實行常委分工負責(zé)，不再需要借助副書記這個身份來“壓人”，規(guī)范了相關(guān)部門的工作運行。
　　針對現(xiàn)實中專職副書記職責(zé)定位不規(guī)范的問題，李羚認為，一個新的機制出臺，與現(xiàn)行體制肯定有一個“磨合期”。當務(wù)之急是對書記、副書記、常委三者的職責(zé)進行進一步細化，對三者的關(guān)系進一步明確和規(guī)范�？偟目磥恚瑫�記應(yīng)該對專職副書記在黨務(wù)方面進行一定的“放權(quán)”，以充分調(diào)動其積極性；而專職副書記應(yīng)該履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)具體黨務(wù)部門的職責(zé)。
　　目前，針對專職副書記的職能設(shè)置問題，全國各地都在積極地進行研究探索。山東濰坊市委組織部就作過一個專題調(diào)研，報告中對專職副書記的職能定位，做了三種類型的設(shè)置：一是專職綜合型。協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托，負責(zé)有關(guān)工作。二是專職黨務(wù)型。負責(zé)黨群工作、政治工作，與擔任副書記的市長分管經(jīng)濟、行政工作相對應(yīng)。三是兼職綜合型。專職副書記兼任紀委書記，同時完成書記交辦的有關(guān)工作。不論哪種類型，調(diào)研報告指出：專職副書記的職責(zé)定位，很難一下子規(guī)定到位，需要在實踐中不斷探索完善。
　　中央黨校黨建部教授王長江則說，改善決策體制需要一系列配套的改革，“不單單是減少副書記職數(shù)”。幾個書記決定與幾個常委決定差別并不太大。單純的減少副書記職數(shù)是不夠的，它需要一個宏觀、中觀、微觀多頭并進的系統(tǒng)性考慮。
　　
　　二問：紀委書記“降格”，反腐會降溫嗎？
　　文/任建明（清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任）
　　
　　黨委“減副”，隨之而來的是紀委書記“降格”。
　　觀察最近一段時間省級高層的新一輪人事調(diào)整，省級紀委書記成為重點調(diào)整對象之一。迄今，已有安徽、湖北、山東等23�。ㄊ�、區(qū)）紀委書記履新到位。一個引人注目的變化是，除內(nèi)蒙古外，這些新任紀委書記均是同級黨委常委，而不再是黨委副書記。而在全國市州縣區(qū)一級的換屆中，紀委書記也不再是黨委副書記，而只是眾多常委中的一個。
　　一時間，紀委書記“降格”會不會削弱紀委的權(quán)威，進而影響到紀委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，成了一個熱門話題。
　　“降格”邏輯是人治思維
　　在討論紀委書記“降格”的問題之前，我們先來回顧一下其“升格”過程。
　　在改革開放以來的大部分時段內(nèi)，紀委書記都是由黨委常委擔任。地方紀委書記“升格”為副書記，發(fā)生在十六大之前的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集中換屆階段。根據(jù)可以找到的資料，2000年中央紀委第五次全會前后，已有8名省（市、區(qū)）紀委書記由同級黨委副書記擔任。2001年5月，中央紀委《關(guān)于認真做好今明兩年省、自治區(qū)、直轄市紀委換屆工作的意見》要求，按照中央關(guān)于“逐步做到地方各級紀委書記由同級黨委副書記擔任”的決定，省級紀委換屆時，紀委書記要由省（區(qū)、市）黨委副書記擔任。隨后，在地方黨委集中換屆期間，紀委書記就普遍地進行了“升格”。考察當時黨中央和一些地方黨委的正式文件以及媒體公開報道與評論，都一致地認為，“升格”是為了加強紀檢工作，或者通過紀委書記“升格”推動反腐工作。按照這個邏輯，本次的“降格”當然就是削弱紀檢工作，不利于反腐工作了。而這個邏輯又是否正確？
　　應(yīng)該說，在傳統(tǒng)的“人治”思維下面，在黨內(nèi)民主實質(zhì)推進之前，“升格”帶來更多權(quán)威，更多權(quán)威有利于加強工作，顯然是有一定道理的。換句話說，職位“升格”和權(quán)威增加、權(quán)威增加和工作重要性提高以及效果改進之間是有一定因果關(guān)系的。紀檢機關(guān)作為一個黨的機關(guān)，權(quán)威是其完成工作的一個重要資源，權(quán)威越大，工作資源越多，工作效果可能越好。這個因果關(guān)系在任何情況下都是成立的。關(guān)鍵的是要看職位和權(quán)威之間的因果關(guān)系命題。該因果關(guān)系的強弱在很大程度上要受到另一個因素的影響，即法治與民主的程度。隨著法治和民主的進步，權(quán)威主要來源于民主和法規(guī)制度的授予，而不再主要依靠職位的“升格”。
　　考察新中國成立以來黨和國家紀檢監(jiān)察體制50多年的演進歷史，可以劃分為三個階段，分別以1982年9月召開的黨的十二大和2002年11召開的黨的十六大為分界點。第一個階段自1949年11月紀委正式組建時起，到1982年9月黨的十二大之前。這個時期，黨的紀委由黨的各級委員會任命或選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來源是同級黨委。而且在早期，紀委只是作為黨委的一個工作部門，像各級黨的宣傳部和組織部一樣。第二個階段以黨的十二大召開和十二大通過的黨章為標志，重大的變化是紀委和黨委一樣，都是由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生。也就是說，紀委的權(quán)力來源不再是自上而下，由黨委授予；而是自下而上，由黨代會代表授予。這是黨內(nèi)民主和法治的一大發(fā)展。當然，由于黨內(nèi)選舉制度的局限以及黨章的其他規(guī)定，這時的黨內(nèi)民主和法治程度還不高。第三階段的序幕是在黨的十六大之后逐漸拉開的。十六大之后的幾年里，黨和國家的紀檢監(jiān)察體制進行了重大的改革，這就是巡視制度的建立和派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理改革。這次改革是在大格局不變情況下的重要制度創(chuàng)新，對于提升紀檢監(jiān)察工作的權(quán)威發(fā)揮了重大作用。當然，由于這項改革還不徹底，一些重要的微觀機制還沒有建立，因此，其效果并未充分顯示出來。
　　考察紀檢監(jiān)察體制的歷史變遷，有兩個重要的結(jié)論：一是，我們黨選擇的是一條黨內(nèi)民主和法治的路徑；二是，黨內(nèi)民主和法治還有待于在未來進行更加實質(zhì)性的發(fā)展。但不管怎么說，反腐機關(guān)的權(quán)威可以不依賴或主要不依賴于紀委書記職位規(guī)格的高低，而主要依賴于黨內(nèi)民主程序和黨內(nèi)法規(guī)的充分授權(quán)與否。按照民主與法治的邏輯，紀委書記是否是黨委副書記并不特別重要。
　　“降格”并不削弱反腐力度
　　應(yīng)該承認，以“升格”紀委書記來加強反腐工作在當時的社會背景下是有積極作用的。當時反腐敗被界定為是一場“嚴重的政治斗爭”，主要策略是“打”，并且可以說是紀委單兵作戰(zhàn)，力量薄弱。因此，當面對越來越嚴重的腐敗現(xiàn)象、越來越復(fù)雜的反腐敗局勢，反腐力量嚴重不足，舊的反腐機制已經(jīng)力不從心。那個時候,將紀委書記“升格”為黨委副書記，作為整個反腐敗體制機制改革的一個配套措施，短期內(nèi)通過提升領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來提高機構(gòu)的地位，對推動反腐敗工作起到了一種“興奮劑”、“催化劑”的作用。
　　時移事異，現(xiàn)今的情勢發(fā)生了很大改變。黨的十四大以來，逐步形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，反腐敗不再是紀委單打獨斗的事，而成為全黨共同參與的一項系統(tǒng)工程。特別是十六大提出“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務(wù)”，將反腐敗上升到了黨建的高度。與之對應(yīng)，中央提出了堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，發(fā)布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，進一步突出了制度反腐的治本作用。在這個背景下，再依靠紀委書記“升格”來加強反腐工作意義已不特別重大；反之，即使“降格”對整個反腐敗體系的建設(shè)也不會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的影響。畢竟從古今中外的監(jiān)督實踐來看，監(jiān)督職能的發(fā)揮并不依賴于機構(gòu)負責(zé)人的職級高低，而在于是否有獨立的監(jiān)督權(quán)力�！饵h內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》賦予紀委監(jiān)督同級黨委的責(zé)任，如果常委不能監(jiān)督，副書記同樣也不能監(jiān)督。因此，關(guān)鍵是建立一個盡可能減少外界掣肘的、相對獨立的監(jiān)督體系。
　　在某種程度上，紀委書記不擔任黨委副書記還更有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。因為紀委書記作為黨委副書記，往往還要分管其他一些工作。如果是分管政法等關(guān)聯(lián)度很高的工作，對發(fā)揮紀委的組織協(xié)調(diào)職能是很好的促進；但如果分管經(jīng)濟、招商等相去甚遠的，導(dǎo)致精力分散、重心偏移，對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作反而有削減作用。比如筆者接觸到的某紀委書記分管經(jīng)濟工作，把大部分精力都放在招商引資上，長時間在外跑，有時甚至連紀委常委會都參加不了。這樣又如何能加強對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)？
　　在發(fā)展中加強反腐工作
　　當下，如何從發(fā)展的視角加強反腐敗工作，是更為重要的議題。
　　第一，繼續(xù)深化發(fā)展黨內(nèi)民主和法治建設(shè)，是加強紀檢工作和反腐敗工作的重要路徑。黨內(nèi)民主制度安排是一件十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但僅就加強紀檢和反腐敗工作來看，其復(fù)雜程度則大大下降。具體的制度安排可以有多種選擇，筆者在這里大膽提出一個設(shè)想，就是在中央層面著重構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力制約的民主框架，而在中央以下，徹底實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央紀委仍繼續(xù)由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生；黨的全國代表大會代表實行常任制，在黨代表大會中設(shè)立若干的專門代表組，分別代表大會對黨委和紀委各項工作進行實時、具體的監(jiān)督；地方紀委主要領(lǐng)導(dǎo)由中央紀委和上級紀委委任，主要接受上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。地方紀檢監(jiān)察機關(guān)也無需按照目前的模式和地方黨委政府一一對應(yīng)，而是可以按照工作任務(wù)需要，按大小區(qū)域來設(shè)置。實現(xiàn)這樣的改革之后，目前的巡視和派駐可以被取代；派駐機關(guān)也無需和政府部門內(nèi)的單位一一對應(yīng)，而可以劃片設(shè)立。這種制度安排，不僅權(quán)威提升，大大有利于工作效率，還可以精簡機構(gòu)和人員。當然，這樣的改革需要對現(xiàn)行的黨章做出重大的修改，特別是有關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”和黨內(nèi)選舉制度方面的規(guī)定。
　　第二，深化紀檢監(jiān)察工作的職業(yè)化建設(shè)步伐十分緊要。紀檢監(jiān)察工作是一項專業(yè)化很強的工作，隨著我國經(jīng)濟、政治體制的改革、經(jīng)濟社會的發(fā)展以及經(jīng)濟全球化的不斷深入，反腐敗工作面臨著越來越復(fù)雜的局面和越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。而從總體上看，紀檢監(jiān)察機關(guān)的人員錄用、干部選拔任用、培訓(xùn)開發(fā)、考核晉升、內(nèi)部監(jiān)管等重要管理工作還主要依靠的是傳統(tǒng)經(jīng)驗。和其他先進國家和地區(qū)相比，內(nèi)部管理的科學(xué)化、專業(yè)化程度還比較低，不能滿足反腐敗工作的實際需要。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部建設(shè)和管理工作有必要提到重要議事日程上來，以早日提升反腐敗工作的專業(yè)化水準。
　　
　　三問：監(jiān)督“一把手”更難了嗎？
　　文/黃葦町（《紅旗》雜志副總編）
　　
　　2004年9月，《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“重視縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責(zé)制，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用�！眱赡旰蟮慕裉�，“減副”這一戰(zhàn)略性構(gòu)想已然跨越現(xiàn)實。
　　在從2006年起到2007年上半年全國四級黨委集中換屆工作中，絕大多數(shù)黨委的書記設(shè)置，都將由“一正多副”減少為“一正兩副”。“兩副”中包括一名行政首長，一名專職副書記，在常委中也要實行黨政交叉任職。
　　這次“減副”展示了中央在“精官簡政”上足夠的魄力和決心。副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多過濫，是導(dǎo)致官員過多、機構(gòu)臃腫的重要因素之一�！皽p副”措施大大減少了領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量，可以降低黨政機關(guān)的運行成本，節(jié)省財政開支，使我們向“廉價政府”的目標又邁進了一步。并且這次“精官”從黨委開始，顯然能夠起到一個很好的“上行下效”作用，也使我們對機構(gòu)精簡工作真正走出膨脹――精簡――再膨脹怪圈充滿期待。
　　減副，增強執(zhí)政能力
　　從制度設(shè)計上來說，“減副”主要是解決過去副書記職數(shù)過多帶來的層級過多、分工不清、執(zhí)政效率低下問題。
　　有同志擔心，減少副書記職數(shù)，容易造成權(quán)力更多地向書記集中，會不會弱化黨內(nèi)監(jiān)督、不利于擴大黨內(nèi)民主。
　　應(yīng)該說，這種擔心是有一定道理的。在有的地方黨委中，長期以來書記辦公會起著實際的決策作用，常委會討論通過只是履行程序；隨著副書記的減少使得參與實際決策人數(shù)的減少，書記的權(quán)力似乎更大了。
　　但是，這種以書記辦公會代替常委會決策的做法，本身就是不符合黨章的要求。黨內(nèi)監(jiān)督條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。十六大黨章也明確規(guī)定，有權(quán)在全委會閉會期間行使全委會職權(quán)的只有全委會產(chǎn)生的常委會。因此，在重大問題的決策上，正副書記只是起著全委會和常委會召集人和副召集人的作用。因為過去副職較多，正副書記往往就有五六個，無形中就把書記辦公會這樣一個議事機構(gòu)變成了一個起決策作用的層級，而本來應(yīng)當履行決策權(quán)的常委會反倒成了形式，真正是喧賓奪主。
　　因此，減副是對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)決策機制的一次正本清源，這正是貫徹黨章的需要。同時，我們的認識不能僅僅停留在“減少副書記，取消書記辦公會”這個層面，而應(yīng)該看到，減副后實行常委分工負責(zé)制將使常委會和全委會真正發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。從這個意義上說，減副僅僅只是建立一個新的、完整的運行機制的一個突破口，實行常委負責(zé)制是這個新機制的一個起點。而書記辦公會的取消使得實際參與決策的從過去的以少數(shù)書記為主到全體常委、委員的平等參與，以更大范圍的“分權(quán)”來取代以往較小范圍內(nèi)的“分權(quán)”，為發(fā)展黨內(nèi)民主提供了條件。
　　減副，無關(guān)民主“筋骨”
　　至于副書記職數(shù)減少是否會使“一把手”權(quán)力更加膨脹問題，我認為，這主要不是副職多少的問題，而是是否擺脫了舊的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度的影響問題。
　　長期以來，盡管我們一直實行民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度，但在實際上，很多地方黨委實行的一直是主要負責(zé)人即“第一把手”有全權(quán)負全責(zé)的事實制度。工作干得好是他的成績；工作出了紕漏，板子也要打在他的身上。這些年來，我們在擴大黨內(nèi)民主、堅持和完善黨的民主集中制方面有了重大的進步，包括強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)不能個人決定重大問題，“一把手”也要少數(shù)服從多數(shù)。但一旦決策失誤造成重大損失，受到追究的對象并沒有變，還是主要負責(zé)人即“一把手”，這就使“一把手”有堅持按自己意見辦的沖動。
　　還有，“一把手”盡管在表決時也只是一票，但他在做出決策時的優(yōu)勢地位卻是不言而喻的。他對提交會議討論的方案有定稿的權(quán)力；它可以通過會前的醞釀影響其他委員的態(tài)度；他還可以決定何時上會，可以視會上討論的情況決定是付諸表決還是放一放再議。這些都是屬于“一票”之外的權(quán)力。因此，“一把手”在決策中往往有著舉足輕重的作用。
　　“一把手”說了算的現(xiàn)象尤其表現(xiàn)在干部任免上。干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關(guān)卡重重”，其實最終體現(xiàn)的多是書記的“個人意志”。去年換屆期間，陜西省宜君縣委書記熊暉貼出的一張“要官別找我”告示，就從一個側(cè)面反映了“一把手”在干部任用上集權(quán)的現(xiàn)實。從近年來查處的案件來看，干部人事領(lǐng)域也是“一把手”最容易“出事”的領(lǐng)域�！耙话咽帧辈粌H握有干部的“初始提名權(quán)”，在醞釀、表決等組織程序上也往往是一錘定音。如四川南充市高坪區(qū)原區(qū)委書記楊毓培在收受賄賂之后，在“定盤子”時就會推出“自己人”；在常委會討論干部時，也會首先發(fā)表帶傾向性個人意見。在這種情況下，其他人雖有不同意見，但出于對“一把手”的尊重或有其他的顧慮，也會按“一把手”的意見形成集體決議。
　　有一種說法是“八個副職不如一個正職”，這是有的擔任副職的同志一種帶有自我解嘲意味的說法。但有一個事實不容否認，就是在有些搞正職“一言堂”、“家長制”的地方，副職再多，也不能起到遏制主要領(lǐng)導(dǎo)人個人說了算現(xiàn)象的作用。不僅在有些主要領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中，有根深蒂固的“老大”意識，很多擔任副職的同志，也習(xí)慣于一切聽正職拍板。在個別風(fēng)氣不正的地方,甚至把黨內(nèi)正常的同志和同事關(guān)系，變成了人身依附關(guān)系、主仆關(guān)系，這也是權(quán)力失控和產(chǎn)生腐敗的重要原因。
　　從邏輯關(guān)系上來說，因為以前的多位副書記的存在并沒有能有效阻止“一把手”集權(quán)甚至腐敗，我們也就不能推導(dǎo)出減少副書記將必然導(dǎo)致“一把手”權(quán)力膨脹更容易腐敗的結(jié)論。
　　關(guān)鍵在于用制度保障民主
　　從理論上和邏輯關(guān)系來看，減副與“一把手”權(quán)力膨脹并無必然的聯(lián)系；但從現(xiàn)實情況來看，由于這次“減副”來勢迅猛，一些地方對新老體制之間的銜接認識不夠，對即將全面實行的常委分工負責(zé)制的思想準備、政策準備、工作準備還不足，特別是黨內(nèi)民主的根基還很薄弱，因此，短期內(nèi)“一把手”大權(quán)獨攬的現(xiàn)象仍然有可能出現(xiàn)。要解決這個難題，唯一的路徑是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主。
　　我認為，能否充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，與“一把手”個人的秉賦素質(zhì)、風(fēng)格個性很有關(guān)系，但更在于制度保障。
　　擴大黨內(nèi)民主，根本的辦法是進一步完善和堅持黨的民主集中制。黨中央在如何改革和完善決策機制、完善重大決策的規(guī)則和程序方面做了大量的制度建設(shè)工作，這才是防止個人專斷的治本之策。當務(wù)之急是按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，健全完善常委會議事規(guī)則和決策程序，確保決策內(nèi)容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關(guān)規(guī)定，不斷提高常委會決策的質(zhì)量和水平；凡屬重大決策、重大項目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎懲，都要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定；要切實規(guī)范“一把手”權(quán)力使用過程，積極探索“票決制”等決策方式，使“家長制”、“一言堂”失去存在的依托。
　　只要能真正做到在委員會內(nèi)部決定任何重大問題，書記和其他委員是平等的，都只有一票權(quán)力，都必須遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則進行表決，就可以說，一個地方、一個單位，絕不會因為副職減少而使一級黨委的黨內(nèi)民主受到削弱。
　　
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　　“減副”后關(guān)于集權(quán)的憂慮
　　
　　在基層采訪時，記者聽到這樣一種聲音：“少了副書記，誰還敢對書記說‘不’？”
　　記者發(fā)現(xiàn)，基層持這種論調(diào)的人并不在少數(shù)，有的還是擔任一定領(lǐng)導(dǎo)職位的同志。對于中央通過黨委“減副”來加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的良苦用心，這些人都很理解；但同時也不諱言自己的擔憂：在現(xiàn)有的決策機制和權(quán)力運行機制下，“一把手”權(quán)力更加集中的趨勢很難避免。
　　觀點一：取消書記辦公會，減少了權(quán)力制衡力量
　　王某曾經(jīng)擔任過多年的縣委副書記，他對記者說：“現(xiàn)在媒體上說的都是書記辦公會的弊端，說得它好像一無是處，我認為這也是一種以偏概全，書記辦公會的作用不能完全抹殺�！�
　　王某認為，過去書記辦公會作為一個議事機構(gòu)，對常委會即將作出決定的事項發(fā)揮著事前充分醞釀、協(xié)調(diào)各方、化解矛盾、統(tǒng)一思想的作用，同時它在一定程度上對書記的個人權(quán)力進行約束和制衡，推動常委會形成基本一致的意見并最終形成正式?jīng)Q定。“書記辦公會事實上是一個決策前各方意見和矛盾的緩沖地帶。”
　　而在取消書記辦公會的情況下，如果對黨委相應(yīng)的議事、決策的配套改革不能及時跟進，那么則可能會因為減少權(quán)力制衡因素而加強書記一人說了算的局面。在實行常委分工負責(zé)制情況下，由于常委都各自為政，因此對一項事務(wù)而言，最具有發(fā)言權(quán)的就是書記和分管常委兩個人。在常委直接面對書記的情況下，如果書記與分管常委發(fā)生意見分歧，以常委力量（無論是權(quán)威還是號召力）是無法與書記抗衡的，即便是常委票決的結(jié)果也往往會按書記的意見辦。“我覺得，取消書記辦公會，直接的影響是減少了權(quán)力制衡力量，很可能出現(xiàn)書記大權(quán)獨攬的局面�！�
　　觀點二：“減副”之后，副職對“一把手”依附性增大了
　　記者在這次換屆之后接觸了不少的專職副書記，感覺在這一群體中普遍存在著迷茫感和懸空感，許多人對自己的職責(zé)定位不是很明了。甚至有人認為，在上級黨委沒有明確指導(dǎo)的情況下，副書記的職責(zé)權(quán)限主要取決于書記的意志，書記讓干啥就干啥。比如說，據(jù)記者了解，目前各地專職副書記分管領(lǐng)域不同，職責(zé)也不盡相同�！斑@關(guān)鍵在于書記的安排。”一個副書記很有感觸地說。在當前“一正兩副”的現(xiàn)實運作中，如果書記有授權(quán)的話，專職副書記可以像過去一樣管幾個常委；但是如果不授權(quán)，常委可以直接向書記匯報工作，專職副書記就成了“虛位”�！霸谶@種情況下，副職對于‘一把手’的依附性明顯增強，監(jiān)督力度相對就削弱了。”
　　“減副”后的權(quán)力運行走向同樣引起了一些專家的關(guān)注。中央黨校教授梁妍慧在接受記者采訪時說，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，取消書記辦公會，“一把手”在貫徹自己意圖時，阻力可能更小了。以前要做通五六個副書記的工作，現(xiàn)在只要做通兩個副職的工作就可以形成常委核心，在某種程度上可以左右常委會決策。
　　梁妍慧強調(diào)，防止“一把手”的集權(quán)傾向，重要的一步就是盡快建立新的監(jiān)督體制。
　�。ū究�記者 周麗萍）

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