國土空間規(guī)劃調(diào)研報告

　 為了科學(xué)編制社旗縣國土空間規(guī)劃更好的服務(wù)于組團城市建設(shè)，我在相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位開展一次調(diào)研活動，調(diào)研報告如下：

　 一、編制國土空間規(guī)劃的重大意義

　 1、國土空間規(guī)劃是推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措

　 自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，為努力建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，指明了前進方向和實現(xiàn)路徑。國土空間規(guī)劃就是作為生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措而提出的，并在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設(shè)內(nèi)容予以明確。在《若干意見》中再次提出，國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措”。

　 改革開放以來，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展并取得了巨大的成就，但擴張型、粗放式、唯增長論的發(fā)展方式造成了生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源能源約束趨緊的嚴(yán)峻局面，直接關(guān)系到人民福祉和民族未來生存和發(fā)展，因此，生態(tài)文明建設(shè)成為我國新時代建設(shè)和發(fā)展的重要戰(zhàn)略性任務(wù)。黨中央提出五位一體的總體布局，并且強調(diào)“必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。

　 《若干規(guī)定》進一步明確：“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作；堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制，量水而行，保護生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進生態(tài)系統(tǒng)保護好修復(fù)，依法開展環(huán)境影響評價。”并將其作為國土空間規(guī)劃編制中“提高科學(xué)性”的重要內(nèi)容。并且提出，到 2035 年，“基本形成生產(chǎn)空間集約高效、

　生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局”。以此對照生態(tài)文明體制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，這些要求既是落實生態(tài)文明建設(shè)的具體內(nèi)容和手段，同樣也是實踐生態(tài)文明建設(shè)的空間保障。

　 國土空間規(guī)劃工作通過整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，對國土空間這一稀缺資源在多種可能使用之間進行配置，并且通過對各類開發(fā)保護建設(shè)活動的空間管制來實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。因此，生態(tài)文明建設(shè)的要求應(yīng)當(dāng)成為國土空間規(guī)劃工作的核心價值觀，并在此基礎(chǔ)上建立一整套的評價標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)則，從而發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

　 2、國土空間規(guī)劃是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段

　 中國特色社會主義進入了新時代，推動高質(zhì)量發(fā)展既是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，更是遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的必然要求。黨的十八大以來，黨中央直面我國經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾和問題，提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，提出通過經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，有效配置各項發(fā)展資源，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的全面升級；通過提高生產(chǎn)要素、生產(chǎn)力、全要素效率，而不是靠要素投入量的擴大，提升經(jīng)濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力，從而實現(xiàn)“以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，給人們?nèi)罕妿�來更多的獲得感、幸福感、安全感。

　 我國經(jīng)濟現(xiàn)在正處在高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。這就要改變我國經(jīng)濟長期建立在勞動力、土地和環(huán)境低成本的基礎(chǔ)上各類生產(chǎn)要素不斷擴張型投入的發(fā)展模式。但經(jīng)濟轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的，轉(zhuǎn)型的過程也充滿著反復(fù)、危機和痛苦，原有的經(jīng)濟增長模式仍慣性式地發(fā)揮作用。國土空間規(guī)劃通過國土空間資源的配置、管控，在國土空間開發(fā)保護中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，推動、促進、保障甚至在一定程度上“倒逼”發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。正如習(xí)總書記今年兩會期間在參加內(nèi)蒙古代表團審議時所強調(diào)的：“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟

　結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。

　 《若干意見》進一步明確，國土空間規(guī)劃“是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。因此，國土空間規(guī)劃要“綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，“堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，加強風(fēng)貌管控，突出地域特色。堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同，完善公眾參與制度，發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔谩＿\用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。”

　 3、國土空間規(guī)劃是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

　 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是中國共產(chǎn)黨回顧總結(jié)我國改革開放以來的歷程和經(jīng)驗之后，提出的全面深化改革的總目標(biāo)之一。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)就是是國家治理體系制度化、法治化、規(guī)范化、程序化，從而不斷提高國家治理的執(zhí)行力和效能，改變我國現(xiàn)代治理體制和公共政策中碎片化、短期行為、部門主義和地方主義以及由此帶來的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。這種現(xiàn)象在空間治理方面同樣存在，正如《若干意見》所指出的那樣，“各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題”。國土空間承載著社會經(jīng)濟的各項活動，相互之間相互協(xié)同又相互作用，因此只有建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系才能保證各項活動的有序開展，從而更好地實現(xiàn)國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，《若干規(guī)定》提出，國土空間規(guī)劃“是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求”，“建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。”由此可以非常明確地看到，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，承載著不斷推進全面深化改革目標(biāo)實現(xiàn)的重大職責(zé)。

　 從這樣的角度來看，一方面，“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’”，并構(gòu)建起以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的“五級三類”

　空間規(guī)劃體系。在規(guī)劃的內(nèi)容上，“全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排”各層級的規(guī)劃要“明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，同時提出指導(dǎo)性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。”

　 另一方面，要“發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用”“按照誰組織編制、誰負責(zé)實施的原則”，落實規(guī)劃實施的主體責(zé)任，并提出“嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，以釘釘子精神抓好貫徹落實，久久為功，做到一張藍圖干到底。”“規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃；堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動；堅持‘多規(guī)合一’，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接。對國土空間規(guī)劃編制和實施過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。”

　 二、國土空間規(guī)劃編制存在主要情況及問題

　 1、國土空間規(guī)劃中存在的主要問題，從我國國土空間規(guī)劃的發(fā)展過程可以看出，在多種因素的影響下，我國國土空間規(guī)劃中存在許多問題，主要如下：各種規(guī)劃職能分工不明晰，從空間規(guī)劃發(fā)展歷程來看，由于不同部門的規(guī)劃頂層設(shè)計不同，他們的側(cè)重點也不同，就如同空間規(guī)劃的初期，主要就自然資源進行探索并對其進行功能分區(qū)，但是這樣的空間分區(qū)會導(dǎo)致綜合性國土空間規(guī)劃不足，各類的規(guī)劃職能不清，我國的國土空間分區(qū)在國家和省級層面以上構(gòu)成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，國土規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃這三種分區(qū)方式，再者在國土空間分區(qū)過程中，各部門各司其職，部門之間的協(xié)調(diào)性差，對經(jīng)濟社會與社會發(fā)展的規(guī)劃在實際工作中主要是政府上層建筑決定的，這些以經(jīng)濟社會為代表的規(guī)劃層的空間性的內(nèi)容較少，這些層面的空間規(guī)劃專業(yè)性強都是由負責(zé)部門進行組織編制，但是他們的各司其職缺乏協(xié)調(diào)性。

　 2、規(guī)劃上下層及功能存在的交叉，隨著規(guī)劃層級的不斷增多，規(guī)劃過程中簡

　單重復(fù)現(xiàn)象較多，因為在工作中這些層級的差異性較小，所以不同層級間重復(fù)功能多導(dǎo)致效率低下，規(guī)劃不合理，另外除了土地利用總體規(guī)劃外在其他規(guī)劃的工作中，上下級的工作不明確，上級規(guī)劃對下級的規(guī)劃的約束性較弱，對下級規(guī)劃指導(dǎo)性不強，而土地利用的總體規(guī)劃是通過從上級到下級的層層指導(dǎo)與約束，但是其他層面如經(jīng)濟社會層面，自然資源方面體現(xiàn)出的上下級指導(dǎo)功能較弱，約束力不足。

　 3、規(guī)劃實施機制與法制化的規(guī)劃建設(shè)有待提高，對于國土空間規(guī)劃，我國相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)不完善，并且規(guī)劃實施機制有待健全，目前我國現(xiàn)在的規(guī)劃類型幾乎是編制實施與監(jiān)督三位一體，缺乏科學(xué)民主的決策和制約機制，公眾無法積極參與其中，并且隨著我國規(guī)劃類型不斷增多，政府的審批工作也越來越多，這與政府進行改革的初衷不符，有待尋求新出路。

　 三、新時代縣級國土空間規(guī)劃編制的方法

　 以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅持“綠水青山就是金山銀山”，堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，堅持高質(zhì)量發(fā)展，安全發(fā)展。圍繞“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，以有效提升國土空間治理能力現(xiàn)代化水平為抓手，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，合理調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展及其建設(shè)布局與國土資源生態(tài)環(huán)境承載之間的關(guān)系，促進合理開發(fā)、充分利用和有效保護國土空間資源，強化國土空間用途管制，加快國土供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升國土空間治理能力。

　 1、堅持生態(tài)優(yōu)先，底線管控。

　 以資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價為約束，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和治理導(dǎo)向相結(jié)合，堅持底線思維，優(yōu)先布局關(guān)系區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全、環(huán)境安全、生命安全、經(jīng)濟安全和文化傳承等國土空間，協(xié)調(diào)銜接三條控制線劃定，促進人與自然和諧共生。

　 2、堅持以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　 堅持以人為本，落實經(jīng)濟社會發(fā)展要求，保障科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的落地，通過國土開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。完善人地掛鉤機制，協(xié)調(diào)優(yōu)化各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，助力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

　 3、堅持頂層引領(lǐng)，統(tǒng)籌配置。

　堅持全域規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域資源、生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，按照促進生態(tài)健康、生活宜居、生產(chǎn)便利的要求，統(tǒng)籌配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，確保形成功能清晰、協(xié)調(diào)有序的國土空間開發(fā)利用格局。

　 4、堅持前瞻布局、用途管制。

　 根據(jù)全縣發(fā)展的階段性特征，正確處理當(dāng)前與長遠、局部與整體、發(fā)展與保護等關(guān)系，處理好綠水青山就是金山銀山的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)需求，保持規(guī)劃前瞻性和規(guī)劃一張藍圖繪到底的定力。完善國土空間用途管制制度，將用途管制制度擴展到所有自然生態(tài)空間，從嚴(yán)控制各類建設(shè)占用自然生態(tài)空間。

　 四、縣級國土空間規(guī)劃編制服務(wù)組團城市建設(shè)的對策與建議

　 1、加快開展前期評估，全面掌握“多規(guī)”的差異。從統(tǒng)籌山水林田湖草的角度出發(fā)，貫徹落實新發(fā)展理念，加快開展國土空間規(guī)劃編制系統(tǒng)性分析評估，對現(xiàn)行主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃進行綜合性、系統(tǒng)性評估，科學(xué)分析“多規(guī)”差異，全面掌握現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃之間存在的突出矛盾和問題，為加快推進縣級國土空間規(guī)劃編制工作夯實基礎(chǔ)。

　 2、注重“多規(guī)”有效銜接，摸清全縣國土空間底數(shù)。在科學(xué)分析“多規(guī)”差異的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市發(fā)展的全新定位，充分利用農(nóng)村地籍調(diào)查、“三調(diào)”等調(diào)查成果數(shù)據(jù)，全面摸清縣級國土空間的底數(shù)，切實做好現(xiàn)行主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃之間的有效銜接，突破自然資源領(lǐng)域各類國土性規(guī)劃的“壁壘”，形成“多規(guī)合一”的格局。

　 3、優(yōu)化“三線”綜合評估，保障“三線”精準(zhǔn)管控�；�于城市總體規(guī)劃提升城市目標(biāo)定位、全域謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展格局的原則，結(jié)合開展永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線評估，各地加快組織優(yōu)化生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線“三線”綜合評估，以“三調(diào)”、農(nóng)村地籍調(diào)查、地質(zhì)量等級等別調(diào)查與評價等成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進一步核準(zhǔn)和優(yōu)化調(diào)整生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，實現(xiàn)“三線”精準(zhǔn)落地管控的目標(biāo)。

　 4、遵循各類約束指標(biāo)，完善空間規(guī)劃編制成果。在編制過程中，以滿足地方未來發(fā)展需求為目標(biāo)，嚴(yán)格遵循省市明確縣級各類規(guī)劃戰(zhàn)略指標(biāo)等約束性指標(biāo)，

　突出城市發(fā)展定位，提前收集縣級國土空間規(guī)劃編制的相關(guān)數(shù)據(jù)及材料，為加快推進縣級國土空間規(guī)劃編制進度、完善空間規(guī)劃編制成果夯實基礎(chǔ)。

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