十九世紀末、二十世紀初，法國以最高行政法院判例為基礎(chǔ)初步構(gòu)建了一套有別于民事合同制度的行政協(xié)議制度，其被法國公法學(xué)者譽為“法國行政法（之中）最富特色的制度”，構(gòu)成“其中最為瑰麗的花朵”。進入二十一世紀，法國立法者更加主動地介入行政協(xié)議制度的構(gòu)建之中，在保留其核心理念和基本制度的基礎(chǔ)上，強化了行政協(xié)議制度的競爭性與合同性，更好地適應(yīng)新時代經(jīng)濟全球化之要求。

　在我國《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》即將正式頒布之際，本文擬簡要回顧法國行政協(xié)議制度在二十世紀以來的改革與創(chuàng)新，供我國行政協(xié)議制度的實踐者參考借鑒。

　一、法國行政協(xié)議制度的核心理念 法國行政協(xié)議乃構(gòu)成行政主體以協(xié)議關(guān)系為載體與私主體展開不同程度之合作共同完成公共服務(wù)目標(biāo)的行政實踐。因此，行政協(xié)議法律制度被認為兼有“行政性”與“契約性”。

　就行政協(xié)議之“契約性”而言，王名揚教授就曾指出，行政協(xié)議是“依雙方當(dāng)事人的意思表示的一致而成立”。早在 20 世紀 30 年代，法國行政協(xié)議理論的奠基人之一加斯頓·杰茲（Gaston Jèze）便認為，行政協(xié)議與民事合同享有共同的“合同概念”，即“雙方的意思表示達成一致”。今天法國行政法學(xué)界仍然認為：“（在行政協(xié)議之下）同意主義（Consensualisme）高于形式主義（Formalisme）……，合意的達成即能夠有效地創(chuàng)造合同關(guān)系。” 然而行政協(xié)議亦明顯區(qū)別于作為純粹“主觀行為”的民事合同。根據(jù)狄驥（Léon Duguit）提出的關(guān)于法律行為的分類理論，所謂主觀行為，即指不由外部權(quán)威為不特定對象制定抽象法規(guī)范，而是由特定主體自主地為自己的行為制定法規(guī)范的行為，比如構(gòu)成雙方當(dāng)事人之法律的“合同”即屬此類。此種法律行為所創(chuàng)建的法律狀態(tài)為主觀法律狀態(tài)，即法律狀態(tài)之內(nèi)容完全由合同當(dāng)事人約定，也僅約束合同當(dāng)事人。而行政協(xié)議制度允許行政主體當(dāng)事人突破雙方所達成之合意，即單方變更權(quán)與單方解除權(quán)，并且允許當(dāng)事人的意志突破合同相對性原則，對合同關(guān)系的第三人發(fā)生法律效力，如對公共服務(wù)用戶之效力。究其原因，乃是因為行政協(xié)議在主觀合意的基礎(chǔ)上亦具有客觀要素。

　加斯頓·杰茲（Gaston Jèze）分析了行政協(xié)議之組成文件所具有的不同法律屬性，指出行政協(xié)議中不僅包含主觀合同的內(nèi)容，也包含客觀要素，因而屬于主觀內(nèi)容與客觀要素的混合行為：“1.關(guān)于公共服務(wù)應(yīng)該如何組織的條款，屬于抽象行政行為的性質(zhì)；2. 關(guān)于具體的合同雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則屬于合同性質(zhì)；3. 還有條件行為，雖不建立任何法律關(guān)系，但都是行使權(quán)力的條件。”喬治·貝吉諾（GeorgesPéquignot）與安德烈·諾巴德赫（André de Laubadère）幾乎完全繼承了這一看法：前者指出“很少存在某種客觀行為沒有混入某種主觀成分，對一位公務(wù)員的任命不僅包括對客觀法律狀態(tài)的適用，也包含了對該公務(wù)員候選人之能力的判斷”，行政協(xié)議亦是如此；后者更明確將行政協(xié)議視為主觀性合同與抽象行政行為的結(jié)合體，即“達成合意之協(xié)議，并且是產(chǎn)生抽象行政行為效力的協(xié)議。”正是由于行政協(xié)議中混有客觀要素，所以行政機關(guān)可以單方變更行政協(xié)議中的客觀內(nèi)容，而且，既然是客觀內(nèi)容，那么當(dāng)然可以超越合同之相對性對合同關(guān)系外的第三人產(chǎn)生法律效果。

　之所以需要在行政協(xié)議中混入此類客觀要素，其根源乃在于行政協(xié)議制度的目的是為了保證公共服務(wù)的良好運作，上述客觀要素皆可被概括為旨在保障公共服務(wù)良好運作的制度要求。因此，法國行政協(xié)議區(qū)別于民事合同之根本，如喬治·貝吉諾所言，乃在于：“行政協(xié)議從插入其中的關(guān)于公共服務(wù)的規(guī)則獲得獨特性”，并且“所有的行政協(xié)議都深刻地烙上了公共服務(wù)之目的的印記。（公共服務(wù)之目的）不僅是行政協(xié)議訂立的一項條件，或行政協(xié)議的一項標(biāo)準，其更是行政協(xié)議的發(fā)動機與靈魂。” 二、法國行政協(xié)議類型的識別標(biāo)準

　法國行政協(xié)議可區(qū)分為有名行政協(xié)議與無名行政協(xié)議。有名行政協(xié)議，是指由法律、法規(guī)明確規(guī)定屬于行政協(xié)議，或明確劃為行政法院管轄的協(xié)議行為，此種情況并不涉及對協(xié)議之內(nèi)在屬性的實質(zhì)判斷；而無名行政協(xié)議，則需要由判例根據(jù)一套根源于涉案協(xié)議之內(nèi)在屬性的標(biāo)準認定屬于行政協(xié)議。我們所討論之行政協(xié)議類型的識別標(biāo)準，顯然指對無名行政協(xié)議的判斷。概言之，法國行政協(xié)議識別標(biāo)準經(jīng)歷了由“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準與“超越于普通法之條款”標(biāo)準分別主導(dǎo)，再到“公共服務(wù)之標(biāo)的”標(biāo)準與“超越于普通法之要素”標(biāo)準相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

�。ㄒ唬�“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準 以“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準劃定行政法調(diào)整之范圍，乃淵源于法國權(quán)限裁判法庭于 1873 年所作的“布朗哥”案，而將該標(biāo)準明確推廣適用于行政協(xié)議識別標(biāo)準的判例，則為法國最高行政法院在 1910 年 3 月 4 日作出的“徳洪（Thérond）”案。

　該案中原告徳洪與市政府簽訂捕殺流浪狗并清理死亡狗尸體的協(xié)議，后原告向省政府委員會（Conseil de Préfecture，基層行政法院的前身）起訴要求解除該協(xié)議，省政府委員會認為該案不屬于法定由行政法院管轄的案件，因而認為不屬于行政訴訟受案范圍，裁定駁回起訴，原告不服向最高行政法院上訴，最高行政法院否定了省政府委員會對案件管轄權(quán)的判斷，指出：“（雖然）由于涉案合同之標(biāo)的，其不屬于共和八年雨月 28 日法律第四條規(guī)定的由省政府委員會管轄的公共工程采購合同。”但是“市政府簽訂該協(xié)議之目的在于保護民眾的安全及衛(wèi)生，因而是為了公共服務(wù)之目的；所以該公共服務(wù)之無法履行或不當(dāng)履行所引發(fā)的爭議，在沒有成文法授予其它審判機關(guān)管轄權(quán)的情況下，應(yīng)該由最高行政法院管轄。”基于上述判詞，我們似乎可以推斷，行政主體簽訂的所有以公共服務(wù)為目的的協(xié)議都應(yīng)該被視為行政協(xié)議。

　然而，“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準也存在不足，即其無法突顯出各個具體合同與公共服務(wù)之間在關(guān)系的緊密程度上所存在的差異，如果認為所有以公共服務(wù)為目的的協(xié)議——即便其與公共服務(wù)僅存在非常間接的關(guān)系——都應(yīng)該被視為行政協(xié)議，這難免導(dǎo)致行政協(xié)議的泛濫。正是為了避免此種情況，最高行政法院很快通過判例發(fā)展出了新的行政協(xié)議識別標(biāo)準。

　（二）“超越于普通法之條款”標(biāo)準 在 1912 年 7 月 31 日的“孚日山花崗巖公司（Société des Granitsporphyroïdes des Vosges）”案中，原告公司與被告市政府簽訂鋪設(shè)路磚的合同，此活動明顯以公共服務(wù)為目的，但最高行政法院卻判決認為：“（由于）該合同之標(biāo)的僅涉及那種與個人與個人之間的合同相同的規(guī)則和條件進行履行的給付；所以訴訟請求所涉及的爭議不屬于行政訴訟管轄范圍。”政府專員的報告中進一步指出：“為了確定涉案合同屬于行政合同，不能僅僅依據(jù)合同之目的，還應(yīng)該審查合同本身的屬性。”概言之，本判例引導(dǎo)我們追問涉案合同的條款是否屬于區(qū)別于“個人與個人之間的合同”所約定的條款。顯然，最高行政法院希望以此來縮限“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準所囊括的行政協(xié)議范圍。

　對該案的解讀首先采取了“意志主義”的路徑。有法國學(xué)者認為，行政主體可能“自愿地”將自己置于普通私人的地位通過普通民事手段去追求公共服務(wù)，此時簽訂的合同便屬于民事合同，而協(xié)議中不存在“超越于普通法之條款”的現(xiàn)象，正揭示了行政主體的此種意圖。然而，此種主觀主義的解釋路徑忽略了這樣的一個問題，那就是，協(xié)議中應(yīng)該載入何種條款，并非由行政主體單方?jīng)Q定，而是雙方當(dāng)事人協(xié)商的產(chǎn)物。換言之，協(xié)議中如果存在“超越于普通法之條款”確實可以佐證行政主體拒絕將自己置于普通私人地位的意圖，但如果協(xié)議中不存在此類條款，這并不必然意味著行政主體無意加入此條款，還有可能是因為協(xié)議另一方當(dāng)事人拒絕加入此類條款。正如安德烈·諾巴德赫所評論的那樣：“確立‘超越于普通法之條款’的標(biāo)準，這賦予了合同相對人更為重要的地位，其有權(quán)決定哪些條款能載入合同而哪些不能，即由其自主選擇是否在合同中容忍行政機關(guān)的特權(quán)。”此種“意志主義”的識別方法將協(xié)議屬性的識別轉(zhuǎn)換為一個主觀問題，即協(xié)議雙方當(dāng)事人希望其具有何種屬性，因而忽略

　了行政協(xié)議所應(yīng)當(dāng)具有的客觀屬性，畢竟，涉案協(xié)議之所以被劃為行政協(xié)議，乃是因為該協(xié)議所關(guān)涉的公共服務(wù)在客觀上要求該協(xié)議適用區(qū)別于普通法的特殊規(guī)則，以保證公共服務(wù)之良好運作。換言之，在當(dāng)事人的主觀意圖之上，還應(yīng)該存在一種對涉案協(xié)議屬性的客觀認定，正是因此，“公共服務(wù)”概念再次走上前臺。

�。ㄈ�）“公共服務(wù)之標(biāo)的”與“超越于普通法之要素”相結(jié)合 “公共服務(wù)之標(biāo)的”標(biāo)準乃通過最高行政法院于 1956 年 4 月 20 日作出的“貝當(dāng)夫婦（Epoux Bertin）”案判例和“格黑穆阿赫（Grimouard）”案判例提出。

　在貝當(dāng)夫婦案中，由戰(zhàn)爭部長領(lǐng)導(dǎo)的外國人遣返中心接納了由于二戰(zhàn)滯留法國的蘇聯(lián)人，貝當(dāng)夫婦與該遣返中心的負責(zé)人達成口頭協(xié)議，承諾以每人每日 30 法郎的價格為這批蘇聯(lián)人提供飲食，但事后戰(zhàn)爭部長拒絕向貝當(dāng)夫婦支付該筆費用，于是貝當(dāng)夫婦向最高行政法院提起訴訟請求撤銷戰(zhàn)爭部長拒絕支付的決定。戰(zhàn)爭部長提出此案不由行政法院管轄，但最高行政法院判決認為：“涉案合同之標(biāo)的在于授予合同相對人履行確保滯留法國的外國人遣返的公共服務(wù)；僅依此事實即足以為涉案合同附上行政協(xié)議之屬性。”在同日作出的格黑穆阿赫案中，水土森林行政機關(guān)與私人土地的所有人簽訂合同允許前者在其土地上植樹以維護植被覆蓋，具體負責(zé)植樹的企業(yè)引發(fā)火災(zāi)，受損的私人向法院起訴要求行政機關(guān)與企業(yè)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。對于管轄權(quán)問題，最高行政法院指出：“立法者通過立法認為保持、發(fā)展以及利用法國森林屬于公共服務(wù)（……）水土森林行政機關(guān)，通過與土地所有人簽訂合同，在私人土地上進行的植樹作業(yè)（……）這構(gòu)成了實施該公共服務(wù)的手段之一（……）不論該合同中具體條款為何，該合同由于其標(biāo)的而擁有行政合同屬性。” 由這兩個判例可以看出，最高行政法院的態(tài)度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，即由過去認為涉案合同中必須存在“超越于普通法之條款”才可能被認定為行政合同，轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J僅僅由于涉案協(xié)議標(biāo)的是實施“公共服務(wù)”或涉案協(xié)議本身構(gòu)成“實施公共服務(wù)的手段”，該協(xié)議即可以被認為屬于行政協(xié)議。

　基于上述兩個判例，安德烈·諾巴德赫總結(jié)指出，只有在涉案合同與公共服務(wù)之間存在“直接或者充分明確、緊密的聯(lián)系”時，該合同才能僅僅依“公共服務(wù)”標(biāo)準而被視為行政合同，否則即應(yīng)該審查合同中是否存在“超越于普通法之條款”。具體而言，作者總結(jié)出了涉案合同與公共服務(wù)的三類關(guān)系：

　首先，通過合同委托合同相對人具體實施公共服務(wù)。此種關(guān)系是最為直接、緊密且最易識別的，比如貝當(dāng)夫婦案中行政機關(guān)委托貝當(dāng)夫婦接納滯留蘇聯(lián)人居住并為其提供食物而簽訂的合同以及常見的“公共服務(wù)特許經(jīng)營協(xié)議”都屬于此類。

　其次，通過簽訂合同去具體實施公共服務(wù)。此種情況下，合同本身即構(gòu)成實施公共服務(wù)的手段，比如前述的格黑穆阿赫案中行政機關(guān)與私有土地的所有人簽訂合同允許前者在其土地上植樹即構(gòu)成實施公共服務(wù)的具體手段。

　其三，通過簽訂合同吸納合同相對人參與公共服務(wù)的運作。對于吸納相對人長期參與公共服務(wù)之運作的情況，如公務(wù)員合同，屬于行政合同，對于僅短期參與公共服務(wù)之運作，則要看該相對人是否直接參與了公共服務(wù)的實施，如果是，那么即被視為行政協(xié)議。

　同時，“超越于普通法之條款”的“意志主義”解釋路徑也被否定。最高行政法院于 1973 年 1 月 19 日作出的“德尚河電力開發(fā)公司（société d"exploitation électriquede la rivière du sant）”案判例，其中發(fā)展出了“超越于普通法之制度”標(biāo)準，提出若存在一套外部制度規(guī)定了合同雙方強制締約義務(wù)及無法達成合意時由行政機關(guān)裁決的制度，那么被該外部制度所包裹的合同即屬于行政合同。此種情況下，涉案協(xié)議并未包含任何“超越于普通法之條款”，因而無從揭示雙方當(dāng)事人將其視為行政協(xié)議之意圖，可見與主觀意圖無關(guān)，但即便如此，

　該合同所處的外部制度環(huán)境為其設(shè)置了“超越于普通法之制度”也使其帶有了行政協(xié)議屬性。此與“超越于普通法之條款”標(biāo)準相結(jié)合，安德烈·諾巴德赫將其統(tǒng)稱為“超越于普通法之要素”標(biāo)準。

　至此，行政協(xié)議識別規(guī)則可以進行如下概括：當(dāng)涉案協(xié)議與公共服務(wù)之間存在“直接或足夠緊密、明確之關(guān)系”時，不論協(xié)議中是否存在“超越于普通法之要素”，都應(yīng)該被視為行政協(xié)議；而當(dāng)涉案協(xié)議以公共服務(wù)為目的，但其與公共服務(wù)之間的關(guān)系又沒有達到上述程度時，則還要審查協(xié)議條款或其所處的外部制度是否含有“超越于普通法之要素”。

　三、法國行政協(xié)議爭議的救濟機制 法國行政協(xié)議乃是雙方主觀合意之內(nèi)容與客觀要素的結(jié)合體，為了確保將此二者相互結(jié)合而不至于導(dǎo)致雙方合作的崩潰，行政協(xié)議爭議救濟機制的設(shè)計便需要恰當(dāng)平衡對協(xié)議合法性的保障與對協(xié)議安定性的維護。這一要求不僅適用于行政協(xié)議的締約糾紛，亦適用于行政協(xié)議履約糾紛的解決。

�。ㄒ唬﹨f(xié)議締結(jié)階段的糾紛解決 行政協(xié)議包含大量的客觀要素，這便決定了行政協(xié)議的締結(jié)受到“公法管制規(guī)范”的嚴格約束，以 PPP 協(xié)議為例，此類行政協(xié)議的締結(jié)需要行政主體獲得了充分的法定授權(quán)（比如通過財政部下設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施融資支持局 FIN INFRA 實施的物有所值評估），締約程序也必須符合歐盟及法國政府采購法所確立的公開透明、強制競爭規(guī)則，協(xié)議標(biāo)的和原因都不能違反法律的禁止性規(guī)定。如果上述生效要件存在瑕疵，已經(jīng)締結(jié)的 PPP 協(xié)議就將被宣布無效或被撤銷，這是 PPP 協(xié)議合法性的必然要求。然而，一旦協(xié)議締結(jié)并開始履行，若行政法官發(fā)現(xiàn)協(xié)議違法，判決消滅協(xié)議的效力，則很可能導(dǎo)致項目中斷，無論是行政主體還是協(xié)議相對人，都必將承受巨大的損失，公共服務(wù)的提供也難免遲延。因此，如何在行政協(xié)議締結(jié)階段爭議中恰當(dāng)平衡對協(xié)議合法性的保障與對協(xié)議安定性的維護，便構(gòu)成我們設(shè)計行政協(xié)議締結(jié)階段糾紛解決機制的關(guān)鍵。

　由此，概括而言，法國行政協(xié)議締結(jié)階段糾紛解決機制秉持如下三點原則：

　第一，將協(xié)議的合法性爭議集中在締結(jié)階段快速解決，以避免將合法性瑕疵留存到協(xié)議的履行階段，從而防止在雙方已經(jīng)實際履行時，再引發(fā)關(guān)于協(xié)議合法性的訴訟。

　第二，授予協(xié)議外第三人訴權(quán)，以爭議協(xié)議的合法性，從而更高效地在協(xié)議締結(jié)階段發(fā)現(xiàn)合法性瑕疵，特別是參與行政協(xié)議競爭的所有市場主體，都可以基于維護自身競爭利益的考慮提起訴訟，爭議協(xié)議締結(jié)行為的合法性。

　第三，為了防止締結(jié)階段第三人提起訴訟的訴累過于繁重，傷害合作雙方的積極性，既需要對享有訴權(quán)的第三人范圍及其提起訴訟的時效、事由進行限制，也需要賦予行政法官處理締約階段違法性時更加豐富的裁判工具，以尋求糾紛的妥善解決。

　1. 先合同緊急訴訟與合同緊急訴訟 “先合同緊急訴訟”旨在將所有的合法性糾紛在協(xié)議正式簽訂之前化解，其乃由根據(jù)《法國行政訴訟法典》第 L.551-1 到 L.551-4 條規(guī)定。

　根據(jù)該類訴訟，原告可以向行政法官主張行政協(xié)議的締約程序違反了公開透明和強制競爭規(guī)則，并且該違法行為對他的利益造成了直接且明確的傷害。行政法官有權(quán)在案件審理期間暫停行政協(xié)議的全部締約活動，但其必須在 20 日內(nèi)作出裁判，因而暫停期限最長不能超過 20 日。審查案件后，行政法官可以判決比如修改招標(biāo)文件中

　的違法內(nèi)容，或者撤銷協(xié)議草案中的違法條款，而如果整個締約程序都存在嚴重的違法，那么行政法官還可以判決撤銷已經(jīng)實施的締約程序，要求行政主體重新實施。需要注意的是，在原告提起訴訟后的 16 日內(nèi)，行政法官都不得作出裁判，以等待其他受到類似違法行為傷害的第三人提起訴訟，從而一并處理，節(jié)約訴訟成本。

　如果行政協(xié)議雙方當(dāng)事人加快了締約程序，使得第三人在協(xié)議締結(jié)之前沒有能夠提起訴訟，那么根據(jù)《法國行政訴訟法典》第 L.551-13 到 L.551-23 條的規(guī)定，由于非自身原因沒能啟動“先合同緊急訴訟”的落選供應(yīng)商，可以在協(xié)議簽訂公布之日起 31 日內(nèi)向行政法院提起“合同緊急訴訟”，主張 PPP 協(xié)議的締約程序違反了公開透明和強制競爭規(guī)則，并且該違法行為對他的利益造成了直接且明確的傷害；如果協(xié)議的締結(jié)沒有正式公布，此類訴訟的訴訟時效為協(xié)議簽訂之日起 6 個月。

　2. 第三人一般訴訟 2014 年 4 月 14 日法國最高行政法院作出的“Tarn-et-Garonne”判決，創(chuàng)建了“第三人一般訴訟”。根據(jù)該判例，普通第三人的訴權(quán)得到一定程度的擴展，并規(guī)定了機關(guān)第三人的訴權(quán)。

　普通第三人，即“可能由于行政協(xié)議之簽訂或其條款而受到足夠確定且足夠直接的利益?zhèn)�害的第三�?rdquo;，可以向行政法院主張對其自身利益造成傷害的所有違法事由。對比前述先合同緊急訴訟，此處不再限定于“違反公開透明和強制競爭規(guī)則”單一類型之違法事由，但仍然以“對自身造成足夠確定且足夠直接的利益?zhèn)��?rdquo;為限。機關(guān)第三人，即“地方行政區(qū)的行政委員會的代表”和“進行合法性監(jiān)督的省長”，這兩類機關(guān)分別類似于我國地方人民代表大會的人大代表以及地方檢察院。機關(guān)第三人在爭議行政協(xié)議締結(jié)合法性時，可以主張各類合法性瑕疵（意思表示、職權(quán)、程序、標(biāo)的、原因），而且不以“對自身利益造成傷害”為限，因為機關(guān)第三人本就承擔(dān)著監(jiān)督法律實施的職責(zé)。該類訴訟的訴訟時效被限定在簽訂協(xié)議的公告發(fā)出之日起兩個月，兩個月之后，即不得再提起此類訴訟，以避免過度擾亂行政協(xié)議的履行。要注意，簽訂協(xié)議的公告必須注明訴訟渠道、訴訟時效，并且提供查閱行政協(xié)議內(nèi)容的方式。

　行政法官在審理案件時，若原告能夠證明訴爭的合法性問題可能導(dǎo)致緊迫的危害，行政法官即有權(quán)暫停協(xié)議的履行，這可以減少未來撤銷協(xié)議對各方可能造成的損失。而在對實體合法性進行審查時，行政法官應(yīng)該考慮違法性的嚴重程度，并考慮撤銷該行政協(xié)議對公共利益、第三人利益、相對人利益所可能造成的傷害，權(quán)衡利弊后，選擇最為妥當(dāng)?shù)牟门蟹绞�。比如對于輕微違法瑕疵，可以判決治愈違法性（régularisation），對于明顯違法但撤銷后可能對公共利益造成嚴重傷害，則可以判決解除協(xié)議（即對未來失去效力），或者從未來的某個具體日期開始失去效力（這是為了留足時間給行政主體重啟競爭程序，選擇新的供應(yīng)商），而若僅是行政協(xié)議中可分離條款違法，則可以判決部分撤銷，只有對非常嚴重的違法行為，才能判決全部撤銷。

�。ǘ�）協(xié)議履行階段的糾紛解決 在行政協(xié)議的履行過程中，雙方當(dāng)事人也可能圍繞協(xié)議是否得到恰當(dāng)履行發(fā)生爭議。此時糾紛解決的難點就在于，如何恰當(dāng)?shù)靥幚韰f(xié)議中關(guān)于公共服務(wù)的既有約定與社會需求不斷變化這二者之間的張力。概言之，行政主體作為行政協(xié)議的一方當(dāng)事人，以實現(xiàn)公共利益為最終目標(biāo)，必須保證協(xié)議的履行始終朝著滿足公共利益的方向發(fā)展。從根本上看，這構(gòu)成了行政協(xié)議內(nèi)在合法性的本質(zhì)要求：如果在行政主體看來協(xié)議約定的內(nèi)容不再有利于實現(xiàn)公共利益，那么根據(jù)法國行政協(xié)議的基本制度，其就有權(quán)打破協(xié)議的約定，對協(xié)議內(nèi)容進行單方的變更，甚至單方解除協(xié)議，以滿足公共利益的需求。然而，這又無疑會對協(xié)議的安定性造成顯著的沖擊，從而不利于雙方的穩(wěn)定合作，如果處置不當(dāng)，甚至可能導(dǎo)致行政主體在未來再難以從市場上覓得合作者。

　在法國行政協(xié)議“履行之訴”中，行政協(xié)議的雙方當(dāng)事人都可以作為原告，向行政法院提起訴訟，要求對方當(dāng)事人履行協(xié)議。需要注意的是，如果行政主體自身擁有強制相對人履行協(xié)議的權(quán)力，那么在原則上，其應(yīng)該自

　己采取措施強制相對人履行協(xié)議，而不應(yīng)該向行政法院提起訴訟。只有當(dāng)履約義務(wù)表現(xiàn)為金錢給付時，行政主體既可以選擇直接向協(xié)議相對人發(fā)出執(zhí)行令，也可以選擇向行政法院起訴，由行政法院判決對方履行該金錢給付義務(wù)。

　在“履行之訴”下，行政法官有權(quán)判決協(xié)議相對人履行協(xié)議義務(wù)，但需要注意的是，行政法官卻很少判決行政主體履行協(xié)議義務(wù)，而以賠償判決為主，即便要求其采取作為義務(wù)，亦應(yīng)為其保留一定的裁量空間。此種差別化對待，淵源于法國公法的傳統(tǒng)，即行政法官無權(quán)積極地命令行政主體實施某項行為，因為我們一般認為行政主體享有針對如何更好地實現(xiàn)公共利益這一問題的最高判斷權(quán)。當(dāng)其認為協(xié)議約定的內(nèi)容已經(jīng)不足以實現(xiàn)公共利益，甚至可能對公共利益造成傷害時，行政主體自然應(yīng)該有權(quán)突破雙方的合意，采取其認為必要的措施，來實現(xiàn)公共利益，當(dāng)行政主體認為本協(xié)議約定的內(nèi)容對于實現(xiàn)公共利益已經(jīng)完全沒有必要，也自然有權(quán)解除行政協(xié)議。對于行政法官而言，行政主體所采取的這一系列的行為，都是旨在實現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)的積極行為，如果行政法官對這些行為進行審查，并判斷是否應(yīng)該對其予以撤銷，其所審查的關(guān)鍵內(nèi)容已經(jīng)不是這些行為是否違反了法律的禁止性規(guī)定，而是在審查這些行為是否有利于更好地實現(xiàn)公共利益。而對于這樣一個問題，行政法官很難比行政機關(guān)享有更高的判斷權(quán)。這就是為什么，在 2011 年之前，法國的行政法官對于行政主體實施的單方變更、單方解除行為，皆僅判決行政主體對由此給相對人造成的損害承擔(dān)全額的賠償責(zé)任，既包括協(xié)議相對人所承擔(dān)的直接損失，也包括協(xié)議相對人在預(yù)期利益上的損失。如一位法國公法學(xué)者所總結(jié)的那樣，“行政協(xié)議的履行之訴主要是賠償責(zé)任之訴（contentieux de la responsabilitécontractuelle）”。行政法官的賠償判決也是在告誡行政機關(guān)，實施單方變更、單方解除必須支付相應(yīng)的經(jīng)濟成本，否則其將再難以在市場上覓得合作者，這在實踐中構(gòu)成了對行政機關(guān)行使單方權(quán)力的主要約束。

　然而近十年來，法國最高行政法院的判例逐步允許行政法官撤銷單方變更行為、單方解除行為。在最高行政法院于 2011 年 3 月 21 日作出的 Béziers II 判例中，最高行政法院才首次肯定了行政法官針對單方解除行為判決“恢復(fù)協(xié)議關(guān)系”的權(quán)力，這在事實上起到了消滅該單方解除行為的效果。而直到 2013 年，在里爾及巴黎的上訴行政法院，才出現(xiàn)了承認行政法官有權(quán)撤銷單方變更行為的判例，在這些案例中，上訴行政法院認為單方變更行為違法，于是作出“重建此前之協(xié)議狀態(tài)（le rétablissement de l’état antérieur ）”的判決。此種轉(zhuǎn)變的原因在于，現(xiàn)在的法國公法越來越重視市場的力量，越來越認識到對于如何更好地實現(xiàn)公共利益這個問題的判斷權(quán)，不應(yīng)該再被行政主體所壟斷，相反，行政主體應(yīng)該更多地傾聽市場主體的聲音，因為他們更有創(chuàng)造性，能夠更快速地吸收新的技術(shù)和新的知識，從而為更好地實現(xiàn)公共服務(wù)提出更高效的解決方法。因此，強化對協(xié)議相對人的保障，不僅僅通過全額賠償來避免協(xié)議相對人為了公共利益的需要而蒙受經(jīng)濟損失，而且通過撤銷對于公共利益的判斷缺乏必要審慎的單方行為，從而給予協(xié)議相對人穩(wěn)定的合作預(yù)期，這樣才能更充分地調(diào)動市場主體的積極性，最終才能夠更好地實現(xiàn)公共利益。

　【注】

　[1]陳天昊：《在公共服務(wù)與市場競爭之間——法國行政合同制度的起源與流變》，《中外法學(xué)》2015 年第 6 期，第 1641-1676 頁。

　[2]陳天昊：《法國 PPP 糾紛解決機制——在協(xié)議合法性與協(xié)議安定性之間》，載《中國法律評論》2018 年第 4 期，第 197-204。

　[3]陳天昊：《行政協(xié)議中的平等原則》，載《中外法學(xué)》2019 年第 1 期，第 248-279 頁。

　[4]陳天昊：《行政協(xié)議的識別與邊界》，載《中國法學(xué)》2019 年第 1 期，第 140-163 頁。

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