市垃圾處理收費(fèi)管理調(diào)查報(bào)告

　我市是全國(guó)大中城市中較早建立城市生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)制度的城市。從 20xx 年 7 月份起在市區(qū)范圍內(nèi)（含城中村）統(tǒng)一征收城市生活垃圾處理費(fèi)。20xx 年至 20xx 年我市征收的城市生活垃圾處理費(fèi)分別為 2372 萬(wàn)元、30xx 萬(wàn)元和 3550 萬(wàn)元。實(shí)行城市生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)制度，為我市籌措城市生活垃圾處理場(chǎng)建設(shè)資金，提高城市生活垃圾無(wú)害化處理能力，改善城市環(huán)境，發(fā)揮了積極有效的作用。但是，目前我市城市生活垃圾處理費(fèi)征收率仍偏低，征收成本高，收費(fèi)管理制度不夠完善等問(wèn)題較為突出。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)，生活垃圾的產(chǎn)生量也在不斷增加，同時(shí)，對(duì)生活垃圾無(wú)害化處理的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越高，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的資金投入不斷增大，因此，完善我市生活垃圾處理收費(fèi)政策，推進(jìn)城市生活垃圾處理收費(fèi)管理制度創(chuàng)新，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。本文就此問(wèn)題作一些粗淺的探討。

　一、我市城市生活垃圾處理及收費(fèi)制度實(shí)施的基本情況 市區(qū)目前建有兩座生活垃圾處理場(chǎng)，即城南生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)和 xx 生活垃圾堆肥處理廠。城南生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)一期工程于 1995 年 8 月建成投入使用，該工程總投資 2580 萬(wàn)元，總庫(kù)容量 240 萬(wàn)立方米，設(shè)計(jì)日處理垃圾量 600 噸以上，實(shí)際最大處理量達(dá)到每日 xx00 噸，目前已填滿封場(chǎng)。xx 生活垃圾堆肥處理廠建于 19xx 年，占地面積 96.3 畝，項(xiàng)目總投資 3500 萬(wàn)元，

　設(shè)計(jì)處理能力為每天 200 噸，實(shí)際日處理生活垃圾 xx0 噸，該項(xiàng)目采用高溫堆肥工藝，每年約產(chǎn)生垃圾肥 1 萬(wàn)噸左右。20xx、2011和 20xx 年生活垃圾處理場(chǎng)（廠）分別處理生活垃圾 32.87 萬(wàn)噸、36.74 萬(wàn)噸和 41.11 萬(wàn)噸，年平均處理生活垃圾增長(zhǎng)率為 11.7%，11.89%，平均日處理生活垃圾約 1xx0 噸，基本實(shí)現(xiàn)了生活垃圾處理無(wú)害化、減量化、資源化。

　為了解決市垃圾無(wú)害化處理問(wèn)題，20xx 年，市投入建設(shè)城南生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)二期工程，總投資 2.1 億元，其中，銀行貸款 8000 萬(wàn)元，申請(qǐng)國(guó)債 1 億元，其余由市財(cái)政解決。該工程總庫(kù)容量為 xx68 萬(wàn)立方米，日處理生活垃圾 xx00 噸，使用年限為 21 年。該工程已于 20xx 年底建成并投入試運(yùn)行。

　我市城市生活垃圾處理收費(fèi)制度的建立，明確了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)主體和收費(fèi)收入管理制度，實(shí)行了直接征收和委托代收的收費(fèi)方式。統(tǒng)一征收城市生活垃圾處理費(fèi)，以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押解決了我市城市生活垃圾填埋場(chǎng)二期工程的貸款問(wèn)題，四年來(lái)所征收的生活垃圾處理費(fèi)有效地保證了垃圾處理企業(yè)的運(yùn)行費(fèi)用和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)投入，包括償還銀行貸款和利息，也從一定程度上彌補(bǔ)了政府財(cái)政資金對(duì)垃圾收集、運(yùn)輸和處理及設(shè)施維護(hù)資金投入的不足。

　但是，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市的生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)存在巨大的反差。我市縣城的垃圾處理設(shè)施嚴(yán)重不足，尚有 3 個(gè)縣至今未建設(shè)垃圾處理設(shè)施，垃圾處理水平較低，已建設(shè)生活垃圾處理設(shè)

　施的大都采用簡(jiǎn)單填埋方式，未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的無(wú)害化處理率達(dá)30%的預(yù)期目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾完全沒有納入無(wú)害化處理，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。所轄六縣只有武鳴、橫縣和隆安開征了生活垃圾處理費(fèi)，尚有三個(gè)縣沒有開征，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。

　二、征收城市生活垃圾處理收費(fèi)中存在的問(wèn)題和原因分析 1、垃圾處理費(fèi)收繳率低是目前我市征收城市生活垃圾處理費(fèi)中存在的主要問(wèn)題。從我市的城市生活垃圾處理費(fèi)開征以來(lái)的情況看，20xx 年至 20xx 年三年的城市生活垃圾處理費(fèi)征收率分別為 49%62%和 72%，雖然呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但收繳率仍較低，其原因主要有幾個(gè)方面。一是缺乏直接有效的收費(fèi)載體。從發(fā)達(dá)國(guó)家推行的垃圾計(jì)量收費(fèi)來(lái)看，采取垃圾計(jì)量收費(fèi)最為公平，實(shí)施效果明顯。采取垃圾計(jì)量收費(fèi)的前提是需要復(fù)雜的技術(shù)和電子數(shù)據(jù)處理體系支持，較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要市民有較高的環(huán)保意識(shí)和經(jīng)濟(jì)承受能力，完全按量計(jì)收垃圾處理費(fèi)的方式在我市目前難以推行。二是多頭委托代收的垃圾處理費(fèi)征收方式直接影響了收費(fèi)的收繳。目前我市對(duì)城鎮(zhèn)（村）居民、暫住人口、餐館娛樂(lè)業(yè)、市場(chǎng)、攤點(diǎn)、賓館、飯店、招待所、餐飲娛樂(lè)業(yè)以外的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、其他經(jīng)營(yíng)單位委托各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）環(huán)衛(wèi)站收�。晃飿I(yè)小區(qū)委托物業(yè)公司收��；自運(yùn)到垃圾處理場(chǎng)的委托垃圾處理廠收取。一些代收費(fèi)單位從本部門利益出發(fā)，不按規(guī)定使用統(tǒng)一票據(jù)，截留應(yīng)繳收費(fèi)。代收費(fèi)單位之間為搶費(fèi)源，隨意降低收費(fèi)標(biāo)

　準(zhǔn)。這些都直接影響了收費(fèi)收入的應(yīng)繳盡繳和足額征收。三是收費(fèi)涉及面廣，一些應(yīng)收費(fèi)對(duì)象至今尚未收費(fèi)。四是收費(fèi)政策的宣傳的力度不夠，部分居民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)開征生活垃圾處理費(fèi)政策不夠理解，繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，拒繳、欠繳、漏繳的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的甚至惡意拒繳。

　2、收費(fèi)收繳成本較高。目前我市城市生活垃圾處理費(fèi)主要是由各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）環(huán)衛(wèi)站上門征收，需要有一個(gè)龐大的收費(fèi)隊(duì)伍，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）配備的收費(fèi)人員有 400多人，人員多，經(jīng)費(fèi)開支大，征收的垃圾處理費(fèi)較大部分用于“人頭費(fèi)”支出，直接影響垃圾處理設(shè)施的建設(shè)投入。

　3、收費(fèi)的收繳缺乏的制約機(jī)制。一直以來(lái)，國(guó)家及各級(jí)政府均沒有制定配套的法律、法規(guī)性文件，對(duì)拒繳、欠繳、漏繳的行為，特別是惡意拒繳的行為缺乏追繳或處罰的法規(guī)依據(jù)，對(duì)截留收費(fèi)收入的行為也缺乏法規(guī)約束。同時(shí)，垃圾處理費(fèi)作為一種服務(wù)性收費(fèi)，不具有強(qiáng)制性。

　4、環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全、不完善，管理不規(guī)范。目前我市的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入處于起步階段，市場(chǎng)運(yùn)行不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)在一些環(huán)衛(wèi)企業(yè)未取得經(jīng)營(yíng)許可，隨意進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)作業(yè)，不具有收費(fèi)主體資格亂收費(fèi)；一些環(huán)衛(wèi)企業(yè)雖然取得了經(jīng)營(yíng)許可，但不具有收費(fèi)主體資格，隨意與服務(wù)對(duì)象簽訂協(xié)議，自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；而同樣不具有收費(fèi)主體資格的城區(qū)環(huán)衛(wèi)站也隨意與之簽訂收費(fèi)協(xié)議，隨意制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)準(zhǔn)入市場(chǎng)的企業(yè)管理不到位，約

　束機(jī)制不完善。

　三、改革和完善垃圾處理收費(fèi)制度，推進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的思路 1．改革和完善垃圾處理收費(fèi)政策。首先要明確征收垃圾處理費(fèi)的目的是加強(qiáng)對(duì)城市生活衛(wèi)生環(huán)境的治理，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理的減量化、資源化和無(wú)害化，是通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段引導(dǎo)從垃圾產(chǎn)生源進(jìn)行減量化處理，促進(jìn)垃圾處理向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此，改革和完善垃圾處理收費(fèi)政策，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則。一是誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，也就是說(shuō)垃圾的產(chǎn)生者必需要承擔(dān)垃圾處理的費(fèi)用。要使市民及其他產(chǎn)生垃圾的單位和個(gè)人都要具有“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的環(huán)保理念，就要加大對(duì)城市生活垃圾處理收費(fèi)政策的宣傳力度，在全社會(huì)樹立資源節(jié)約，保護(hù)環(huán)境的理念，提高市民的繳費(fèi)意識(shí)。還要制定相關(guān)法律法規(guī)，建立健全收費(fèi)收繳約束機(jī)制。二是費(fèi)用承擔(dān)的原則。垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，要按照補(bǔ)償成本的原則，應(yīng)當(dāng)完全補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸、處理各環(huán)節(jié)的成本費(fèi)用，并隨著垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，應(yīng)使垃圾處理企業(yè)有合理盈利。因此，對(duì)我市現(xiàn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)垃圾處理成本費(fèi)用的增加或降低作適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，引導(dǎo)垃圾處理服務(wù)向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是平等的原則。垃圾處理總的費(fèi)用應(yīng)該公平的分?jǐn)偟矫恳粋�(gè)垃圾產(chǎn)生者的身上。

　2、改進(jìn)垃圾處理收費(fèi)方式。在目前尚未具備以垃圾產(chǎn)生量直接計(jì)收垃圾處理費(fèi)的條件下，可以借用外部載體進(jìn)行計(jì)收，如

　在收繳水費(fèi)、電費(fèi)的同時(shí)收取垃圾處理費(fèi)。根據(jù)我市的實(shí)際情況，采取收繳水費(fèi)同時(shí)代征垃圾處理費(fèi)的方式具有可操作性，可以以生活用水一戶一表或總表分表戶為居民住戶基本統(tǒng)計(jì)單位，以統(tǒng)計(jì)普查的方式在做好居民和其他各類單位的基本情況摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立居民住戶電子檔案及其他各單位的電子檔案，建立與水費(fèi)繳交掛鉤的垃圾處理費(fèi)收繳系統(tǒng)，提高垃圾處理費(fèi)的征收率。

　3、完善垃圾處理收費(fèi)管理制度。生活垃圾的收集、清運(yùn)和處理，是城市環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，也是城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作的重要組成部分，其具有社會(huì)公益性。因此，應(yīng)當(dāng)建立既要有利于促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，又要發(fā)揮好政府公共職能的垃圾處理收費(fèi)管理體制。一是要進(jìn)一步明確統(tǒng)一收費(fèi)主體。從區(qū)外一些城市征收垃圾處理費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)一收費(fèi)主體的城市，其征收率就高，如青島市收費(fèi)率達(dá)到 85%以上；多個(gè)收費(fèi)主體的城市，其收費(fèi)率就低。從我市的征收情況看，雖然我市統(tǒng)一以市環(huán)衛(wèi)處為收費(fèi)主體，但基本上是分散委托收費(fèi)，收費(fèi)率提高緩慢，隨意降低標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)相爭(zhēng)搶費(fèi)源的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，直接影響了征收率的提高。統(tǒng)一收費(fèi)主體也是確保垃圾處理費(fèi)�？顚Ｓ玫闹匾�保證。二是收費(fèi)收入統(tǒng)一管理。在逐步改革環(huán)衛(wèi)體制，推行環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件下，政府主要承擔(dān)公共環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生活垃圾的收集、清運(yùn)和處理實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式從統(tǒng)一收取的垃圾處理費(fèi)中支付費(fèi)用。目前我市的環(huán)衛(wèi)

　體制為事業(yè)管理，市、城區(qū)兩級(jí)環(huán)衛(wèi)部門承擔(dān)不同的職責(zé)，人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政撥款，在這樣的體制下，核定垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到完全成本，收費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)主要用于垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，但是由于城區(qū)經(jīng)費(fèi)不足，所收取的垃圾處理費(fèi) 60%以上作為城區(qū)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)。這種狀況不利于垃圾處理設(shè)施的投資建設(shè)，不利于推進(jìn)垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不能確保垃圾處理收費(fèi)的專項(xiàng)使用。三是統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。垃圾處理收費(fèi)涉及千家萬(wàn)戶，涉及垃圾處理設(shè)施建設(shè)和處理作業(yè)的經(jīng)費(fèi)保障，為了避免環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，在一定區(qū)域內(nèi)（市、縣）由政府制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　4、建立和完善環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。垃圾處理行業(yè)屬于國(guó)家規(guī)定的特種行業(yè)，垃圾收集、處理設(shè)施建設(shè)必須符合政府的治理規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從事垃圾清掃、收集、運(yùn)輸、處理的企業(yè)必須經(jīng)政府行政主管部門的許可準(zhǔn)入。政府行政主管部門可通過(guò)招投標(biāo)等平等競(jìng)爭(zhēng)的方式確定準(zhǔn)入企業(yè)，明確準(zhǔn)入企業(yè)應(yīng)具備的條件，準(zhǔn)入企業(yè)應(yīng)當(dāng)與政府行政主管部門簽訂服務(wù)合約，明確約定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)期限、付費(fèi)方式、付費(fèi)數(shù)額、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。政府行政主管部門對(duì)非法經(jīng)營(yíng)企業(yè)要進(jìn)行清理清除，對(duì)違反價(jià)格政策擅自收費(fèi)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)要進(jìn)行查處，建立規(guī)范有序的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)。

　5、制定利于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的支持性政策。隨著環(huán)衛(wèi)體制的改革和環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的建立和完善，要完善現(xiàn)行的收費(fèi)政策，

　逐步調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要使垃圾處理收費(fèi)能夠補(bǔ)償垃圾的收集、清運(yùn)、處理的成本費(fèi)用，并使企業(yè)有合理盈利。要使價(jià)格政策有利于利用垃圾處理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款和爭(zhēng)取國(guó)債資金，籌集垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和改造資金，拓寬垃圾處理設(shè)施建設(shè)的融資渠道，為垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造必要條件。要按照高于社會(huì)平均投資回報(bào)率的原則核定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和吸收民間或國(guó)際資本采用 bot 等多種投資模式參與垃圾收集、運(yùn)輸和處理。要建立相應(yīng)的配套政策體系，鼓勵(lì)采取垃圾焚燒發(fā)電、供熱、供氣等處理方式，提高資源的回收利用率，特別是對(duì)利用生活垃圾發(fā)電項(xiàng)目采取鼓勵(lì)性價(jià)格政策，扶持垃圾發(fā)電業(yè)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理的社會(huì)化、企業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。

　6、建立和完善市轄縣垃圾處理收費(fèi)制度，加快各縣垃圾處理設(shè)施建設(shè)。目前制約各縣垃圾處理設(shè)施建設(shè)的主要問(wèn)題是資金問(wèn)題，可以采取“兩條腿走路”的辦法來(lái)解決。一是對(duì)尚未建設(shè)垃圾設(shè)施的地方，可采取先行征收垃圾處理費(fèi)，取得的收費(fèi)收入用于生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)工程的前期工作和相關(guān)配套項(xiàng)目的投入。二是利用收費(fèi)權(quán)質(zhì)押取得銀行貸款和爭(zhēng)取國(guó)債資金，充分利用收費(fèi)政策促進(jìn)各縣垃圾處理設(shè)施建設(shè)和向垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

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