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中國住房政策向何處去:中國住房政策

發(fā)布時間:2020-03-01 來源: 幽默笑話 點擊:

  未來中國的住房政策關(guān)鍵是淡化住房產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用,尤其是減少城市發(fā)展中對土地財政的依賴程度,要毫不猶豫以住房民生為政策目標(biāo),大力解決城市化中的住房保障需求,實施住房民生為導(dǎo)向的住房政策。
  2010年3月溫家寶總理代表國務(wù)院所做政府工作報告指出,人人“住有所居”,既是社會和諧和政治穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ),也是實現(xiàn)“以人為本”、轉(zhuǎn)變我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點之一。2011年2月胡錦濤總書記在省部級干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上把“加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)”列為搞好當(dāng)前形勢下社會管理的重要任務(wù)之一。2011年3月國務(wù)院工作報告明確提出,“十二五”期末城鎮(zhèn)居民住房保障覆蓋面要達(dá)到20%!笆濉逼陂g要建造3600萬套保障房,并以公共租賃房為主。2011年5月1日,胡錦濤總書記和溫家寶總理同時視察保障性住房建設(shè)情況。胡錦濤指出,為中低收人家庭解決住房困難,不僅是民生工程,也是一項重大的民心工程。溫家寶則傳達(dá)了中央對讓房價回歸合理水平和堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控不動搖的堅定決心。2011年7月12日國務(wù)院常務(wù)會議再次強(qiáng)調(diào),要嚴(yán)格落實地方政府房地產(chǎn)市場調(diào)控和住房保障職責(zé)。
  這一系列高層動向表明,住房政策在我國社會政策體系中將具有越來越突出的戰(zhàn)略位置。某種程度上,住房政策體系的發(fā)展方向與進(jìn)程,不僅將直接決定中國城市發(fā)展模式和城市公共政策體系的演變路徑,還將對中國國家現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生直接的全局性影響。
  
  住房政策的戰(zhàn)略地位
  
  對于住房政策,不能簡單地就解決“住有所居”看住房政策,尤其不能僅從產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)角度來看住房問題,我們必須放在一個大的宏觀歷史背景下來看待,從國家現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)城市化進(jìn)程、從政府執(zhí)政能力提升、從社會和諧建設(shè)、從城市管理、從階層融合的高度來看待這個問題。
  當(dāng)前中國發(fā)展的第一位任務(wù)是城市化。城市化是中國國家現(xiàn)代化建設(shè)的核心命題。一方面,只有城市化的穩(wěn)定推進(jìn),才能為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展無非圍繞“衣食住行”,通過工業(yè)化解決“衣食”問題之后,需要通過城市化改善“住行”。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾經(jīng)測算,每“市民化”1000萬農(nóng)民工,可以增加消費300億元,增加服務(wù)業(yè)就業(yè)15萬人,而對城市經(jīng)濟(jì)最大的影響是對住房需求的顯著增加。從這個角度來看,解決住房民生是當(dāng)前我國國家建設(shè)的一個關(guān)鍵驅(qū)動力。
  另一方面,城市化不僅意味著居民居住地的聚集,更是生活方式和社會組織結(jié)構(gòu)的改變。城市是一個系統(tǒng),城市化是一個系統(tǒng)工程,城市公共政策也是由一系列政策組成的系統(tǒng)。不言而喻,住房的有效與公平供應(yīng)是城市健康發(fā)展的前提。住房政策具有顯著的系統(tǒng)效應(yīng),不僅可以影響到城市社會的方方面面,也可以促進(jìn)或制約其他公共政策的效果。
  住房政策還是政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)。有效的住房政策需要以政府的公共財政汲取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力為基礎(chǔ),因此住房政策的優(yōu)化是政府建設(shè)的一個重要組成部分。住房政策也是創(chuàng)建和諧社會、小康社會和社區(qū)共同體的一個重要推進(jìn)器。“住有所居”不僅體現(xiàn)了一個社會的物質(zhì)文明,也體現(xiàn)了社會公平和分配正義,并且有助于公民之間的社會交往、群體之間的社會融合,是社會建設(shè)不可或缺的組成部分。
  未來10到25年中國將迎來社會整體變遷的關(guān)鍵時期,在快速城市化進(jìn)程中妥善處理好住房民生問題是國家建設(shè)最大的挑戰(zhàn)之一。如何圍繞城市住房供應(yīng)體系的重構(gòu)為支撐點而展開對城市勞動力、教育、養(yǎng)老、人口管理、社會融合、交通、城市建設(shè)融資等一系列重大公共政策的再造,是一項極具戰(zhàn)略全局意義的公共政策設(shè)計。也只有緊密圍繞城市化特定時代背景,從著眼國家建設(shè)和社會建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā),才能真正構(gòu)建住房公共政策的頂層設(shè)計,從而避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,實現(xiàn)階段性住房民生改善與國家建設(shè)、社會建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展大局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
  城市住房供應(yīng)體系一旦發(fā)生重大改造,原有的基于“土地財政”融資的城市發(fā)展模式及人口管理等相關(guān)公共政策也都將相應(yīng)發(fā)生重大改變。為此,在當(dāng)前這個背景下,中國的住房公共政策所進(jìn)行的歷史性重構(gòu),不僅將使中國住房供應(yīng)體系與住房市場產(chǎn)生重大改觀,也將對城市公共政策體系、乃至整個國家建設(shè)與社會建設(shè)戰(zhàn)略都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
  
  大規(guī)模興建保障房是為歷史欠賬“補(bǔ)課”
  
  雖然說2010年初以來中央執(zhí)政者已經(jīng)從社會和諧的政治高度認(rèn)識到住房政策的重要性,也已經(jīng)提出了2015年保障房要覆蓋到20%人口的中期戰(zhàn)略目標(biāo),但中國住房政策體系的發(fā)展方向尚未明朗。較2010年之前的住房政策,現(xiàn)在的政策在導(dǎo)向上提升了保障性住房的重要性,同時淡化了住宅商品化和產(chǎn)業(yè)化、以及把房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)等提法,然而這些還是屬于體系內(nèi)部比例和結(jié)構(gòu)的變化,是“量”上的改變,政策體系本身并沒有“質(zhì)”的改觀。
  眾所周知,1998年7月3日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》是奠定中國住房商品化、市場化的里程碑性文件,而在這個文件中其實就有要求對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策,“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收人家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。然而,后來的實踐中這個政策根本沒有落實和執(zhí)行。所以,不從住房供應(yīng)的決定機(jī)制人手,只簡單地規(guī)定一個住房供應(yīng)體系中保障房建設(shè)目標(biāo)與覆蓋比例,不能從根本上解決當(dāng)前中國住房制度中的尖銳矛盾,最多只可能把一部分人承受的住房可支付壓力轉(zhuǎn)移到另一部分人。
  住房保障要達(dá)到什么樣的目標(biāo),保障房與商品住房之間到底是什么關(guān)系,以及住房政策在我國國家建設(shè)和社會發(fā)展中到底要起到什么樣的作用,這一系列問題都還沒有得到系統(tǒng)回答。按照現(xiàn)在流行的政治詞匯,就是住房政策還缺少“頂層設(shè)計”。
  筆者曾經(jīng)撰文指出,這幾年大規(guī)模興建保障房是在為歷史欠賬“補(bǔ)課”。1998年房改以來,我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)進(jìn)入大發(fā)展時期。1999年至2009年期間我國竣工城鎮(zhèn)住宅累計達(dá)到69.6億平方米,比1978年至1998年累計總和還多50%。這11年間光由開發(fā)商提供的商品住宅就累計達(dá)到3877萬套,解決了至少1.2億人的居住問題。2009年底城鎮(zhèn)住宅存量面積達(dá)到131億平方米,城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過28平方米,是1978年的4.2倍,城鎮(zhèn)住房總體上不再短缺。然而在這個商品住宅大發(fā)展時期中,保障房發(fā)展卻明顯滯后,2009年底廉租房存量僅為273萬套,租賃住房補(bǔ)貼戶數(shù)也僅為292萬戶,合計不到城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的3%。這還是在2009年一年新開工廉租房就為歷史總和3倍還多的基礎(chǔ)上。即使?fàn)幾h很大、被認(rèn)為實際銷售對象大多并非中低收人家庭的經(jīng)濟(jì)適用房, 1999年2009年累計竣工也才491萬套,僅為同期商品住宅的八分之一,存量不足城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的2.5%。面向中低收人家庭的保降性住房在我國城鎮(zhèn)住房存量中比重過低,城鎮(zhèn)居民無論收入如何,在解決居住方面除了購買高價商品住宅之外幾乎沒有選擇余地,被廣泛認(rèn)為是我國商品住房價格畸高的根本性原因之一。
  
  為什么要覆蓋20%
  
  然而,覆蓋20%的人口,是一個指標(biāo),但也只是一個指標(biāo),還不足以回答住房保障體系建設(shè)中的諸多實施難題。
  首先,保障房要覆蓋哪些20%的人群?
  這本身仍然存在很多爭議,各地保障房建設(shè)中鬧出來的經(jīng)濟(jì)適用房變成“特權(quán)房”、“公務(wù)員專屬房”等丑聞,損害了保障房的聲譽(yù),也降低了政府在群眾中的公信力。國務(wù)院和住建部文件一般都強(qiáng)調(diào)保障房主要目標(biāo)是中低收入住房困難家庭,這個提法應(yīng)該是合適和到位的。
  但問題是各個地方所理解的“中低收入住房困難家庭”往往都是指本地戶籍的,沒有把流動人口尤其外來務(wù)工人員考慮進(jìn)來,而恰恰是后者這批人群在住房上才真正有急迫的困難。城市戶籍人口只占總?cè)丝诩s33%,1億多生活在城市中的人口沒有真正城市化。大量外來勞務(wù)人員只是作為勞動者在城市中工作,很難定居下來,在城市公共政策制定中缺乏發(fā)言權(quán),在公共品提供尤其住房保障方面受到歧視性待遇。
  當(dāng)前對于住房保障還是主要從民生角度,而缺乏從城市化角度和社會融合角度來看待,為此外來人口的住房問題仍然缺乏重視。
  其次,為什么要覆蓋20%,而不是更高或者更低?
  中央政府在這方面并沒有很充分的論證,還是屬于摸著石頭過河的探索階段,先試了再說。目前的保障房大躍進(jìn)計劃帶有很強(qiáng)的行政指令性質(zhì),以層層切割的數(shù)字化政績考核來自上而下地外部推進(jìn),而不是一種由地方自覺自發(fā)地、與各個地方住房實際情況相一致的內(nèi)生發(fā)展。這么大的保障房建設(shè)規(guī)模,雖然困難很大,但按照中國政府的行政風(fēng)格,只要政府真下定決心,建立有效的官員獎懲機(jī)制,也并非不可能完成。問題是,建成3600萬套保障房,中國的住房問題是否就真的基本解決了?
  按照現(xiàn)在的大規(guī)模興建保障房的做法,就算中低收入家庭的基本住房有了較全面保障,中間收入家庭的住房問題會不會成為新的突出矛盾,也就是現(xiàn)在常說的“夾心層”――買不起商品房、又?jǐn)D不進(jìn)保障房體系的那批人,會不會因為商品住房用地供應(yīng)不足,更加難以進(jìn)入市場體系?這個可能性很大,香港30%的居民住進(jìn)了公屋,但大量夾心層望房興嘆。
  中央政府一方面持續(xù)要求大力推進(jìn)保障房建設(shè),一方面也時時強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定房價,初看起來保障房建設(shè)似乎可以分流商品住房需求,一舉兩得。但實際上由于歷史欠賬太多,當(dāng)前不是少部分人買不起房,而是絕大多數(shù)人都買不起房。按照保障的內(nèi)在邏輯,又只能從最低收入保障做起,而這部分人本來就是沒有購房能力,于是在這種情況下,保障規(guī)模越大,商品住房用地相應(yīng)越少,商品房價就越高。擴(kuò)大保障與穩(wěn)定房價,成了不可兼得的魚與熊掌。
  第三,以什么形式來提供住房保障?
  這也是一個十分關(guān)鍵、亟待解決的問題。從最初的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房,到現(xiàn)今的公租房,應(yīng)該說政府也是在不斷探索。然而雖然中央號召今年1000萬套保障房要以公租房為主,公租房至少要220萬套,但各個地方仍然熱衷可以出售的經(jīng)濟(jì)適用房,不少地方更紛紛把“限價房”也列人到保障房范疇。
  這個反差里面,除了反映租賃性質(zhì)保障房的建設(shè)與運營難題之外,更反映各地政府對住房政策的理解仍然停留在傳統(tǒng)觀念上。住房政策的一個核心問題是,到底是要“居者有其屋”,還是“住有所居”,也就是住房政策的目標(biāo),到底應(yīng)該是鼓勵盡可能多的人擁有自有住房,還是實現(xiàn)人人有住房可住即可。這是一個戰(zhàn)略方向性問題,直接關(guān)系住房政策的布局和發(fā)展路徑。
  
  實施以民生為導(dǎo)向的住房政策
  
  中國仍然處于快速城市化進(jìn)程之中,住房政策要服務(wù)于促進(jìn)城市化這個歷史重任,為此住房供應(yīng)不能拘泥眼前,要有高度的靈活性和可擴(kuò)展性,滿足外來新增人口的階段性住房需求是住房政策的重點;同時,中國還處于經(jīng)濟(jì)與社會管理體制的轉(zhuǎn)軌期間,從政府能力建設(shè)和社會建設(shè)角度來說,也需要政府在住房方面更多是發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和法律規(guī)制作用,但公共資源要盡量從政府轉(zhuǎn)移到社會,資源配置更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
  從這兩個角度出發(fā),筆者以為,未來中國的住房政策關(guān)鍵是淡化住房產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用,尤其是減少城市發(fā)展中對土地財政的依賴程度,要毫不猶豫以住房民生為政策目標(biāo),大力解決城市化中的住房保障需求。實施民生為導(dǎo)向的住房政策時,我們要注意以下幾點:
  在住房資源的配置上仍然要堅持市場為主。即使保障住房的建設(shè)與管理,也要充分利用社會力量,通過社會組織來運轉(zhuǎn),盡可能減少政府對公共資源的集中壟斷。即使公共財政補(bǔ)貼,也應(yīng)該以更有針對性和更有效率的需求方補(bǔ)貼為主,避免補(bǔ)貼住房供應(yīng)。
  成熟的住房制度,應(yīng)當(dāng)是租售并舉的制度。發(fā)達(dá)的租賃市場可以對住房投資起到有效的抑制作用,尤其我國的住房制度還遠(yuǎn)沒有完成市場化進(jìn)程。在我國城市化進(jìn)程中,一個穩(wěn)健和包容性強(qiáng)的租賃市場是必不可少的,對解決住房民生和活躍勞動力市場都是十分關(guān)鍵的。
  保障房不宜過多通過新建形式來實現(xiàn),更需要從現(xiàn)有住房資源中籌措挖潛。一方面新建保障房為了滿足當(dāng)前需要,往往質(zhì)量較次,難以長期使用,造成資源浪費;另一方面,大量新建保障房,直接壓縮了中低檔商品住房的新增供應(yīng)空間,對原有閑置的中低檔商品住房也形成了擠出效應(yīng)。更加可取的辦法是,政府通過房產(chǎn)稅等稅收辦法擠出閑置住房,或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權(quán)(如上海浦東和貴陽市正在試點的),然后以租賃補(bǔ)貼來支持中低收入家庭從市場上租賃這些住房。

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