云南開遠試驗區(qū)：城郊農(nóng)村社區(qū)治理的改革實踐探索

　華中師范大學政治與國際關(guān)系學院 陳榮卓調(diào)研組

　 2016 年8 月，云南省開遠市承擔了“以農(nóng)村社區(qū)為基本單位的村民自治試點”任務(wù)。本文主要探討的是城郊農(nóng)村社區(qū)的治理樣態(tài)及其治理所體現(xiàn)出來的特殊性。

　一、主要做法

　開遠市在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了一種特殊類型的城郊農(nóng)村社區(qū)。舊寨社區(qū)距離開遠市中心7 公里，區(qū)位優(yōu)勢明顯，屬于典型的城郊農(nóng)村社區(qū)。

�。ㄒ唬�“撤村并居”重組治理單元 社區(qū)轄7 個居民小組，共有居民1168 戶4467 人。村民身份統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，一方面享受城鎮(zhèn)居民的政策待遇，另一方面在農(nóng)村原有的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)隸屬關(guān)系仍然不變。

�。ǘ�）搭建社區(qū)“一站式”服務(wù)平臺 社區(qū)搭建“一站式”服務(wù)平臺，設(shè)有“一中心、六站、八室”：“一中心”即社區(qū)服務(wù)中心，“六站”即農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站、勞

　 動保障服務(wù)站、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)站、民間糾紛調(diào)解服務(wù)站、文體活動聯(lián)絡(luò)服務(wù)站、救濟幫扶服務(wù)站，“八室”即黨總支辦公室、社區(qū)居委會辦公室、財務(wù)室、會議室、警務(wù)室、信息室、圖書閱覽室、健身娛樂室。

�。ㄈ�）協(xié)同多方主體參與社區(qū)共治 社區(qū)采取“政府資助，社區(qū)支持，居民參與”的方式，開展各項工作。制定環(huán)境衛(wèi)生保潔制度和管理機制，組建社區(qū)聯(lián)防隊，加強群眾來信來訪和矛盾糾紛調(diào)解工作。

　（四）實行“政經(jīng)分離”治理機制 社區(qū)成立黨總支委員會，對改制后的社區(qū)居委會和其他基層群眾性自治組織開展的工作承擔領(lǐng)導職責。建立獨立于社區(qū)“兩委”之外的新型集體經(jīng)濟經(jīng)營管理組織，專門負責轄區(qū)土地和資產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟協(xié)作等方面事宜。

　二、存在問題

�。ㄒ唬┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城郊農(nóng)村社區(qū)治理處境尷尬

　受地方財政能力、管理體制等多重因素的制約，城郊農(nóng)村社區(qū)只是將城市社區(qū)治理的元素嵌入到了現(xiàn)有社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，原有的村級組織和治理方式仍然保留，短時間內(nèi)居民很

　 難享受與城市居民完全相同的待遇。再者，不同于城市社區(qū)，城郊農(nóng)村社區(qū)有經(jīng)濟組織需要運營管理，所得收入用于維持社區(qū)組織的運行、社區(qū)服務(wù)的開展以及居民的福利保障等。

�。ǘ�）社區(qū)管理與服務(wù)工作難以有效開展 撤村并居后的城郊農(nóng)村社區(qū)雖然擴展了社區(qū)服務(wù)空間，壓縮了社區(qū)運行成本，但所轄各個村組都獨立運營著原有的集體資產(chǎn)，且各自形成了村組內(nèi)部集體收益分享機制，從而在一個社區(qū)內(nèi)部形成幾個具有封閉性的治理單元，導致社區(qū)管理與服務(wù)工作難以有效開展。

�。ㄈ�）社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革有待完善 開遠市在改革試點方案中提出“實現(xiàn)社區(qū)社會管理職能與經(jīng)濟管理職能分開”的政策設(shè)計，但試點實踐中存在一些問題。比如，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)，實行小組長與經(jīng)濟合作社社長獨立分任制度的兩個小組，就經(jīng)常出現(xiàn)村民小組長與經(jīng)濟合作社社長相互“扯皮”的現(xiàn)象。

�。ㄋ模┊a(chǎn)業(yè)發(fā)展對社區(qū)治理的支持還不到位 城郊農(nóng)村社區(qū)的戶籍居民在村組擁有宅基地所有權(quán)和土地使用權(quán)，享有與村組成員身份相聯(lián)系的集體利益分享權(quán)，因此他們的社區(qū)歸屬感并不強。特別是，很多城郊農(nóng)村社區(qū)依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，雖然解決了失地居民的就業(yè)問題，也吸引了大量外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，但是這種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還沒

　 有與社區(qū)的有效治理結(jié)合起來。

　三、下一步發(fā)展思路

�。ㄒ唬┓�(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平 要以戶籍制度改革為契機，逐步推進附著于戶籍之上的教育、醫(yī)療、住房、社會保障等福利制度改革，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，真正讓城郊農(nóng)村社區(qū)居民能夠享受到平等的社會福利與公共服務(wù)。

�。ǘ�）加強城郊農(nóng)村社區(qū)治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)和財政保障

　建立城郊農(nóng)村社區(qū)治理資金多元籌集機制。在發(fā)展壯大城郊農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟的同時，逐漸將城郊農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)經(jīng)費納入公共財政預(yù)算范圍，切實發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導作用。

�。ㄈ�）推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)治理的有機銜接

　科學定位城郊農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展路徑，進一步探索通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展助力和帶動城郊農(nóng)村社區(qū)的有效治理。比如，通過直接資助、以獎代補、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式，支持各類社會組織參與到社區(qū)治理中來。

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