要使社會(huì)保障體系覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，必須突破來自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度及組織管理服務(wù)能力等方面的制約。 　　 　　黨的十七大報(bào)告將“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，使人人享有基本生活保障”作為改善民生的六大基本任務(wù)之一。提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活�！�
　　要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，使人人享有基本生活保障，關(guān)鍵還是在農(nóng)村�？梢哉f，要使社會(huì)保障體系覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系建設(shè)，必須突破來自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度及組織管理服務(wù)能力等方面的制約。
　　推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)，必須堅(jiān)持夯實(shí)“三個(gè)基礎(chǔ)”，充分發(fā)揮制度的“兩個(gè)合力”，努力形成一個(gè)全民共建共享的格局，才能更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系科學(xué)發(fā)展。其中，“三個(gè)基礎(chǔ)”是指保持財(cái)政投入的可持續(xù)、堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化、組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化；“兩個(gè)合力”是指以社會(huì)保險(xiǎn)制度的吸引力和強(qiáng)制力相結(jié)合。簡單地說，就是要以“財(cái)務(wù)可持續(xù)、城鄉(xiāng)一體化、組織規(guī)范化”為基礎(chǔ)，使制度“吸引力”和“強(qiáng)制力”相結(jié)合，努力形成一個(gè)全民共建共享的格局。
　　可持續(xù)。即要明確政府財(cái)政責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)政投入，為制度可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定財(cái)力保障。
　　就社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中政府財(cái)政責(zé)任來看，主要有以下三個(gè)方面：一是為社會(huì)保險(xiǎn)組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和正常運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)；二是扮演“擔(dān)保人”角色，必要時(shí)通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收不抵支部分，為制度可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)后盾；三是政府作為雇主為其雇員分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。就我國來說，除以上外，國家財(cái)政還需承擔(dān)起制度改革成本責(zé)任，逐步明確改革前舊制度下老職工養(yǎng)老金欠賬的歷史責(zé)任。筆者認(rèn)為，理順以上國家及各級(jí)地方財(cái)政責(zé)任，對于推進(jìn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度廣覆蓋，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)基本制度自我可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。一是有利于明確政府作為組織者和管理者的角色定位，避免將國家成為完全責(zé)任主體。二是有利于增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)籌資剛性和財(cái)政投入機(jī)制的規(guī)范化、制度化，為制度可持續(xù)運(yùn)行提供穩(wěn)固基金來源。當(dāng)前我國政府承擔(dān)責(zé)任方式是即通過財(cái)政預(yù)算的轉(zhuǎn)移性支出項(xiàng)目來完成，未設(shè)立單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算，財(cái)政撥付容易受到整個(gè)財(cái)政收支狀況影響，尤其是地方財(cái)政欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)情況普遍而嚴(yán)重。三是將政府財(cái)政責(zé)任由暗轉(zhuǎn)明，有利于增強(qiáng)國家、企業(yè)、個(gè)人三方籌資責(zé)任的透明度，從而增強(qiáng)制度的吸引力。四是明確各級(jí)財(cái)政對社保這一公共事業(yè)所需承擔(dān)的責(zé)任還有利于理順社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其能力建設(shè)，為推進(jìn)制度覆蓋城鄉(xiāng)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織基礎(chǔ)。
　　一體化。即要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步掃除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性障礙。
　　推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系面臨的最大障礙是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局下多發(fā)難題引起的，尤其是農(nóng)村與城鎮(zhèn)間的收入差、身份差及勞動(dòng)就業(yè)方式差，使得當(dāng)前甚至很長一段時(shí)間內(nèi)無法建立公平、對等的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系。二者隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而逐步制度并軌是必然趨勢。在當(dāng)前分層次漸進(jìn)覆蓋思路的指引下，滯后的城鄉(xiāng)戶籍制度改革加劇了社保關(guān)系轉(zhuǎn)移難度，嚴(yán)重制約了社保制度覆蓋城鄉(xiāng)居民的推進(jìn)步伐。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，積極調(diào)整戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為落戶條件，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍身份障礙，為城鄉(xiāng)居民社保一體化掃清障礙。
　　規(guī)范化。即要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障管理體制和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成統(tǒng)一、規(guī)范、簡明的業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程，不斷組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率。
　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系離不開統(tǒng)一、規(guī)范、簡明、高效的社保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但長期以來，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體制一直沒有理順，各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置“五花八門”，各級(jí)機(jī)構(gòu)能力水平、服務(wù)效率參差不齊，嚴(yán)重制約了事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，也是導(dǎo)致我國社保制度統(tǒng)一難、統(tǒng)籌層次提高難、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移難等諸多難題的體制性障礙。加上信息系統(tǒng)建設(shè)的滯后，技術(shù)服務(wù)手段低，更加劇了人手的嚴(yán)重不足。以貴州為例，全省各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖基本按“五險(xiǎn)合一”模式建立，但各級(jí)機(jī)構(gòu)、職能、規(guī)格參差不齊，差異巨大：有的單列醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)且名稱就有三種不同稱謂；還有的區(qū)縣按險(xiǎn)種分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個(gè)“管理中心”；機(jī)構(gòu)內(nèi)部有的按流程設(shè)置職能處室，有的按險(xiǎn)種設(shè)置，嚴(yán)重制約了全省機(jī)構(gòu)能力、人才隊(duì)伍建設(shè)，各級(jí)業(yè)務(wù)工作、提高統(tǒng)籌層次的推進(jìn)工作也很難開展。統(tǒng)一的管理體制、組織機(jī)構(gòu)和辦事流程，是建立統(tǒng)一的信息化管理服務(wù)平臺(tái)的前提基礎(chǔ)。貴州在信息化建設(shè)方面，也由于財(cái)力不足，缺乏統(tǒng)一安排，各地“金保工程”建設(shè)良莠不齊，大大制約了各地社保的發(fā)展進(jìn)程。因此，必須進(jìn)一步理順經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制，加強(qiáng)財(cái)政對社保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尤其是基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的投入，打造一只專業(yè)化、信息化、規(guī)范化的經(jīng)辦隊(duì)伍，落實(shí)推動(dòng)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系建設(shè)。
　　吸引力。即對部分特殊群體實(shí)行“低門檻”政策，增強(qiáng)社保制度對相對低收入群體的吸引力。
　　所謂“低門檻”，是近年來一些地方在征繳擴(kuò)面工作過程中對新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體在繳費(fèi)費(fèi)率上實(shí)行“低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入”的優(yōu)惠做法，在具體實(shí)踐中各界存在一些爭議。但筆者認(rèn)為“低標(biāo)準(zhǔn)”不是應(yīng)不應(yīng)該的問題，而是應(yīng)如何確定“低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入”對象的問題。我國城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，因政府未明確老職工歷史欠賬責(zé)任而使其不可避免地背負(fù)著制度改革前國有、集體企業(yè)歷史欠賬包袱。在當(dāng)前既定費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)下，對部分特殊群體實(shí)行“低門檻”優(yōu)惠政策，既有利于社�！皵U(kuò)面”，又有利于對部分特殊群體形成優(yōu)惠傾斜，促進(jìn)社會(huì)公平。當(dāng)前推進(jìn)我國“城�！敝贫热�覆蓋的關(guān)鍵在于非公有制經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者，其中廣大靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、農(nóng)民工更是難點(diǎn)。對這些群體難以強(qiáng)制，應(yīng)主要采取降低繳費(fèi)“門檻”，增強(qiáng)制度吸引力的政策。因?yàn)檫@些群體大多數(shù)收入相對較低且不穩(wěn)定，繳費(fèi)能力相對較低，而社保繳費(fèi)基數(shù)又不反映其收入水平，隨著“在崗職工平均工資水平”的剛性增長，社保繳費(fèi)“門檻”越來越高，實(shí)行“低門檻”優(yōu)惠政策，有利于吸引他們進(jìn)入制度保障。至于“資金流失問題”也不必?fù)?dān)心，我國當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇計(jì)發(fā)辦法的激勵(lì)效用十分明顯，優(yōu)惠政策覆蓋群體中，有繳費(fèi)能力的勞動(dòng)者自然會(huì)爭先選擇較高繳費(fèi)檔次以期未來較高保障。
　　強(qiáng)制力。即要不斷完善社會(huì)保障法制建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度強(qiáng)制力。
　　社會(huì)保險(xiǎn)制度的吸引力能夠積極調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者為維護(hù)自身利益而主動(dòng)提出的參保需求，但政府和用人單位因?yàn)樯婕白陨砝�益并不�?huì)完全自覺地承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因此，完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度必須通過法律意志予以平衡參保主體各方責(zé)任和利益、明確各方權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)前我國社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的諸多問題，如對各方主體責(zé)任約束力不強(qiáng)、基金籌措強(qiáng)制力不足等，都迫切需要通過立法予以解決，這就必須明確國家、用人單位及勞動(dòng)者各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，及其應(yīng)享有的權(quán)力和利益，尤其是應(yīng)明確政府對維護(hù)社保制度正常運(yùn)行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共財(cái)政責(zé)任以及由社保制度變革所引起的老職工歷史養(yǎng)老金欠賬責(zé)任。其次，社會(huì)保險(xiǎn)立法還必須充分考慮各項(xiàng)制度的適用范圍，以滿足分層次、漸進(jìn)式地推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的需求，如對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療制度覆蓋范圍，應(yīng)適當(dāng)劃分層次，對用人單位及其勞動(dòng)者，必須明確強(qiáng)制性，拒絕其自由參與和自主選擇行為；對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等特殊群體或困難群體則主要靠制度吸引力將其自覺吸引進(jìn)來。第三，必須通過立法構(gòu)建起完善的社會(huì)保險(xiǎn)基金安全監(jiān)管及投資運(yùn)營機(jī)制，防范和避免基金管理風(fēng)險(xiǎn)和貶值風(fēng)險(xiǎn)，確�；�金安全的同時(shí)實(shí)現(xiàn)保值增值。
　　共建共享。即要深入開展社會(huì)保障思想戰(zhàn)略宣傳和教育，加強(qiáng)國民尤其是針對民營企業(yè)及農(nóng)村居民社會(huì)保障主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)自覺參保、自覺護(hù)保的積極性。
　　社會(huì)保障是一項(xiàng)涉及全體國民的系統(tǒng)性工程，不僅需要一支勤于創(chuàng)新、甘于奉獻(xiàn)、熱愛社保事業(yè)的經(jīng)辦隊(duì)伍，更需要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮全體國民熱情參與、主動(dòng)監(jiān)督的積極性、能動(dòng)性。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系建設(shè)是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型、文化價(jià)值觀日益多元化的大背景下發(fā)生的，推進(jìn)過程中必然要面臨巨大的思想、文化觀念上的障礙。當(dāng)前我國“城�！敝贫仍诮ㄔO(shè)過程中所遇到的很多問題都是由于缺乏宣傳或者宣傳不到位而使國民對產(chǎn)生諸多誤解而造成的。譬如將社會(huì)保險(xiǎn)理解為“買賣”關(guān)系，簡單地認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)制度是“劫富濟(jì)貧”等認(rèn)識(shí)普遍存在。在城鎮(zhèn)尚且如此，推進(jìn)覆蓋農(nóng)村居民情況將更加復(fù)雜。因此，必須繼續(xù)深入地開展社會(huì)保險(xiǎn)政策和思想意識(shí)方面的宣傳、教育，并把這項(xiàng)工作作為一項(xiàng)長期而重要的基礎(chǔ)性工作，采取分層次、有重點(diǎn)戰(zhàn)略宣傳方針，科學(xué)地開展宣傳，著重加強(qiáng)對私營企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、廣大農(nóng)村居民的開展宣傳和教育，培養(yǎng)塑造國民理性地樹立健康的社會(huì)保障主體意識(shí)，營造良好的社會(huì)輿論范圍，調(diào)動(dòng)國民自覺參保、自覺護(hù)保的積極性。（作者系省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局局長）

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