地方債務(wù)的規(guī)�？赡苓_(dá)4萬億 　　 　　在我國，目前法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債�！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是，這并不意味著地方政府不存在債務(wù)，多年以來各級(jí)地方政府以各種名義舉借了大量債務(wù)。
　　從當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個(gè)部分。西部地區(qū)的陜西省2007年底債務(wù)總額達(dá)1272億元，相當(dāng)于GDP的23.2%，其中直接債務(wù)為886億元，占債務(wù)總額的69.7%，擔(dān)保債務(wù)345億元，占債務(wù)總額的27.1%，政策性掛賬40億元，占債務(wù)總額的3.2%。中部地區(qū)的河南省2007年底債務(wù)總額為2171億元，占GDP的14.5%，其中直接債務(wù)為1805億元，占債務(wù)總額的83%，擔(dān)保債務(wù)158.2億元，占債務(wù)總額的7.3%，政策性掛賬208億元，占債務(wù)總額的9.6%。東部地區(qū)的浙江省數(shù)據(jù)顯示，2005年底債務(wù)余額相當(dāng)于當(dāng)年GDP的11%。由于政府債務(wù)近年有上升趨勢(shì)，在估算時(shí)，我們將2007年東部的債務(wù)GDP比假定為12.5%。將東部直接債務(wù)占債務(wù)總額比例設(shè)為80%，擔(dān)保和掛賬分別估計(jì)為10%。
　　我們以這些比重作為相關(guān)條件，可以對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估算，目前我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%；其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財(cái)政收入的62.7%，地方財(cái)政收入的136.4%。即使打個(gè)對(duì)折，也堪稱數(shù)量驚人。
　　盡管現(xiàn)行法律對(duì)地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等地方財(cái)政行為有著明確的規(guī)定，但地方政府早已通過注冊(cè)成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺(tái)向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債或項(xiàng)目債�，F(xiàn)有的法律規(guī)范并沒有對(duì)這種變相的舉債做出實(shí)質(zhì)性的硬性約束。導(dǎo)致地方政府負(fù)債有許多理由，諸如加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目、改善市容市貌等。透過現(xiàn)象分析地方政府負(fù)債的深層次成因，無外乎兩個(gè)方面：體制性原因和政策性原因。
　　1994年我國實(shí)施了分稅制改革，在收入層面相對(duì)規(guī)范了中央和地方之間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財(cái)政體制，但是這一體制并沒有在財(cái)力與事權(quán)相匹配方面得到有效的完善，在省以下并未真正貫徹分稅制，而是演變成為復(fù)雜多樣、五花八門、一地一率、討價(jià)還價(jià)的分成制和包干制。這種種不規(guī)范的省以下的分成與包干制，成為地方負(fù)債的財(cái)政誘因。一方面，中央與地方之間的事權(quán)劃分并不清楚，地方政府的支出責(zé)任總體上仍顯模糊，但在具體場(chǎng)合又往往在不斷強(qiáng)化，超出其財(cái)政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，省以下四級(jí)地方政府間的財(cái)政體制較普遍地帶來財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓。盡管中央財(cái)政近年來加大了對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對(duì)下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題。這是地方債務(wù)形成的重要的體制性原因。
　　許多地方政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，而且在贏利性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域并沒有實(shí)施應(yīng)有的退出，在許多地方仍然是保運(yùn)轉(zhuǎn)的“吃飯”財(cái)政背景下，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)其他項(xiàng)目的支持也就必然導(dǎo)致地方政府背負(fù)巨額債務(wù)。許多城市發(fā)展規(guī)劃一再擴(kuò)展，城市規(guī)劃定位一再提高，城建規(guī)�？焖倥蛎洠�城建投資也高速增長(zhǎng)。
　　地方政府負(fù)債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。在“越位”與“缺位”問題并存的情況下，一些地方沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障。
　　總之，機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力不足的壓力，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。
　　國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策也與地方政府債務(wù)有關(guān)，這些政策性原因既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中政策轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的地方政府負(fù)債，也有外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負(fù)擔(dān)，還有欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。與前面體制性負(fù)債不同的是形成這些債務(wù)的原因――宏觀政策調(diào)整并不是地方政府的主動(dòng)行為，完全由地方政府背負(fù)政策性負(fù)債也不盡合理。
　　
　　美國和日本的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　美國、日本、法國、德國等發(fā)達(dá)國家的地方政府融資體系都很發(fā)達(dá)，地方債已成為政府公債的重要內(nèi)容。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，一些新興的工業(yè)化國家和其他發(fā)展較快的發(fā)展中國家的地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響也不可小覷。
　　美國是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度比較完善而且財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的聯(lián)邦制國家，州和地方政府擁有自身的財(cái)政體制，同時(shí)得到聯(lián)邦政府的大量財(cái)力支持。州政府的大部分收入來自于銷售稅和所得稅，地方政府則主要依靠房產(chǎn)稅。
　　美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券、銀行借款和融資租賃等形式進(jìn)行債務(wù)融資。其中，市政債券是美國地方政府債務(wù)的最重要形式。美國是發(fā)行地方公債較早的國家，也是地方債務(wù)規(guī)模較大的國家。20世紀(jì)60年代以來，美國地方政府債務(wù)呈大幅度增長(zhǎng)趨勢(shì)。債務(wù)規(guī)模與地方政府的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入規(guī)模一直保持著相對(duì)穩(wěn)定的比例。對(duì)地方政府而言，地方市政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的直接債務(wù)比例較低，因政府擔(dān)保而形成的或有債務(wù)比例較高。
　　美國州與地方政府發(fā)行的短期債券按其用途可分為預(yù)付稅款券、預(yù)付收入券、城市改造工程債券等。預(yù)付稅款券和預(yù)付收入券這兩種債券都是為彌補(bǔ)州和地方政府財(cái)政收支不同步所產(chǎn)生的差額而發(fā)行的。城市改造工程債券是城市改造機(jī)構(gòu)為城市改造工程籌集短期資金所發(fā)行的短期債券，這種債券一般由州和地方政府做擔(dān)保。
　　加強(qiáng)預(yù)算管理和預(yù)算約束力，是有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的最主要手段。經(jīng)過長(zhǎng)期的探索，美國已經(jīng)形成了一套比較行之有效的加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的預(yù)算制度體系。
　　在美國，幾乎各州的憲法或法令都要求實(shí)施平衡預(yù)算規(guī)則，即先由州長(zhǎng)遞交平衡預(yù)算執(zhí)行議案，在經(jīng)過州立法機(jī)構(gòu)通過后，由州長(zhǎng)簽署發(fā)布。除印第安那、德克薩斯、佛蒙特、弗吉尼亞和西弗吉尼亞等5個(gè)州外，其他45個(gè)州都要求州長(zhǎng)每年向立法機(jī)關(guān)遞交平衡預(yù)算議案。
　　第二級(jí)次的財(cái)政限制體現(xiàn)在州立法機(jī)關(guān)頒布的平衡預(yù)算法案上。目前，美國41個(gè)州有此要求。倘若預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財(cái)政赤字，州政府可以舉債，并將當(dāng)前赤字轉(zhuǎn)到下一財(cái)政年度。由于財(cái)政年度末期沒有限制性財(cái)政約束，這些州在法律上講允許出現(xiàn)赤字，這是另一類型的“事先規(guī)則”，有8個(gè)州施行該規(guī)則。
　　第三級(jí)次的限制是允許州政府年末有赤字，但必須反映在下一財(cái)政年度的預(yù)算中，并確保能夠償還，這種規(guī)則被稱之為“事后規(guī)則”，美國的10個(gè)州施行該規(guī)則。平衡預(yù)算規(guī)則中最嚴(yán)格的限制是立法機(jī)關(guān)頒布平衡預(yù)算法令，要求預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的赤字必須在財(cái)政年度末期予以消化，并禁止結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度。政府借債只允許在預(yù)算周期中出現(xiàn)。這種“事后規(guī)則”對(duì)平衡預(yù)算有嚴(yán)格的要求，它在美國的35個(gè)州中施行。
　　美國平衡預(yù)算規(guī)則的長(zhǎng)期實(shí)踐表明，縝密的預(yù)算規(guī)則及其強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制有助于規(guī)范地方政府財(cái)政支出，減少或避免地方政府的過度支出行為，防止地方政府過度負(fù)債。
　　美國還通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)法律約束，提高地方政府發(fā)行市政債券的透明度。美國州與地方政府必須遵循政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》（1983）中確立的政府債務(wù)報(bào)告基本準(zhǔn)則，記錄和報(bào)告政府債務(wù)。在市政債券存續(xù)期內(nèi)對(duì)于城市財(cái)政和法律狀況發(fā)生的任何重大變化，市政當(dāng)局都必須及時(shí)披露相關(guān)信息。1989年，證券交易委員會(huì)通過修訂《證券法》的有關(guān)規(guī)則，進(jìn)一步提高市政債券信息披露的質(zhì)量和及時(shí)性。為了進(jìn)一步預(yù)防市政債券市場(chǎng)的舞弊行為， 證交會(huì)分別于1990年和1995年采用了新的市場(chǎng)交易披露原則，要求市政債券發(fā)行人和使用人及時(shí)地、定期地更新披露信息。此外，在地方債務(wù)管理中，注重發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督引導(dǎo)作用，如在資本市場(chǎng)籌資時(shí)，美國州和地方政府必須接受信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
　　美國在處理地方政府財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了較為健全的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。
　　日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國家。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務(wù)必須通過議會(huì)決定”的原則，1888-1890年間先后頒布《市制及鎮(zhèn)村制》、《府縣制》、《郡制》，地方政府債務(wù)管理制度不斷完善。1940年，首次實(shí)行地方政府債務(wù)年度總額控制，發(fā)債主體以大城市為主，發(fā)行對(duì)象為實(shí)力雄厚的大銀行及信托投資公司。早在明治三十二年(1999年)的法律條文中，就承認(rèn)了府縣一級(jí)政府的舉債權(quán)，但舉債的具體事項(xiàng)，如舉債額、償還方式等需經(jīng)內(nèi)務(wù)大臣和大藏大臣批準(zhǔn)。目前，日本地方政府債務(wù)的發(fā)行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三條和三百一十四條第二款也賦予了特別地區(qū)、地方公共團(tuán)體聯(lián)合組織以及地方開發(fā)事業(yè)等特殊地方公共團(tuán)體舉債權(quán)。
　　日本的地方政府債務(wù)總體規(guī)模較小，政府債務(wù)主要集中在中央，地方政府借款約占地方政府總收入的9%。地方政府債務(wù)主要有兩種舉借方式，發(fā)行債券和借款。發(fā)行債券有公募和私募兩種方式，1979年前大多數(shù)都是以私募方式發(fā)行，1979年以后公募方式的使用開始增多，發(fā)行對(duì)象以金融機(jī)構(gòu)為主。
　　日本地方政府債務(wù)資金來源主要包括中央政府、公營(yíng)企業(yè)金融公庫、銀行等。從20世紀(jì)90年代以來的數(shù)據(jù)看，中央政府資金始終占地方政府債務(wù)余額的一半左右，如果加上實(shí)際屬于財(cái)政投融資資金的公營(yíng)企業(yè)金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債務(wù)占65%左右。1999年以來，日本政府開始改革財(cái)政投融資計(jì)劃，受其影響，地方政府新增債務(wù)中，來源于中央政府資金的份額逐年下降，已經(jīng)從1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營(yíng)企業(yè)金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債務(wù)份額，則從1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。
　　日本地方政府債務(wù)資金主要用于建設(shè)性支出，不能用于經(jīng)常性支出。近年來，地方借款更多地用于協(xié)助財(cái)政政策的實(shí)施。
　　日本政府通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理：
　　地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。二戰(zhàn)以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都編制地方政府債務(wù)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額。
　　對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方政府要求發(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。
　　
　　地方適度舉債具有必要性和合理性
　　
　　從各國地方債務(wù)管理的實(shí)踐來看，以下幾點(diǎn)值得我們參考和借鑒：
　　第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級(jí)財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。
　　舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，中央（聯(lián)邦）和地方之間實(shí)行分級(jí)（分稅）的財(cái)政體制。地方財(cái)政獨(dú)立于中央財(cái)政，中央預(yù)算和地方預(yù)算各自獨(dú)立編制，獨(dú)立運(yùn)行，地方政府發(fā)債是一個(gè)極其普遍的現(xiàn)象。由此可見，我國實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制，賦予地方政府舉債權(quán)具有合理性和必要性。在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán)，是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。
　　第二，完善相關(guān)法律，規(guī)范地方債務(wù)管理。
　　多數(shù)國家對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分都由憲法和法律做出了明確的規(guī)定，明確了各級(jí)政府的責(zé)任，避免了不必要的相互推諉和爭(zhēng)取資金的不正當(dāng)手段。另外，在融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還等方面也都有明確的法律規(guī)定。我國在加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理中，應(yīng)當(dāng)借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理。
　　第三，加強(qiáng)中央對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管，建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制體系。
　　地方政府舉債可能帶來風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有合適的財(cái)政規(guī)則來約束地方政府的過度支出行為，地方政府可能會(huì)因過度舉債而破產(chǎn)。因此，中央政府必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理。我國應(yīng)在完善地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)核算體系的基礎(chǔ)上，盡快建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制體系，有效識(shí)別、預(yù)警和防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　第四，提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度，發(fā)揮社會(huì)公眾和市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督引導(dǎo)作用。
　　完善債券市場(chǎng)機(jī)制，提高債務(wù)信息透明度，是控制地方政府債務(wù)的有效手段。發(fā)達(dá)國家普遍形成了較為健全的債券市場(chǎng)機(jī)制。例如，在美國，信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度和私人債券保險(xiǎn)制度構(gòu)成了市政債券市場(chǎng)的三個(gè)重要機(jī)制，減少了市場(chǎng)的違約風(fēng)險(xiǎn)，有效防范了潛在的債務(wù)危機(jī)。多數(shù)發(fā)達(dá)國家注重財(cái)政信息的透明，特別是地方債務(wù)信息的透明，建立了定期規(guī)范的地方債務(wù)信息公開披露制度，新西蘭等國還建立了或有負(fù)債報(bào)告制度。
　　目前，我國地方政府性債務(wù)管理還缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法和信息管理系統(tǒng)，地方政府性債務(wù)情況難以實(shí)時(shí)掌握，信息不對(duì)稱，不利于國家的宏觀管理。應(yīng)當(dāng)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行必要的會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，逐步建立全國統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，建立健全債務(wù)信息報(bào)告制度，提高債務(wù)管理的透明度。逐步健全債券市場(chǎng)機(jī)制，培育防范風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)，劉微、張立承、石英華、孫潔參與了此文的調(diào)研與寫作。）
　�。ㄕ�自3月16日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》）

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