為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，縣級(jí)政府如何激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員？作者基于個(gè)案縣的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員普遍面臨的是一種來自縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)，但能否晉升卻與各種非正式關(guān)系緊密相關(guān)，晉升錦標(biāo)賽的解釋力度有限。文章深入描繪了一幅縣域科層運(yùn)作圖，為我們更好地了解基層政治生態(tài)，同時(shí)也為未來縣域的發(fā)展與變革提供了借鑒。

　“晉升錦標(biāo)賽”和“縣際競爭”等理論在解釋中國經(jīng)濟(jì)增長的原因時(shí)，多聚焦于政治晉升因素，較少剖析縣域社會(huì)中官員“層級(jí)分流”及關(guān)系主義運(yùn)作的影響。對(duì)個(gè)案縣的研究發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)官員在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的過程中，以黨政科層組織為運(yùn)作載體，以整體目標(biāo)責(zé)任制考核為驅(qū)動(dòng)工具，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)和政治弱激勵(lì)的作用下，為獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，以多種策略為考核排名而展開競爭，導(dǎo)致了縣域黨政科層組織“為經(jīng)濟(jì)增長而激勵(lì)”的顯性運(yùn)作邏輯和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“為經(jīng)濟(jì)收益而競爭”的隱性行動(dòng)邏輯。這兩種邏輯因?yàn)榭h域社會(huì)中官員“層級(jí)分流”和關(guān)系主義作用的影響而生成，這也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化需要重視的現(xiàn)象。

　出 一、問題的提出 在中國基層政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的諸多理論解釋中，戴慕珍以“地方政府法團(tuán)主義”理論解釋了 20 世紀(jì) 80 年代，縣鎮(zhèn)村三級(jí)組織和政府官員受國家財(cái)政改革影響和獎(jiǎng)金收入的激勵(lì)，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和鄉(xiāng)村工業(yè)化。榮敬本、楊華等從縣域治理視角提出的“壓力型體制”和“行政包干制”等觀點(diǎn)，更多著眼于縱向的上下級(jí)關(guān)系和橫向的黨政關(guān)系及其對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的影響。而對(duì)于基層政府和官員的行動(dòng)邏輯和競爭機(jī)制，“晉升錦標(biāo)賽”理論和“縣際競爭”觀點(diǎn)具有一定的解釋力。周黎安雖然沒有專門針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長，但他的“晉升錦標(biāo)賽”理論認(rèn)為，在任何社會(huì)，政府官員或政治家最終都關(guān)心仕途和晉升，因此，“把政府官員激勵(lì)搞對(duì)”是政府治理的核心，也是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。張五常將“中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡”明確歸因于“縣際競爭”，因?yàn)榭h際競爭對(duì)官員形成了強(qiáng)有力的激勵(lì)，這與“晉升錦標(biāo)賽”觀點(diǎn)相似——是一種強(qiáng)激勵(lì)的形式，政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這些研究為中國縣域黨政科層組織如何具體推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長問題研究提供了重要基礎(chǔ)。不過，在縣域經(jīng)濟(jì)增長的真實(shí)邏輯中，是否就如“晉升錦標(biāo)賽”和“縣際競爭”理論所揭示的，政治晉升激勵(lì)對(duì)官員經(jīng)濟(jì)績效起著主要作用？

　拉齊爾和羅森最早提出的“錦標(biāo)賽理論”原本更多的是討論企業(yè)組織，該理論的基本模型包括：參賽者僅為兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度中性、個(gè)人稟賦同質(zhì)的代理人；合約規(guī)定事后業(yè)績相對(duì)優(yōu)的代理人為勝者并得到獎(jiǎng)勵(lì)。但在實(shí)際中，該理論也面臨著多代理人錦標(biāo)賽的充足統(tǒng)計(jì)量、異質(zhì)性、激勵(lì)成本增加和代理人為追求激勵(lì)出現(xiàn)的搗鬼行為等現(xiàn)實(shí)難題。而且該理論更多是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，科層組織被抽象為一個(gè)不具有政治性、純粹追求生產(chǎn)效率的生產(chǎn)性組織，其中的晉升制度被視為一個(gè)完全合約，其事先設(shè)計(jì)和事后執(zhí)行都不具有政治性，以至于上級(jí)并不具有按照自己意愿挑選晉升者的權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)中科層組織存在著下級(jí)代理人之間策略性的串謀和搗鬼行為，而且更重要地表現(xiàn)為上級(jí)成員，尤其是頂層成員對(duì)激勵(lì)承諾的策略性使用。質(zhì)言之，科層組織具有社會(huì)性和政治性，內(nèi)部的晉升制度不太可能是單純的、基于某種客觀業(yè)績排序的、完全合約性質(zhì)的錦標(biāo)賽。周黎安進(jìn)一步認(rèn)為，“中國具備一些特殊的政治與經(jīng)濟(jì)條件，適合采用政治錦標(biāo)賽作為一種官員激勵(lì)模式。”這些條件包括：第一，中央或上級(jí)政府有權(quán)力決定下級(jí)政府官員的任命，即具有集中的人事權(quán)；第二，歷屆政府都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)作第一要?jiǎng)?wù)；第三，從省到鄉(xiāng)都非常相似，具有可比性；第四，中國地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力和控制力；第五，地方官員之間的高度競爭是常態(tài)。據(jù)此，官員的經(jīng)濟(jì)增長績效（在任期間的經(jīng)濟(jì)增長率）應(yīng)是晉升的基本依據(jù)。正因?yàn)橛忻鞔_的晉升規(guī)則和可期的激勵(lì)回報(bào)，因而作為理性人，官員會(huì)以較大的動(dòng)力投入到經(jīng)濟(jì)工作當(dāng)中。但其有效實(shí)施又主要面臨兩方面的威脅：其一，晉升錦標(biāo)賽制度不能公平公正實(shí)施；其二，官員失去參賽的興趣和熱情，看淡政治晉升，只求保住位子。由此可見，無論是

　企業(yè)組織，還是政府組織，“錦標(biāo)賽理論”適用的共同條件就是這種晉升規(guī)則能公平公正實(shí)施。如果以“晉升錦標(biāo)賽”理論解釋中國縣域經(jīng)濟(jì)增長實(shí)際，需要回答這幾個(gè)問題：作為委托者的上級(jí)是否就一定會(huì)按照業(yè)績優(yōu)先者晉升的合約而執(zhí)行？作為代理者的下級(jí)是否就必然遵守規(guī)則公平競爭，沒有搗鬼行為？委托人和代理人在一種共同情境下，激勵(lì)的目的和成本投入是否符合本組織長遠(yuǎn)利益最大化，這和組織的公或私，經(jīng)濟(jì)或政治屬性是否相關(guān)？

　既有的關(guān)于官員晉升與經(jīng)濟(jì)增長績效關(guān)系的研究大都指向了省市級(jí)官員，對(duì)縣域基層官員尚未深入探討。而從官員政治晉升動(dòng)機(jī)來解釋縣域經(jīng)濟(jì)增長，可能忽略了其他激勵(lì)因素對(duì)官員動(dòng)機(jī)和行為選擇的影響。此外，戴慕珍關(guān)于縣域官員追求經(jīng)濟(jì)增長的行為解釋沒有充分關(guān)注官員晉升激勵(lì)，而張五常的“縣際競爭”理論又缺乏細(xì)致的剖析。事實(shí)上，不同層級(jí)的政府可分配的激勵(lì)資源不同，越是到底層越是有限。而且，在區(qū)域發(fā)展的多目標(biāo)任務(wù)中，官員注意力難以均等分配。如果上級(jí)對(duì)某項(xiàng)任務(wù)的績效加以強(qiáng)激勵(lì)，就會(huì)刺激理性獲取激勵(lì)的下級(jí)政府及官員對(duì)該任務(wù)投入更多的注意力和資源。基于此，本文以東部地區(qū)滄浪縣及其整體目標(biāo)責(zé)任制考核（以下簡稱“整體目標(biāo)考核”）實(shí)踐為例，通過回答以下問題來與“晉升錦標(biāo)賽”等理論對(duì)話并提出新的解釋：為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，縣級(jí)政府如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員進(jìn)行激勵(lì)，哪種激勵(lì)作用更強(qiáng)或更弱？這種強(qiáng)激勵(lì)或弱激勵(lì)形成的原因及其影響是什么？再深究，在縣域社會(huì)及關(guān)系主義視角下，基于政治晉升對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員激勵(lì)的縣域經(jīng)濟(jì)增長分析是否依然有效？

　二擇 、整體目標(biāo)責(zé)任制考核：促進(jìn)縣域發(fā)展的制度與方法選擇 本文選擇的個(gè)案滄浪縣地處長三角北翼，全縣常住人口近百萬，下轄 14 個(gè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的基本單元，也是縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的競爭主體。本文以 2001 — 2016 年為研究時(shí)間段，主要原因是省政府從 2001 年開始推進(jìn)全省江北地區(qū)的工業(yè)化，滄浪縣在同年出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作綜合考核的文件，而該文件正是本文探討的整體目標(biāo)考核政策的雛形。

　容 （一）整體目標(biāo)考核的指標(biāo)內(nèi)容 2001 年，滄浪縣為推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和外向化戰(zhàn)略的實(shí)施，決定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行綜合考核，開展奪杯競賽活動(dòng)，專門成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作綜合考核和奪杯競賽活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)組”，由縣委辦牽頭 29 個(gè)縣級(jí)機(jī)關(guān)部門聯(lián)合對(duì) 20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入（20 分）、項(xiàng)目建設(shè)（30 分）、工業(yè)經(jīng)濟(jì)（20 分）、外向型經(jīng)濟(jì)（15 分）等五方面的經(jīng)濟(jì)工作占總分 100 分的 85 ％。根據(jù)中央和省市相關(guān)要求，滄浪縣整體目標(biāo)考核內(nèi)容也在不斷調(diào)整。2012 年，滄浪縣整體目標(biāo)考核內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)工作百分制考核和黨建、精神文明建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)事業(yè)百分制考核兩大塊。但全年設(shè)立的“綜合優(yōu)勝杯”是按年度經(jīng)濟(jì)工作百分制考核綜合得分排名。經(jīng)濟(jì)工作考核指標(biāo)內(nèi)容包括財(cái)政收入（12 分）、項(xiàng)目建設(shè)（20 分）、招商引資（15 分）、工業(yè)經(jīng)濟(jì)（10 分）、科技創(chuàng)新（8 分）、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)（10 分）、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)（10 分）、城鎮(zhèn)建設(shè)和建筑業(yè)經(jīng)濟(jì)（15

　分）8 項(xiàng)。

　縱觀 2001 年以來的考核文件，滄浪縣基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，考核的具體指標(biāo)和分值都在不斷調(diào)整，但以經(jīng)濟(jì)工作為主的考核導(dǎo)向并未變動(dòng)。時(shí)至 2016 年， “為引導(dǎo)各鎮(zhèn)更加聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加突出項(xiàng)目建設(shè)，更加注重

　工作效率”，根據(jù)市政府要求，滄浪縣對(duì)各鎮(zhèn)的整體目標(biāo)考核內(nèi)容仍然分為經(jīng)濟(jì)工作（150 分）、黨建和精神文明建設(shè)等保障工作（100 分）兩大塊。其中，經(jīng)濟(jì)工作考核得分將作為整體目標(biāo)考核的綜合得分，具體包括項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政收入、開放型經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)和建筑業(yè)經(jīng)濟(jì)、民生投入、生態(tài)文明等工作。如以往考核文件規(guī)定，縣委縣政府對(duì)各鎮(zhèn)再次明確要求，凡不能完成財(cái)政收入、到賬外資和外貿(mào)出口、項(xiàng)目開工、應(yīng)稅銷售考核指標(biāo)，實(shí)行一票否決；黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會(huì)管理綜合治理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品安全等工作的一票否決，則以“出現(xiàn)重大問題或造成嚴(yán)重影響的、違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重或造成惡劣影響”的定性標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

　擇 （二）以經(jīng)濟(jì)收益激勵(lì)為主的方法選擇 如何激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員是考核文件發(fā)揮推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長作用的關(guān)鍵。滄浪縣的考核文件有兩個(gè)特點(diǎn)：一是獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象精準(zhǔn)，直接聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員；二是對(duì)考核優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員進(jìn)行政治、獎(jiǎng)金和榮譽(yù)綜合性激勵(lì)，但獎(jiǎng)金激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)最為明確。2001 年，滄浪縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作綜合考核命名為“振興杯”競賽，按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年的綜合考核得分排名，第一名獎(jiǎng) 3 萬元，第二、三名各獎(jiǎng) 2 萬元；第四、五、六名各獎(jiǎng) 1 萬元。對(duì)得分前三名的各鎮(zhèn)正職負(fù)責(zé)人（黨委書記、鎮(zhèn)長）獎(jiǎng) 2000 元，對(duì)主要負(fù)責(zé)人（黨委書記）記三等功。從第四名開始，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)依次遞減 40 元。對(duì)第四至第十名和單項(xiàng)考核第一名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人（黨委書記）給予嘉獎(jiǎng)。排名最后三名不予獎(jiǎng)勵(lì)。從 2016 年起，將各鎮(zhèn)全年考核細(xì)分為月度排名、季度競賽和年度考核三個(gè)階段，促使各鎮(zhèn)全年都保持緊張競爭的狀態(tài)。其中，年度考核共設(shè)四種獎(jiǎng)：

�。�1）目標(biāo)達(dá)成獎(jiǎng)。對(duì)全年財(cái)政收入、到賬外資和外貿(mào)出口、項(xiàng)目開工、應(yīng)稅銷售等指標(biāo)全部完成的鎮(zhèn)獎(jiǎng) 10 萬元。（2）

　“十個(gè)單項(xiàng)獎(jiǎng)”。全年財(cái)政收入、開放型經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)建設(shè)和建筑業(yè)經(jīng)濟(jì)、民生投入、生態(tài)文明等設(shè)立十個(gè)單項(xiàng)考核。對(duì)獲得“項(xiàng)目建設(shè)獎(jiǎng)”前三名的分別獎(jiǎng) 12 萬元、10 萬元、8 萬元；對(duì)獲得其他單項(xiàng)獎(jiǎng)前三名的分別獎(jiǎng) 8 萬元、6 萬元、4 萬元。（3）綜合考核優(yōu)勝獎(jiǎng)。按經(jīng)濟(jì)工作年度整體考核綜合得分排名前三名分別獎(jiǎng) 70 萬元、50 萬元、30 萬元。對(duì)前兩名的鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人記三等功，第三名的鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人給予嘉獎(jiǎng)�？h委組織部將考核結(jié)果記入實(shí)績檔案，作為考察任用的重要依據(jù)之一。（4）綜合保障獎(jiǎng)。按年度黨建和精神文明建設(shè)，政法綜治、安全生產(chǎn)和食品安全工作、社會(huì)事業(yè)、作風(fēng)效能建設(shè)百分考核綜合得分情況。第一、二名分別獎(jiǎng) 8 萬元、6 萬元，第三、四名各獎(jiǎng) 4 萬元。

　從文件規(guī)定看，2016 年經(jīng)濟(jì)工作“綜合優(yōu)勝獎(jiǎng)”前三名獎(jiǎng)金額分別是 2001 年的 23 倍、25 倍和 30 倍。其中，經(jīng)濟(jì)工作占全年整體目標(biāo)考核總分比重更大，獎(jiǎng)勵(lì)種類更多，獎(jiǎng)金數(shù)額是同年“黨建、精神文明建設(shè)等綜合保障”工作獎(jiǎng)勵(lì)的 9 倍、8 倍和 7 倍。雖然這種以經(jīng)濟(jì)工作績效為主的考核給鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員很大的壓力，但制度性的政策文件使他們確信，只要經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)考核排名靠前就有政治激勵(lì)、獎(jiǎng)金激勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)作為回報(bào)。

　三、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)：正式考核制度的非正式關(guān)作 系運(yùn)作

　“壓力型體制”和“目標(biāo)管理責(zé)任制”理論曾對(duì)基層政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長作出了重要分析，但王漢生、王一鴿認(rèn)為，前者過于強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)的“控制”和“壓制”，忽略了下級(jí)政權(quán)和官員表現(xiàn)出的主動(dòng)性、創(chuàng)造性與差異性解釋。而后者雖然對(duì)基層政權(quán)實(shí)踐運(yùn)作邏輯給予了很強(qiáng)的解釋，但缺乏從基層透視實(shí)質(zhì)性的操作過程分析。在滄浪縣整體目標(biāo)考核制度的驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員需要通過各種具有主動(dòng)性、創(chuàng)造性和差異性的行動(dòng)選擇完成指標(biāo)考核任務(wù)，從而獲得多種激勵(lì)。深入分析他們的應(yīng)對(duì)考核過程，能更好地透視縣域黨政科層組織和縣鎮(zhèn)官員實(shí)質(zhì)性的操作過程及其基本的運(yùn)作邏輯。

　爭 （一）完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)硬任務(wù)的公開競爭 滄浪縣從 2001 —2016 年，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的主要目的，把獎(jiǎng)金作為主要激勵(lì)手段穩(wěn)定不變，且額度逐年增加。一般來說，縣委縣政府每年 2 月下發(fā)考核文件，12 月再組織集中考核，次年 1 月召開表彰大會(huì)暨全縣經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成全年工作目標(biāo)實(shí)際只有 10 個(gè)月時(shí)間。在此期間，縣委縣政府掌握著促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的規(guī)則制定權(quán)、過程考核權(quán)和結(jié)果評(píng)價(jià)權(quán)，將考核任務(wù)打包分解到鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)為完成財(cái)政收入、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等“硬”指標(biāo)任務(wù)，以及黨建、精神文明建設(shè)等“軟”指標(biāo)任務(wù)而展開競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員干部基于長期的基層工作經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，“軟”指標(biāo)任務(wù)較為“務(wù)虛”，一是難以直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；二是考核獎(jiǎng)金數(shù)額少；三是平時(shí)不用投入較多精力，年底“應(yīng)付”即可。而財(cái)政收入、億元以上重點(diǎn)項(xiàng)目、外資到賬數(shù)額等“硬”指標(biāo)任務(wù)才是各鎮(zhèn)最為重視的工作。為此，把更多的時(shí)間精力投入招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等中心工作中自然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的理性選擇。為爭取在有限的時(shí)間內(nèi)完成指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了與外省市的地方政府競爭，在縣內(nèi)也展開了激烈爭奪。

　鎮(zhèn)和鎮(zhèn)之間經(jīng)常為了競爭，縣里的幾百萬元就沒有了。前段時(shí)間，桔花鎮(zhèn)有個(gè)項(xiàng)目被羊毛鎮(zhèn)搶去 了，因?yàn)檠蛎��?zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)是縣委領(lǐng)導(dǎo)兼任的。最后，迫使桔花鎮(zhèn)再給企業(yè)兩三百萬的優(yōu)惠才把項(xiàng)目又爭了回來。（訪談對(duì)象：縣經(jīng)濟(jì)職能部門科長，， 赤亦紅，2016 －9 －27）

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　 在各鎮(zhèn)相互競爭下，部分鎮(zhèn)政府和企業(yè)之間形成了“雙向?qū)ぷ?rdquo;關(guān)系。企業(yè)作為追逐利益最大化的市場主體，他們具有主動(dòng)選擇項(xiàng)目落在何處的優(yōu)勢，樂見于不同區(qū)域的政府為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)展開激烈爭奪，從而不斷加大自身的談判籌碼，以便獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)明知如此，為完成指標(biāo)任務(wù)不得不妥協(xié)或采取其他手段。

�。ǘ�）非正式關(guān)系的“ 暗箱” 競爭 為精準(zhǔn)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，縣級(jí)機(jī)關(guān)職能部門受縣委縣政府委托，以分管某項(xiàng)工作的職責(zé)分別制定和實(shí)施考核細(xì)則，由此形成了考核制度整體性及考核部門分散性的雙重作用。整體性是指為了促進(jìn)縣域全面發(fā)展，考核內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等多項(xiàng)工作；分散性是指考核權(quán)雖由縣委辦主導(dǎo)，但被分解到組織、紀(jì)委、發(fā)改、招商等多個(gè)縣級(jí)職能部門。除了黨建工作考核外，發(fā)改、招商等部門對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的硬指標(biāo)考核貫穿全年始終，這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核不僅決定著各鎮(zhèn)官員和普通干部年終獎(jiǎng)的多少，還關(guān)系著各鎮(zhèn)主要官員的面子、榮譽(yù)和政治晉升。然而，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)越精準(zhǔn)，操作過程越復(fù)雜，對(duì)有考核監(jiān)督權(quán)的上級(jí)組織越具有反約束

　作用�？h級(jí)職能部門“部委辦局”雖然代表縣委縣政府對(duì)鎮(zhèn)各自考核，但自身和考核對(duì)象之間的關(guān)系微妙。縣級(jí)職能部門負(fù)責(zé)人要么曾經(jīng)在被考核的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，要么在該鎮(zhèn)出生成長，即便并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在考核中也要給負(fù)責(zé)考核的縣級(jí)職能部門打招呼，甚至以物質(zhì)饋贈(zèng)等方式千方百計(jì)爭取排名靠前。此外，按照縣領(lǐng)導(dǎo)和縣級(jí)機(jī)關(guān)部門與鎮(zhèn)有結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系的政策安排，各鎮(zhèn)會(huì)充分利用與之結(jié)對(duì)的縣領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)、關(guān)系和面子，求助他們?yōu)槟杲K考核想辦法，后者也并不希望前者考核名次太差而使自己“丟面子和少票子”，因此，在考核的關(guān)鍵時(shí)期便通過各種方式來幫助結(jié)對(duì)鎮(zhèn)爭取名次。

　掛鉤我們鎮(zhèn)上的是常委部門。如果我們完不成財(cái)政收入的考核任務(wù)，自然要影響到該部門的考核獎(jiǎng)。2015 年底，縣領(lǐng)導(dǎo)就， 帶領(lǐng)財(cái)稅部門的領(lǐng)導(dǎo)來鎮(zhèn)上協(xié)調(diào)年底經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的事情。（訪談對(duì)象：方又元，月池鎮(zhèn)股長，2016 －8 －12）

　）

　 在集中考核期間，縣考核領(lǐng)導(dǎo)小組成員還要按照文件規(guī)定履行程序，分組赴各鎮(zhèn)檢查臺(tái)賬資料和聽取主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)全年工作，然后將考核計(jì)分報(bào)送各職能部門領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，然后到縣委辦匯總處理，縣委辦再報(bào)送縣主要領(lǐng)導(dǎo)審閱，再經(jīng)縣委常委會(huì)討論形成最終結(jié)果。在縣域黨政科層組織和官員私人關(guān)系交織的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，指標(biāo)化、精準(zhǔn)化的考核數(shù)字從最初設(shè)計(jì)到最終公布，在不同層級(jí)、不同部門、不同官員之間形成了多重醞釀和多重修正，致使精準(zhǔn)化考核并不精準(zhǔn)。“錦標(biāo)賽理論”適用的條件是委托人能遵守晉升承諾，代理人遵守競爭規(guī)則，沒有搗鬼行為。但是，當(dāng)縣級(jí)機(jī)關(guān)職能部門和結(jié)對(duì)的鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)縣級(jí)政權(quán)考核時(shí)，當(dāng)縣和鎮(zhèn)共同面對(duì)市級(jí)層層加碼的考核時(shí)，所謂的搗鬼行為可能都會(huì)被作為市級(jí)代理人的縣級(jí)官員所默許。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作考核，除了利用公開的政策爭相招商引資，獲取真實(shí)的項(xiàng)目落戶促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長外，有的鎮(zhèn)還采取“購買外資、招商引稅、提前征稅、假賣資產(chǎn)”，私自開具稅票等策略應(yīng)對(duì)考核，從而在排名中取得競爭優(yōu)勢。

　對(duì)縣鎮(zhèn)政府而言，利用顯性的招商政策來競爭是可控的，而各類隱性的非正式關(guān)系競爭是不可控的。各鎮(zhèn)會(huì)挖掘同學(xué)、親戚、朋友等各種非正式的私人關(guān)系資源，將這些更為隱蔽的非正式關(guān)系作為一種有效資源應(yīng)用到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的競爭過程中。如滄浪縣周邊知名古鎮(zhèn)景區(qū)很多，但木棉鎮(zhèn)在財(cái)政窘迫的情況下執(zhí)意打造古鎮(zhèn)景區(qū)，經(jīng)本籍身居要位的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，在 5 年內(nèi)融資 28 億元來投資，而滄浪縣主要官員則對(duì)此抱以默許態(tài)度來應(yīng)對(duì)更高一級(jí)的考核。

　 四作 、政治弱激勵(lì)：縣域社會(huì)中的關(guān)系主義運(yùn)作 與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)相伴的是，來自職位晉升的激勵(lì)似乎并不太明顯。滄浪縣在職的處級(jí)干部 25 人左右，科級(jí)干部 800 多人，科員 3300 多人。受黨政科層組織“金字塔”結(jié)構(gòu)限制，晉升職位屬于“稀缺資源”。那么，如何分配這種“稀缺資源”？

　動(dòng) （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員的晉升與流動(dòng)

　如下表所示，在滄浪縣 2001 —2016 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員更替中，除木棉、布藝和城關(guān)鎮(zhèn)之外，其他鎮(zhèn)的主要官員快速流動(dòng)。筆者梳理了在此期間全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn) 67 任黨委書記和 75 任鎮(zhèn)長的流向，其中，有 12 任鎮(zhèn)黨委書記晉升為副處職官員，任期最短的 1 年，平均任期只有 3 年。河山、月池兩鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，有 6 任鎮(zhèn)黨委書記先后晉升為副處職官員。全年經(jīng)濟(jì)總量和增長績效長期排名前 3 名的城關(guān)鎮(zhèn) 4 任書記，只有 1 任晉升為副處級(jí)官員。但經(jīng)濟(jì)總量和增長率長期排名靠后的風(fēng)荷鎮(zhèn)，先后有 2 任鎮(zhèn)黨委書記晉升為副處職官員。地處滄浪縣邊緣區(qū)域，經(jīng)濟(jì)總量和增長績效長期處于末尾的園藝鎮(zhèn) 2 任黨委書記先后晉升為副處職。曉雨鎮(zhèn)ＧＤＰ總量、一般公共預(yù)算收入和增長績效排名多年在第 10 名以后，在該鎮(zhèn)任職多年的黨委書記在縣局、縣委辦擔(dān)任“一把手”后晉升為副處職。經(jīng)濟(jì)增長排名全縣倒數(shù) 3 名以內(nèi)的風(fēng)荷鎮(zhèn)，鎮(zhèn)長任期不到 1 年就任排名第 1 的月池鎮(zhèn)黨委書記，再不到 1 年晉升為副處職。顯然，經(jīng)濟(jì)總量和增長績效排名靠前的鎮(zhèn)黨委書記并不比排名靠后的有更多的晉升機(jī)會(huì)，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)任職的經(jīng)濟(jì)工作成績雖然記入干部人事檔案，但幾乎不作為考察任用的重要依據(jù)。

　 在縣域黨政科層組織的“金字塔”結(jié)構(gòu)中，12 任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記能晉升為副處職（級(jí)）顯然只是極少數(shù)，而他們本身具有先賦性關(guān)系和后致性關(guān)系。滄浪縣錢氏、繆氏和施氏在當(dāng)?shù)卣�治生態(tài)中頗有影響力。2007 年底，在滄浪縣政府換屆前夕，錢某的兒子原任某局“二把手”，在錢某的運(yùn)作下成功晉升副處職。而錢某長期任縣領(lǐng)導(dǎo)。在繆氏家族中，繆某 28 歲即任領(lǐng)導(dǎo)，女兒不到 3 年時(shí)間從鎮(zhèn)長晉升為副處職。曾任副處職的施某的兒子女兒都任副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，侄女任本市副廳職領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，滄浪籍在外身居要位的官員也會(huì)關(guān)心照顧家鄉(xiāng)的親戚，如前文指出的月池鎮(zhèn)黨委書記任職不到 1 年就晉升為副處職官員。縣委干部坦言：

　滄浪原來是農(nóng)業(yè)大縣，錢某、繆某這些縣領(lǐng)導(dǎo)都是土生土長，本土本鄉(xiāng)的，他們從大隊(duì)干上來的，自然在基層干部群眾中， 有廣泛的影響力。他們往那里一站，滄浪哪個(gè)干部不買他們的賬？（訪談對(duì)象：樊大林，縣委干部，2017 －1 －12）

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　 遲早要調(diào)離的縣委書記、縣長和組織部長等官員，面對(duì)縣內(nèi)復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其運(yùn)作的事實(shí)，更多的是選擇默許、被動(dòng)吸納甚至是積極參與。而對(duì)于并不具備先賦性關(guān)系的干部而言，在工作中與縣級(jí)主要官員建構(gòu)的公與私交融的個(gè)體關(guān)系至關(guān)重要。

　輯 （二）縣域社會(huì)中的關(guān)系主義支配邏輯

　“縣”在中國既是一個(gè)行政層級(jí)，也是一個(gè)行政區(qū)域和治理單元，同時(shí)還意味著是一種獨(dú)特的治理方式和國家意志的實(shí)現(xiàn)方式。按照周雪光以縣域?yàn)閱卧�，以基層社�?huì)為基礎(chǔ)的“層級(jí)分流模式和官吏相對(duì)譜系”模型分析，縣委書記、縣長以及縣委組織部部長、紀(jì)委書記等少數(shù)官員相對(duì)于土生土長的縣鎮(zhèn)官員，一般都是市內(nèi)跨縣區(qū)調(diào)動(dòng)的“流官”。盡管他們處于縣域黨政科層組織的上層，但難以改變不流動(dòng)的“土官”之間各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，而他們?cè)诓淮_定的任期內(nèi)能否順利運(yùn)用職權(quán)、調(diào)動(dòng)資源、獲得政績也必須依賴于世代扎根在此的“土官”的配合。如周雪光所言，層級(jí)分流導(dǎo)致了縣官流動(dòng)與鎮(zhèn)官固守之別，強(qiáng)化了縣域內(nèi)高密度的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和穩(wěn)定的非正式制度。因此，“流官”需要在不同情境中尋求一種平衡，按照隱蔽的親疏遠(yuǎn)近和公開的任人唯賢原則來選擇性使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員流動(dòng)軌跡的事實(shí)也證明，政治晉升對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只是一種具有不確定性的弱激勵(lì)。

　“層級(jí)分流”的“流官”和“土官”所處的縣域社會(huì)，“既有草根性，又有開放性，還有城鄉(xiāng)交融性，它誕生于農(nóng)耕社會(huì)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之上，縣域內(nèi)的人們有共同的社會(huì)聯(lián)系、共同利益乃至共同的文化傳統(tǒng)，同質(zhì)性強(qiáng)，具有較強(qiáng)的關(guān)系主義。隨著科技的不斷發(fā)展，縣域作為社會(huì)交往的平臺(tái)已越來越重要，縣域內(nèi)的社會(huì)聯(lián)系越發(fā)不可避免。”負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的本地縣鎮(zhèn)官員占絕大多數(shù)，他們長期在縣內(nèi)流動(dòng)。基于既有的血緣、地緣、學(xué)緣和業(yè)緣關(guān)系，他們形成了具有正式和非正式關(guān)系的情感共同體、利益共同體。相對(duì)于縣以上的省市空間，縣域內(nèi)的個(gè)體之間因求學(xué)、通婚、工作等因素影響，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更密、時(shí)間跨度更長、互動(dòng)頻率更高、關(guān)系作用更強(qiáng)、影響領(lǐng)域更廣，縣域社會(huì)所具有的“差序格局”的地方性特征更為顯著。周雪光所言的以縣為邊界的“空間依賴性導(dǎo)致了堅(jiān)韌的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益連帶，進(jìn)而塑造出突出的地域性行為特征”，這種向內(nèi)而聚的地域性正是縣域社會(huì)的主要特征。在縣域社會(huì)中，縣鎮(zhèn)黨政科層組織、企業(yè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，基層官員、企業(yè)經(jīng)營者和普通民眾等，與縣域社會(huì)中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相互制約相互使動(dòng)。不過，因?yàn)榭h域社會(huì)中社會(huì)交往的各主體擁有的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等資源不同，這種關(guān)系主義作用的領(lǐng)域、影響和結(jié)果也不同。對(duì)于“土官”和“流官”而言，他們?cè)诳h域內(nèi)行使公權(quán)，在縣域社會(huì)整體中處于主導(dǎo)和支配地位，影響著政治運(yùn)作過程、經(jīng)濟(jì)增長方式，甚至是普通民眾的生活方式和生活質(zhì)量等多方面。

　在現(xiàn)代交通便捷、信息技術(shù)改進(jìn)的背景下，來自市內(nèi)縣外的“流官”也會(huì)被擴(kuò)大化的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所俘獲，官員之間正式和非正式的混合關(guān)系所具有的本土化特征不僅沒有弱化，反而有擴(kuò)大和加強(qiáng)趨勢，進(jìn)而深度影響到選人用人的政治生態(tài)。正如馮軍旗等學(xué)者的研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政治晉升空間有限，而能否晉升與各種非正式關(guān)系緊密相關(guān)。質(zhì)言之，“派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”等后臺(tái)因素起著重要作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了縣域社會(huì)的特征。因而，在縣域激勵(lì)資源少、關(guān)系主義運(yùn)作強(qiáng)、向上晉升機(jī)會(huì)少、官員政治生涯短的條件下，不確定的晉升激勵(lì)成為一種政治弱激勵(lì)，也就不足以對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力。“士有爵祿，則名重于利；吏無榮進(jìn)，則利重于名。”（《新唐書·劉晏傳》）在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)的刺激下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員自然會(huì)做出理性的選擇，且將關(guān)系主義運(yùn)用到獲得經(jīng)濟(jì)收益的過程中。

　 結(jié) 五、小結(jié) 資料顯示，滄浪縣地區(qū)生產(chǎn)總值從 2001 年的近 80 億元增長到 2016 年的 700 多億元，一般財(cái)政預(yù)算收入從近 4 億元增長到近 60 億元。然而，上級(jí)監(jiān)察部門認(rèn)為該縣主要負(fù)責(zé)人政績觀存在問題，主要集中在經(jīng)濟(jì)工

　作方面：一是一些污染企業(yè)未能有效治理，忽視了生態(tài)環(huán)境治理；二是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)存在水分，四年虛增一般公共預(yù)算收入超過收入總數(shù)的三分之一；三是政府債務(wù)逐年加重，2016 年底政府債務(wù)超過當(dāng)年ＧＤＰ總量30 多億元，債務(wù)比超合理上限 4 倍多；四是存在一定的金融風(fēng)險(xiǎn)�？h鎮(zhèn)兩級(jí)政府融資平臺(tái) 100 多家，發(fā)生融資業(yè)務(wù)的超過一半。鎮(zhèn)一級(jí)違規(guī)集資一年就達(dá) 10 多億元。盡管如此，全縣 2017 年和 2018 年度的獎(jiǎng)金仍然持續(xù)增長，對(duì)于縣委縣政府來說，以公共財(cái)政資金激勵(lì)官員干部推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長仍然被視為是最重要的。

　縣級(jí)政權(quán)擔(dān)負(fù)著自上而下的經(jīng)濟(jì)增長壓力、基層民眾的民生需求倒逼壓力和基層干部利益訴求壓力，以及自身追求政績的內(nèi)在壓力。在多重壓力下，縣級(jí)政權(quán)需要采取符合基層實(shí)際的舉措來激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。按照“晉升錦標(biāo)賽”理論成立的條件，為加快縣域經(jīng)濟(jì)增長速度，縣級(jí)政府應(yīng)以政治晉升激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，然而，在晉升職位資源匱乏的縣域黨政科層組織中，縣域社會(huì)中的關(guān)系主義滲入官員選拔任用過程中，導(dǎo)致官員晉升難以遵循公平公正原則，因而成為一種政治弱激勵(lì)�；�于此，縣級(jí)官員設(shè)計(jì)的整體目標(biāo)考核制也就以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)收益為強(qiáng)激勵(lì)。在這種具有導(dǎo)向性的考核制度的策略性運(yùn)用下，縣域社會(huì)中的關(guān)系主義又被應(yīng)用到爭取考核排名的過程中，最終催生形成了縣域黨政科層組織“為經(jīng)濟(jì)增長而激勵(lì)”的顯性運(yùn)作邏輯和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“為經(jīng)濟(jì)收益而競爭”的隱性行動(dòng)邏輯。這種以經(jīng)濟(jì)收益激勵(lì)官員的做法被應(yīng)用到農(nóng)村改廁、秸稈禁燒、征地拆遷等各項(xiàng)工作中，久而久之，使組織和官員個(gè)體形成了路徑依賴，以追求經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的縣域黨政科層組織及其設(shè)置的考核制度將官員個(gè)體引導(dǎo)、規(guī)訓(xùn)為“理性經(jīng)濟(jì)人”。由此可見，“晉升錦標(biāo)賽”等理論并不能充分解釋官員晉升與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，需要深入觀察官員的成長環(huán)境、日常關(guān)系、交往主體，即從他們所處的縣域社會(huì)這一視角來思考。

　隨著動(dòng)員和整合資源的技術(shù)、能力的增強(qiáng)，縣域黨政科層組織受縣域社會(huì)影響的特征將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化。在宏觀經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的形勢下，政治激勵(lì)資源的分配現(xiàn)狀，以及基層干部職務(wù)與職級(jí)并行制度激勵(lì)作用有限的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)增長中既有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)手段依然保持著強(qiáng)大的慣性。一方面，這對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長具有不可否認(rèn)的積極作用，但另一方面，“理性化”的官員傾向于以“短平快”的手段追求經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也會(huì)產(chǎn)生消極影響。如何在保證激勵(lì)有效性的前提下，克服現(xiàn)有激勵(lì)路徑的消極后果，正是在縣域社會(huì)基礎(chǔ)上推進(jìn)國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須面對(duì)的議題。

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