救助管理調(diào)研報(bào)告 一、對(duì)求助受助人員狀況的再分析 （一）救助對(duì)象中的“高收入”弱勢(shì)群體。新的救助管理辦法實(shí)施以來(lái)，流浪乞討人員卻有增無(wú)減。鞍山市救助管理站 2002 年收容遣送各類人員共 849 人，其中流浪乞討人員 150 人，占總數(shù)的 18％。而2006 年救助了 764 人，其中流浪乞討人員只有 27 人,僅占總數(shù)的 0.35。究其原因，主要是強(qiáng)制性收容遣送制度取消后，大部分流浪乞討人員由此而發(fā)展成“職業(yè)乞丐”。他們不滿足于解決溫飽問題，而是乞求“高收入”。他們當(dāng)中一部分，以形成了以流浪生活為主、以乞討生財(cái)為目的的“家庭式”乞討團(tuán)伙。本人在對(duì)新辦法施行三年來(lái)鞍山流浪乞討人員的社會(huì)調(diào)查中，不僅發(fā)現(xiàn)了 3 人幫，5 人組的乞討小團(tuán)伙，還發(fā)現(xiàn)了來(lái)自甘肅岷縣的有100多人組成的乞討大團(tuán)伙。這個(gè)大團(tuán)伙，每個(gè)女性手臂上都紋有一只梅花，并帶一個(gè)小孩子，以家族為單位，分工明確，乞討生財(cái)。他們不滿足于受助，甚至拒絕救助。由于救助部門對(duì)拒絕救助缺乏執(zhí)法依據(jù)，再加之執(zhí)法手段較難把握等問題， “職業(yè)乞丐”已成為一個(gè)新的管理盲區(qū)，成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧因素。

�。ǘ�）求助對(duì)象中的身份甄別難。新的《救助管理辦法》界定了救助標(biāo)準(zhǔn)和條件，但實(shí)際上難以操作。在救助工作中，相當(dāng)一部分求助對(duì)象不能提供有效的身份證明。究其原因，一是臨時(shí)求助人不想暴露身份，怕影響名聲。二是職業(yè)乞討人員，他們經(jīng)常流竄全國(guó)各地乞討，登記后怕被當(dāng)?shù)孛裾�部門接回。三是目前正在實(shí)施微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)入微

　機(jī)后，怕今后不予以救助。為此，給救助管理部門工作帶來(lái)許多不便，甚至無(wú)法核實(shí)被救助人員的真實(shí)情況，無(wú)法實(shí)施救助。對(duì)這部分人，目前，基本上是由他們自述，工作人員憑感覺判斷是否救助。對(duì)一些不符合條件的摻雜人員更是難以應(yīng)對(duì)。在 2006 年市救助管理站求助的 827 人中，競(jìng)有 542 人不能提供有效證件，只認(rèn)定了 63 人不符合救助條件。如郭某，男，64 歲，自稱是遼寧鐵嶺人。經(jīng)微機(jī)查詢?cè)撊嗽谶|寧省內(nèi)救助站先后救助了 19 次，在他身上發(fā)現(xiàn) 80 多張全國(guó)各地救助給買的車票。鞍山救助站也救助了其 3 次，對(duì)于這種騙助人員，救助站在其第 4 次請(qǐng)求救助時(shí)沒有給予救助，他就躺在救助站門外耍賴，后來(lái)聯(lián)系公安機(jī)關(guān)才將其強(qiáng)制護(hù)送走。

�。ㄈ�）受助人員中弱勢(shì)群體返家難。在救助對(duì)象中，盲聾啞、癡呆傻、精神病人和無(wú)家可歸者占大多數(shù)。他們是救助工作中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。由于他們不能提供準(zhǔn)確的家庭住址和聯(lián)系人的相關(guān)信息，無(wú)法同其家人和親屬聯(lián)系。即使找到了他們的親人和親屬，他們當(dāng)中相當(dāng)一部分人也不愿意把他們從救助站接走。有的接走了，不久又流落社會(huì)，無(wú)奈，救助站成了他們的棲身之地。鞍山市 2006 年救助的這類人員共有 76 名，親屬不愿接回的有 46 人，占總數(shù)的 61％。如救助站送回后，家庭拒絕接納，不僅牽扯了救助站人手，還造成了國(guó)家有限的救助經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。如居住在鞍山市千山區(qū)魏家屯村的范某（64 歲），2005年 5 月 24 日患肝硬化到常州市救助管理站求助。在常州救治期間，聯(lián)系到了其兩個(gè)兒子和姐姐，他的親屬都表示不能去常州把親人接回來(lái)。在范某病情穩(wěn)定后，常州救助站護(hù)送他回到鞍山繼續(xù)救治。在鞍

　山救治期間，鞍山市救助管理站多次找到其親屬，勸說(shuō)他們把范某接回家�？煞赌车挠H屬一次也沒有到醫(yī)院看望過(guò)范德純，后來(lái)他的兩個(gè)兒子也聯(lián)系不上了，一直都由救助站的工作人員在醫(yī)院護(hù)理范某。2005 年 10 月 1 日范因病死亡，救助站聯(lián)系到了他的姐姐。他的姐姐電話里說(shuō)，“請(qǐng)政府處理”，就再也不接電話了。范某的喪事完全由救助站辦理。范某臨死前留下遺憾，沒有見到自己的親人一面。

　（四）受助人員情況復(fù)雜管理難。由于實(shí)行開放式救助管理，一些流落街頭的病�；颊咭步�(jīng)常被熱心人送到救助站，而救助管理部門的醫(yī)療救助體系又不完善，給救助管理工作帶來(lái)新的問題。一些受助人員，尤其是精神病人和弱智人員，時(shí)常在站內(nèi)亂跑亂叫，破壞公共設(shè)施，在被褥上拉屎拉尿，甚至毆打工作人員，特別難以管理。在求助人員中還存在“魚龍混雜”，救助站內(nèi)發(fā)生多起行竊現(xiàn)象，威脅著國(guó)家財(cái)產(chǎn)和救助站工作人員的人身安全。

　（五）救助管理部門轉(zhuǎn)變職能后認(rèn)可難。由于一些治安執(zhí)法部門對(duì)新的救助管理辦法不了解，經(jīng)常把一些酒后理智不清耍酒瘋、病倒街頭無(wú)人管、不夠收容條件的外地傳銷人員、正在調(diào)查到涉案不能定性人員以及影響社會(huì)治安回穩(wěn)定的人員送到救助站�；蛘呷鍪植还�，或者請(qǐng)求代看管，救助站成了臨時(shí)收容所。如 2006 年 2 月 24 日，公安 110第 7 大隊(duì)夜勤民警就把一名不符合救助條件的人員強(qiáng)制性送到救助站，由于本人不接受救助，救助站按照自愿受助的原則予以拒收。夜

　勤民警由于不了解救助的原則，錯(cuò)誤地認(rèn)為救助站是不作為、不履行責(zé)任。

　二、對(duì)貫徹執(zhí)行新的《救助管理辦法》的幾點(diǎn)設(shè)想 新的《救助管理辦法》的出臺(tái)，細(xì)化了救助管理的內(nèi)容，界定了救助管理范圍，標(biāo)志著我國(guó)施行了 21 年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式退出歷史舞臺(tái)，體現(xiàn)了救助管理工作完全成為一種被救助者的“自愿行為”。救助機(jī)構(gòu)也實(shí)行了“來(lái)去自由”的開放式管理，完全體現(xiàn)了以人為本，建設(shè)和諧社會(huì)的理念。那么，如何突破新、舊《辦法》帶來(lái)的制約救助管理工作的“瓶頸”和“難點(diǎn)”，這是救助管理部門必須破解的難題。我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

�。ㄒ唬╆P(guān)愛流浪乞討人員，從根本上消除流浪乞討。

　1、加快建立和完善城鄉(xiāng)低保體制。讓每一個(gè)生活無(wú)著的流浪乞討人員都能享受到低保政策。按照新的救助管理辦法，應(yīng)對(duì)流浪者中的老年人、未成年人和殘疾人聯(lián)系有關(guān)部門給予安置，對(duì)身體強(qiáng)壯有勞動(dòng)能力的人員通過(guò)開展勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，使他們能有一技之長(zhǎng)。同時(shí)，開辟和提供一些針對(duì)乞討人員的勞動(dòng)崗位，使這些長(zhǎng)期流浪乞討人員的生活有出路，完全融入社會(huì)，從根本上解決和避免因生活無(wú)著而外出乞討，使這項(xiàng)工作成為全社會(huì)的工作。

　2、加大政府部門之間的協(xié)調(diào)力度。一方面，流出地的政府部門及城鄉(xiāng)基層組織要充分發(fā)揮作用，通過(guò)賦有成效的工作，控制外出流浪乞

　討；另一方面，流入地政府部門及城鄉(xiāng)基層組織要認(rèn)真對(duì)待，耐心說(shuō)服，堵住入口。對(duì)流浪乞討人員經(jīng)常出現(xiàn)的地域，公安、工商、綜合治理等單位要同救助管理部門密切協(xié)作，共同做好流浪乞討人員的工作。在救助管理工作中，要實(shí)行救助管理一盤棋，從根本上解決目前各地普遍存在的局部禁乞問題，治標(biāo)更要治本，標(biāo)本兼治，力求取得成效。

　3、救助管理部門要營(yíng)造氛圍。適時(shí)到流浪乞討集中的地域進(jìn)行救助法規(guī)的宣傳，使流浪乞討人員懂法、知法、守法。加強(qiáng)救助知識(shí)的宣傳，教育這些人的親屬，對(duì)老年人、未成年人和殘疾人應(yīng)盡贍養(yǎng)、撫養(yǎng)責(zé)任，譴責(zé)遺棄行為，形成關(guān)愛性的社會(huì)救助管理氛圍。

�。ǘ�）加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員教育，打擊職業(yè)乞討者。

　>在實(shí)行對(duì)流浪乞討人員救助的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)有勞動(dòng)能力的青壯年進(jìn)行思想教育，讓他們明白流浪乞討不僅是有損自身形象的行為，同時(shí)也會(huì)對(duì)國(guó)家形象造成影響，是社會(huì)問題，也是政治問題。救助管理部門應(yīng)按照新辦法協(xié)調(diào)公安等部門出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，采取有效措施打擊有組織的欺詐性乞討行為。

�。ㄈ�）拓展救助方式，變被動(dòng)求助到主動(dòng)救助。針對(duì)節(jié)假日放長(zhǎng)假，人口流動(dòng)量增多的客觀情況，救助管理部門要每天派工作人員上街巡視，密切關(guān)注流浪乞討人員，尤其是關(guān)注流浪未成人和流浪精神病人或危重病人的情況，做到發(fā)現(xiàn)一個(gè)救助一個(gè)。同時(shí)，要在重要地段設(shè)

　立救助咨詢站或救助引導(dǎo)站，向社區(qū)居委會(huì)及市民發(fā)放救助引導(dǎo)卡，避免求助找不到門檻，為營(yíng)造和諧平安環(huán)境做出積極努力。

�。ㄋ模┩晟凭戎�網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化多層面管理。鞍山市是在全省和全國(guó)率先對(duì)救助人員實(shí)行微機(jī)管理的城市，其經(jīng)驗(yàn)被推廣。在對(duì)一般受助人員進(jìn)行微機(jī)登記的基礎(chǔ)上，還把鞍山市轄區(qū)內(nèi)的流浪乞討人員和癡呆傻人員及精神病人資料輸入微機(jī)，建立個(gè)人檔案，使長(zhǎng)期制約救助管理工作的求助對(duì)象返家難等問題得到破解，救助工作也由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。由于救助管理工作是一項(xiàng)全社會(huì)關(guān)注的工作，還應(yīng)發(fā)揮社區(qū)和志愿者隊(duì)伍作用。要在重點(diǎn)社區(qū)建立救助網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立義務(wù)救助管理員。一方面確保救助對(duì)象通過(guò)社區(qū)和社區(qū)救助管理員及時(shí)聯(lián)系救助管理部門予以救助，另一方面求助人員在得到救助后，救助管理部門能通過(guò)社區(qū)或者社區(qū)義務(wù)救助管理員及時(shí)查找到救助人的住址，并由社區(qū)或者義務(wù)救助管理員通知其親屬接回或由救助站護(hù)送回家。

　三、強(qiáng)化救助管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，為救助工作創(chuàng)造必要到條件 新辦法的施行，為救助管理工作帶來(lái)了新機(jī)遇。救助管理部門要乘勢(shì)而上，針對(duì)新辦法施行中出現(xiàn)的問題，用創(chuàng)新的思維去破解工作中的難題。

�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修筑花園式救助管理站。幾年來(lái)鞍山市對(duì)救助工作高度重視，不僅新建了救助大樓，設(shè)立了接待室、閱覽室、活動(dòng)室，添置了健身器材等，盡可能的為受助人員創(chuàng)造舒適的住宿條

　件。還變過(guò)去監(jiān)舍式管理為開放式救助，拆除鐵門、鐵柵欄和監(jiān)控設(shè)備，不限制受助人員人身自由，尊重受助人員隱私，完全體現(xiàn)了救助工作的人性化，使被救助者在救助站感受到家的溫暖。

�。ǘ�）創(chuàng)新工作方式，提高救助管理人員的責(zé)任意識(shí)。要把受助人員當(dāng)親人，徹底改變過(guò)去生、冷、硬的工作態(tài)度。無(wú)論是對(duì)因?yàn)樯眢w殘疾或是喪失勞動(dòng)能力的流浪者，還是身在異鄉(xiāng)，因?yàn)殄X物丟失發(fā)生臨時(shí)性困難的人，到了救助站就是回到了溫暖的家中，回到了親人的身旁。各地救助站要從思想上愛護(hù)他們，生活上關(guān)心他們，組織活動(dòng)上要有創(chuàng)新，組織受助人員在閱覽室學(xué)習(xí)，定期組織一些文體活動(dòng)，豐富他們的文化生活。徹底改變進(jìn)救助站只提供生活救助問題。

�。ㄈ�）協(xié)調(diào)職能部門，形成救助體系。救助管理工作是全社會(huì)的工作，是一項(xiàng)涉及和諧和穩(wěn)定的工作，需要社會(huì)各個(gè)方面密切配合。對(duì)職業(yè)流浪乞討人員，需要公安、綜合治理、流出地政府等部門的配合，應(yīng)予以堅(jiān)決打擊。對(duì)求助人員中的危重病人，精神病人，需要醫(yī)療等部門的配合。鞍山市救助管理站從 2003 年開始就積極協(xié)調(diào)公安、衛(wèi)生等部門，設(shè)立定點(diǎn)醫(yī)院，救助流浪乞討病人。在此基礎(chǔ)上根據(jù) 2006年 1 月 6 日《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見》更加完善了救助體系，明確了責(zé)任，保障了流浪乞討病人的權(quán)益。

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