農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)若干問(wèn)題
發(fā)布時(shí)間:2020-08-14 來(lái)源: 演講稿 點(diǎn)擊:
一、宅基地制度改革的主要目標(biāo) 宅基地制度改革的主要目標(biāo)有三個(gè),一是讓農(nóng)民“居有其屋”,二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),三是騰退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提,“耕者有其田,居者有其屋”,這是農(nóng)村最基本制度安排和社會(huì)保障。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民收入是當(dāng)前一些地方進(jìn)行宅基地制度改革的重要著力點(diǎn),各地都希望通過(guò)宅基地制度改革來(lái)大幅度提高農(nóng)民收入與生活環(huán)境,并將之作為衡量改革成功與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶(hù)一宅”制度,作為村社集體的成員,所有農(nóng)戶(hù)都有從村社集體免費(fèi)獲得、無(wú)償使用宅基地的權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村集體所有制為所有農(nóng)戶(hù)提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程當(dāng)中,大量農(nóng)民工乃至農(nóng)民家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,甚至在城市安居下來(lái),土地對(duì)于農(nóng)民的基本保障與過(guò)去已有所差異。不過(guò),當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍然會(huì)有大量農(nóng)民留村務(wù)農(nóng),且當(dāng)前農(nóng)民家庭中普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu),年輕子女進(jìn)城務(wù)工了,年老父母仍然留村務(wù)農(nóng);農(nóng)民通常年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,年老時(shí)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)退養(yǎng);即使全家進(jìn)城農(nóng)戶(hù)也會(huì)在年節(jié)時(shí)返鄉(xiāng),以及他們可能進(jìn)城失敗而返回家鄉(xiāng)。這個(gè)意義上講,土地仍然是農(nóng)民的基本保障,農(nóng)村仍然是農(nóng)民可能的歸宿。1、對(duì)于農(nóng)民來(lái)講,“居有其屋”仍然十分重要。這里面尤其要注意的有兩點(diǎn),一是中國(guó)農(nóng)村人口大量進(jìn)城,但并非農(nóng)民家庭進(jìn)城了,而只是家庭部分青壯年勞動(dòng)力的進(jìn)城,非青壯年的家庭人口(老年人、婦女、兒童)大多仍然留村;二是即使農(nóng)戶(hù)全家進(jìn)城,他們也往往很難在城市安居,而可能進(jìn)城失敗,
而要返回農(nóng)村。對(duì)于可能進(jìn)城失敗的農(nóng)民來(lái)講,保留他們的返鄉(xiāng)權(quán)極為重要。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,也是一個(gè)人口大國(guó),現(xiàn)代化和城市化都是一個(gè)歷史性的過(guò)程,不可能一蹴而就。這個(gè)過(guò)程中保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地,給他們留下進(jìn)城失敗的退路,可以極大地增加農(nóng)民的安全感(“大不了回到農(nóng)村去”),保持中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性,提高應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn),都十分重要。這個(gè)意義上,即使農(nóng)村有一部分宅基地空在那里,也不應(yīng)當(dāng)立即收回,而應(yīng)當(dāng)作為必要甚至必須的資源冗余量來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn),化解可能出現(xiàn)的各種矛盾。2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是本次宅基地改革的一個(gè)重要目標(biāo)。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)大致包括兩個(gè)部分,一是通過(guò)抵押獲得貸款的權(quán)利,二是通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得收入的權(quán)利。本來(lái),農(nóng)民宅基地是免費(fèi)獲得無(wú)償使用的,農(nóng)戶(hù)只有使用權(quán),不過(guò),當(dāng)前學(xué)界傾向?qū)⑥r(nóng)民宅基地使用權(quán)當(dāng)作用益物權(quán),這個(gè)用益物權(quán)不僅具有占有、使用權(quán)限,而且應(yīng)當(dāng)有處分、收益權(quán)。抵押擔(dān)保是處分權(quán),即農(nóng)民可以用宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。中國(guó)人民銀行也牽頭在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保試點(diǎn)。不過(guò),當(dāng)前中央政策明確地要求不能允許農(nóng)民失去土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。在農(nóng)民不能失權(quán)的情況下,金融機(jī)構(gòu)不可能處分抵押擔(dān)保的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因此就很難真正推進(jìn)抵押擔(dān)保的改革。不讓農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的政策是與當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段的國(guó)情相適應(yīng)的,至少在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期這個(gè)政策還具有合理性。在不讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策下面,農(nóng)地抵押擔(dān)保不可能有實(shí)現(xiàn)的空間。另外一個(gè)讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的辦法是允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)宅基地,比如
出租,而在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)部以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,農(nóng)民通過(guò)出租住房以及將住宅用于經(jīng)營(yíng)性目的而有了相當(dāng)不菲的收入。因此有人以為,如果在政策上允許農(nóng)民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)以獲得收入,農(nóng)民就可以額外獲得很多的財(cái)產(chǎn)性收入。也是因此,現(xiàn)在學(xué)者尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界認(rèn)為,只要賦予農(nóng)村宅基地處分、收益權(quán)利,農(nóng)民就可以意外獲得大筆財(cái)產(chǎn)性收入,甚至可以借此致富。當(dāng)前正在進(jìn)行試點(diǎn)的 15 個(gè)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn),絕大多數(shù)試點(diǎn)的重點(diǎn)就是試圖賦予宅基地更大權(quán)能,以讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入。
這顯然沒(méi)有可能,原因有二。一是只要政策不允許農(nóng)民失去宅基地使用權(quán),宅基地抵押擔(dān)保就不可能真正推進(jìn),因?yàn)榈盅簱?dān)保必須要以能夠處分宅基地為前提,而這個(gè)處分的基礎(chǔ)就是農(nóng)戶(hù)失去宅基地使用權(quán)。無(wú)論設(shè)計(jì)多么復(fù)雜的制度,轉(zhuǎn)多少個(gè)灣,基本邏輯就是,不能讓農(nóng)戶(hù)失去宅基地使用權(quán)就不可能讓金融機(jī)構(gòu)處分宅基地,宅基地使用權(quán)就不可能成為抵押擔(dān)保物。二是即使經(jīng)營(yíng)宅基地可以獲得收益,有獲得這個(gè)收益機(jī)會(huì)的最多也只是城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,這部分村莊,農(nóng)民人口比較少,占用宅基地也比較少。因?yàn)橐呀?jīng)融入到城市帶中,農(nóng)民宅基地具有了一定財(cái)產(chǎn)屬性,因此有可能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,F(xiàn)在的問(wèn)題是,實(shí)際上,處在城市帶的村莊,農(nóng)民早已通過(guò)出租住房以及將住房用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)目的,而獲得了這樣一筆財(cái)產(chǎn)性收益,無(wú)論進(jìn)不進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革,都已不影響這部分農(nóng)民獲得這樣一筆收益。而廣大的中西部農(nóng)村,農(nóng)村人口大量流出,宅基地沒(méi)有人要,無(wú)論如何賦予宅基地收益權(quán)能,宅基地也不可能憑空為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。3、騰退農(nóng)村宅基地節(jié)約耕地是宅
基地制度改革的重要方面。當(dāng)前有一種說(shuō)法,就是在當(dāng)前快速城市化進(jìn)程中,隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城,城市建設(shè)占用土地越來(lái)越多,這個(gè)當(dāng)然是合理的,因?yàn)槿丝诘某鞘谢仨氁酝恋爻鞘谢癁榍疤。奇怪的是,農(nóng)村建設(shè)用地?fù)?jù)說(shuō)不僅沒(méi)有相應(yīng)減少,而且略有增加。有的農(nóng)戶(hù)全家進(jìn)城了,不再住在農(nóng)村,村莊也出現(xiàn)了空心化,他們的宅基地卻沒(méi)有退出來(lái)復(fù)墾種糧食,這豈不是巨大的浪費(fèi)?從節(jié)約土地的角度來(lái)講,農(nóng)民進(jìn)城了,宅基地閑置在那里沒(méi)有復(fù)墾種糧食,的確有浪費(fèi)土地的嫌疑。不過(guò),農(nóng)民之所以普遍不退出宅基地,是有原因的,大致有四個(gè),一是農(nóng)村年輕人進(jìn)城了,父母仍然留村,他們要住房子;二是平時(shí)進(jìn)城了,年節(jié)還要回來(lái);三是年輕時(shí)進(jìn)城了,年老還可能還回來(lái),因此留下宅基地待回來(lái)時(shí)再蓋房子住;四是現(xiàn)在全家進(jìn)城了,但能否在城市體面安居還有很大的不確定性,他們進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,真正可以全家體面進(jìn)城的農(nóng)民其實(shí)是不多的。更何況經(jīng)濟(jì)周期可能引發(fā)各種問(wèn)題,使農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利尤其重要。這個(gè)意義上講,農(nóng)民進(jìn)城了,并非他們就不需要宅基地了,即使農(nóng)民已經(jīng)全家進(jìn)城,他們也可能因?yàn)楦鞣N原因進(jìn)城失敗,而愿意留下宅基地作為不得已時(shí)期的退路與救濟(jì)。多一個(gè)救濟(jì)和選擇總是好事。另一方面,農(nóng)民進(jìn)城了,農(nóng)村出現(xiàn)了閑置宅基地,并非這些宅基地就是浪費(fèi)了,而是仍然閑在那里,隨時(shí)可以復(fù)墾為耕地。實(shí)際上,很多中西部農(nóng)村,農(nóng)民進(jìn)城后,農(nóng)民在空出的宅基地上自動(dòng)種了樹(shù),種了蔬菜甚至種了莊稼。即使這塊土地的性質(zhì)仍然是宅基地,將來(lái)還可以讓農(nóng)民回來(lái)建房子,現(xiàn)在卻沒(méi)有浪費(fèi)。將來(lái)更不會(huì)浪費(fèi)。同時(shí),農(nóng)民用于建房的宅基地一般都不是基本農(nóng)田,而是坡地、荒地、旱地,這樣的宅基地復(fù)墾種莊稼與復(fù)墾荒地
的條件差不多。而既然當(dāng)前全國(guó)還有大量未利用地還可以低成本復(fù)墾卻沒(méi)有復(fù)墾,就完全不必要非得立即讓農(nóng)民退出對(duì)他們?nèi)匀痪哂斜U瞎δ艿恼。?shí)際上,當(dāng)前國(guó)家正大力推動(dòng)退耕還林、退耕還草、退耕還湖,中國(guó)要珍惜每一寸土地是戰(zhàn)略上的而非戰(zhàn)術(shù)上的,更非要立即馬上騰退出所有農(nóng)村閑置宅基地,當(dāng)然更不是要不計(jì)成本地高價(jià)讓農(nóng)民騰退宅基地,而是應(yīng)當(dāng)留一點(diǎn)資源冗余量,以為農(nóng)民提供退路,為現(xiàn)代化提供緩沖。因此,我以為,當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革最重要的目標(biāo)是讓農(nóng)民“居有其屋”,“一戶(hù)一宅”的政策要堅(jiān)持。通過(guò)宅基地制度改革來(lái)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村沒(méi)有任何現(xiàn)實(shí)可能性,倒反過(guò)來(lái)可能讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)(擔(dān)保抵押)。如果中央不允許農(nóng)民失去宅基地使用權(quán),則擔(dān)保抵押權(quán)也就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。至于讓農(nóng)民騰退宅基地以復(fù)墾宅基地種糧從而節(jié)約耕地的目標(biāo)更是可以暫緩,因?yàn)闊o(wú)論現(xiàn)在是否復(fù)墾為耕地,宅基地仍然在那是,留一個(gè)緩沖空間,放一點(diǎn)資源冗余,對(duì)于農(nóng)戶(hù)和國(guó)家都十分重要。完全沒(méi)有必要立即馬上不計(jì)成本地騰退宅基地。作為土地資源的宅基地,退與不退,它都在那里。
二、當(dāng)前宅基地制度改革試點(diǎn)存在的問(wèn)題當(dāng)前全國(guó)絕大多數(shù)宅基地地試點(diǎn)縣市都是以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入作為試點(diǎn)主要出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)的,學(xué)界也對(duì)宅基地充滿財(cái)富的幻覺(jué)與想像。最通常的說(shuō)法是,通過(guò)宅基地制度改革來(lái)盤(pán)活農(nóng)村宅基地和宅基地指標(biāo),激活巨大的農(nóng)村宅基地資源,由資源變資產(chǎn)再變財(cái)產(chǎn),從而讓農(nóng)民致富。這顯然是一種不切實(shí)際的關(guān)于農(nóng)村宅基地的財(cái)富幻覺(jué),這樣進(jìn)行宅基地制度改革就走到邪路上去了。當(dāng)前全國(guó)宅基地試點(diǎn)一般將宅基地退出作為重要目標(biāo)。地方政府希望借宅基地退出來(lái)
獲得大筆資金用于補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)戶(hù),改造舊村,增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,甚至讓農(nóng)民致富。其中辦法就是宅基地改革試點(diǎn)縣市通常所說(shuō)的盤(pán)活宅基地及宅基地指標(biāo)。具體地,地方政府試圖通過(guò)讓已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)退出宅基地,然后將宅基地復(fù)墾形成耕地,同時(shí)獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo),或?qū)⑥r(nóng)民騰退宅基地集中于一處用于建設(shè)目的來(lái)獲利。獲利用于三個(gè)方面,一是補(bǔ)償退出宅基地農(nóng)戶(hù)的利益,二是籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi),三是發(fā)展集體事業(yè),從而通過(guò)農(nóng)民騰退宅基地來(lái)改變村莊面貌,建設(shè)村莊,富裕農(nóng)民。作為一種具有普遍性的模式,宅基地改革試點(diǎn)中,一些地方采取了大拆大建的模式,主要是將農(nóng)民集中起來(lái)居住,用減少的宅基地?fù)Q得城市建設(shè)用地指標(biāo),又通過(guò)指標(biāo)交易來(lái)獲得農(nóng)民集中居住的投入。簡(jiǎn)單地說(shuō),地方試圖通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法來(lái)進(jìn)行農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。按宅基地試點(diǎn)縣市的說(shuō)法,就是要盤(pán)活宅基地和宅基地指標(biāo)。按重慶地票的經(jīng)驗(yàn),農(nóng)民每騰退一畝宅基地大約可以獲得地方政府 15 萬(wàn)元的指標(biāo)補(bǔ)償,然后再將指標(biāo)落實(shí)到城市建新區(qū),F(xiàn)在的問(wèn)題是,即使在試點(diǎn)縣市,宅基地騰退指標(biāo),落到城市建新區(qū),縣市一級(jí)根本就沒(méi)有如此之大規(guī)模的建新區(qū),所以騰退宅基地所形成指標(biāo)無(wú)法落地變現(xiàn)。因此試點(diǎn)地區(qū)提出要進(jìn)行跨縣市指標(biāo)交易,縣里的指標(biāo)賣(mài)到省城,中西部指標(biāo)賣(mài)到京津滬。問(wèn)題是京津滬本身并不缺指標(biāo)。因此,花很高代價(jià)騰退出來(lái)的宅基地并不能獲得預(yù)期的收入,地方財(cái)政根本無(wú)力彌補(bǔ)宅基地騰退所形成巨大虧空。也是因此,幾乎所有宅基地改革試點(diǎn)縣市都提到,現(xiàn)在進(jìn)行農(nóng)村宅基地改革的最大困難是錢(qián)從哪里來(lái),是地方財(cái)政無(wú)力彌補(bǔ)宅基地騰退所形成的虧空,F(xiàn)在的問(wèn)題是,宅基地制度改革為什么會(huì)形成如此巨大的虧空?
其中一個(gè)主要原因是,地方政府在進(jìn)行宅基地改革時(shí),尤其是農(nóng)民騰退宅基地時(shí),以為騰退出來(lái)的宅基地及宅基地復(fù)墾所形成的建設(shè)用地指標(biāo)(通過(guò)增減掛鉤政策轉(zhuǎn)換)可以換取巨大利益。實(shí)際上,農(nóng)民騰退出來(lái)的宅基地最多也就是一塊良田,良田種糧食,一畝每年產(chǎn) 2000 斤糧食,價(jià)值 3000元,純利也就在 1000 元左右,一個(gè)農(nóng)戶(hù)騰退的宅基地有 0.5 畝,一年 500元純利或地租,按 5%的利率計(jì)算,這塊土地的價(jià)值也就在 1 萬(wàn)元左右。而當(dāng)前一些地方騰退宅基地給到農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償甚至是按拆遷來(lái)支付的,每畝宅基地的補(bǔ)償在 15 ~30 萬(wàn),甚至有達(dá)到 100 萬(wàn)元的。
在區(qū)位好的地方,比如城鄉(xiāng)結(jié)合部或風(fēng)景名勝區(qū),農(nóng)民騰退出來(lái)的宅基地集中起來(lái)用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),可能獲得遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)的收益,從而實(shí)現(xiàn)較大利益。但中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的宅基地位于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū),沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì),也就不可能實(shí)現(xiàn)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)。所謂盤(pán)活宅基地,也就是將宅基地復(fù)墾種糧食,如前所述,這其中的收益相當(dāng)有限。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)可能獲利的不是盤(pán)活農(nóng)民騰退出來(lái)的宅基地,而是要盤(pán)活騰退出來(lái)宅基地復(fù)墾之后形成建設(shè)用地指標(biāo)。絕大多數(shù)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)騰退農(nóng)民宅基地的目的都是要獲得建設(shè)用地指標(biāo),再試圖通過(guò)指標(biāo)交易來(lái)?yè)Q錢(qián)。我們知道,指標(biāo)本身是沒(méi)有價(jià)值的,是國(guó)家行政管制的一部分。這個(gè)意義上講,指標(biāo)是資源再分配的一種手段。國(guó)家為了集約節(jié)約利用土地,調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度,通過(guò)每年下達(dá)新增城市建設(shè)用地指標(biāo)而調(diào)控地方建設(shè),建設(shè)用地指標(biāo)因此也是一種管理手段。指標(biāo)本身不值錢(qián),國(guó)家為了集約節(jié)約用地,傾向采用偏緊的新增建設(shè)用地供給,從而在地方上形成了建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺,并因此產(chǎn)生了價(jià)值。這就為通過(guò)農(nóng)村宅基地騰退形成的建
設(shè)用地指標(biāo)提供了實(shí)現(xiàn)價(jià)值的可能。國(guó)家通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策打通了這種可能。然而,既然是國(guó)家通過(guò)有意保持相對(duì)稀缺新增建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)讓地方集約節(jié)約用地和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度,若再通過(guò)增減掛鉤政策來(lái)供給建設(shè)用地指標(biāo),這就破壞了計(jì)劃管制。糟糕的是,地方為了獲得這個(gè)新增建設(shè)用地指標(biāo)而要花費(fèi)巨額資金比如 30 萬(wàn)元/畝來(lái)拆農(nóng)民房子以騰出宅基地,從而造成了不必要的浪費(fèi),增加了城市建設(shè)不必要的成本。更加糟糕的是,全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革都指望通過(guò)盤(pán)活農(nóng)民騰退宅基地形成的指標(biāo)獲得資源、支付農(nóng)民騰退宅基地的成本和進(jìn)行村莊建設(shè)的成本;氐奖驹,農(nóng)民退出的宅基地實(shí)際上就是一塊有待復(fù)墾為耕地的荒地,價(jià)值十分有限,F(xiàn)在幾乎所有農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣市以及學(xué)者和政策部門(mén)都似乎以為,農(nóng)民宅基地是一種極為特殊的可以下金蛋的雞,有了農(nóng)民騰退出來(lái)的宅基地,再通過(guò)各種復(fù)雜的制度設(shè)置就可以讓騰退出來(lái)的宅基地變成巨額財(cái)富。但正如前述,宅基地本身并沒(méi)有產(chǎn)生財(cái)富,所謂財(cái)富,不過(guò)是通過(guò)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)(比如增減掛鉤制度)將其他地方的資源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。將其他地方的資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村本來(lái)也沒(méi)有錯(cuò),F(xiàn)在的問(wèn)題是,因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜,制度交易成本極高,資源轉(zhuǎn)移效率及公平性極其糟糕,從而導(dǎo)致資源配置效率的極大浪費(fèi)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度以及城市建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)象正是典型表現(xiàn)。以所謂盤(pán)活宅基地和宅基地指標(biāo)形成的財(cái)富幻象作為推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的基本措施,實(shí)在是太過(guò)荒唐。更可笑的是,當(dāng)前政策部門(mén)竟然想以增減掛鉤來(lái)扶貧。為了滿足農(nóng)村宅基地是巨額財(cái)富的幻覺(jué),當(dāng)前全國(guó)各個(gè)宅基地改革試點(diǎn)縣市均設(shè)計(jì)出來(lái)無(wú)比
復(fù)雜的制度,以實(shí)現(xiàn)這個(gè)本來(lái)不存在的財(cái)富。如此改革試點(diǎn),真是讓人憂慮。
三、宅基地與資源冗余量推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的最為重要的一個(gè)說(shuō)法是,在當(dāng)前快速城市化背景下面,農(nóng)村人口減少了,農(nóng)民占用宅基地不僅沒(méi)有減少,而且還在增加,這樣就造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。其中原因據(jù)說(shuō)又是農(nóng)民退出宅基地制度安排不暢,且本來(lái)宅基地很值錢(qián),卻因?yàn)橹贫仍驔](méi)有顯化出其中的價(jià)值,從而導(dǎo)致土地資源的極大浪費(fèi)。這種說(shuō)法顯然似是而非。第一,如前已述,雖然農(nóng)民進(jìn)城了,但農(nóng)民往往不是全家進(jìn)城;即使全家進(jìn)城,年節(jié)還可能回來(lái);即使年輕時(shí)進(jìn)城,年老還可能回村;還可能進(jìn)城失敗后回村,等等。農(nóng)民之所以不愿退出宅基地,是因?yàn)檗r(nóng)民很清楚,至少在當(dāng)前及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間他們還離不開(kāi)農(nóng)村,還可能要進(jìn)城失敗回到農(nóng)村。保留返鄉(xiāng)退路,農(nóng)民才敢真正進(jìn)城。農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本保障。他們最清楚這一點(diǎn)了。第二,農(nóng)民宅基地即使現(xiàn)在空在那里,也并非一定要馬上立即騰退出來(lái),一方面可以留作農(nóng)民的保障,一方面待時(shí)機(jī)成熟自然就會(huì)騰退出來(lái)了。當(dāng)前中國(guó)糧食還未緊張到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧的地步。反過(guò)來(lái),當(dāng)前中國(guó)正大規(guī)模開(kāi)始退耕還林、還草、還湖運(yùn)動(dòng)。第三,宅基地就是普普通通的土地,不要以城市建設(shè)用地的價(jià)值來(lái)想象農(nóng)村宅基地。城市建設(shè)用地的價(jià)值來(lái)自城市聚集效應(yīng)。正因?yàn)榫奂б娌煌,城市建設(shè)用地的價(jià)值差異極大。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地,無(wú)論叫什么地,做什么用途,因?yàn)槿狈Τ鞘卸a(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng),土地就不可能有巨額價(jià)值。反過(guò)來(lái),當(dāng)前一些宅基地改革試點(diǎn)縣市花巨資來(lái)騰退農(nóng)民宅基地,不僅沒(méi)有節(jié)約資源,反而產(chǎn)生了巨大的浪費(fèi)。因
為這種騰退不僅將很多本來(lái)已經(jīng)建設(shè)的農(nóng)村住宅拆掉了,而且讓本來(lái)可能的進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路堵死了。一旦出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)周期,當(dāng)前可以返鄉(xiāng)的制度安排就不再能起作用來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)周期了。實(shí)際上,將農(nóng)民目前空在那里的宅基地空幾年,留點(diǎn)資源冗余量,不是壞事。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城還遠(yuǎn)未達(dá)到可以在城市體面安居的程度,其中肯定會(huì)有部分農(nóng)民進(jìn)城失敗后還要返回農(nóng)村。留下空閑的宅基地,讓農(nóng)民進(jìn)城失敗可以返回,這個(gè)留下的宅基地就不是資源浪費(fèi),而是農(nóng)民心理穩(wěn)定、城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的必要資源冗余。這個(gè)資源冗余為保持中國(guó)現(xiàn)代化中的穩(wěn)定提供了彈性與緩沖空間,因此,這個(gè)資源冗余量實(shí)在太重要了。四、小結(jié)宅基地制度改革的重點(diǎn)和核心只應(yīng)當(dāng)是保證農(nóng)民“戶(hù)有所居”的權(quán)利,其他則都是次要的。當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的重心在城市,農(nóng)村社會(huì)保持穩(wěn)定對(duì)于中國(guó)順利走出中等收入階段可能落入的陷阱十分重要。不能望通過(guò)宅基地制度改革來(lái)讓農(nóng)民致富,宅基地就是在特定位置的一塊荒地,農(nóng)民用來(lái)建了住房而已。這塊宅基地若恰好處在城市經(jīng)濟(jì)帶中,宅基地自然就具有一定財(cái)產(chǎn)屬性,就可以具有一定的交換價(jià)值,為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。而全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村,農(nóng)民快速進(jìn)城,農(nóng)村宅基地開(kāi)始閑置,宅基地不具有財(cái)產(chǎn)屬性,無(wú)論進(jìn)行什么樣的宅基地改革,設(shè)計(jì)多么復(fù)雜的制度,也不可能憑空產(chǎn)生宅基地的交換價(jià)值,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益,反過(guò)來(lái)倒是可能造成折騰,損失大量社會(huì)財(cái)富。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),絕大多數(shù)都是在做這種損失社會(huì)財(cái)富而無(wú)法增加農(nóng)民收入的事情。這種折騰必須停下來(lái)。當(dāng)前宅基地實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題與其說(shuō)是制度問(wèn)題,不如說(shuō)是管理問(wèn)題。加強(qiáng)宅基地管理,而不
是改變宅基地制度,保持現(xiàn)有宅基地制度三十年不變,而不是折騰,對(duì)于中國(guó)發(fā)展很重要。
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