政府投融資平臺管控模式解析

　【摘要】地方政府投融資平臺在促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和推動城市化進程上，發(fā)揮了不可替代的積極作用，同時也出現(xiàn)了發(fā)展過快、平臺數(shù)量過多、業(yè)務(wù)同質(zhì)化等一系列問題，并由此引發(fā)了國家對地方政府各類投融資平臺的治理整頓。在此背景下，投融資平臺無不尋求整合發(fā)展，集團化趨勢不可阻擋。因此，內(nèi)部管理水平與集團化管理水平成為各投融資平臺迫切需要提升的重要方面。

　 一、前言

　我國經(jīng)營城市的理念最早要追溯到周代時期，具體可以從《周禮·考工記》中的“匠人營國”思想找到對城市規(guī)劃的解讀。1991 年，上海率先成立城投之后，重慶、廣東等省市也相繼成立投融資平臺。城投類企業(yè)具有政府和市場雙重背景的特性，多元化融資、投資與經(jīng)營的業(yè)務(wù)模式使其在地方財政、城市經(jīng)營等領(lǐng)域扮演著日益重要的角色。

　“十一五”期間，中國城投類企業(yè)開始進入高速發(fā)展時期，快速的城市化進程帶來了城市基礎(chǔ)設(shè)施大量客觀需求，同時伴隨著后金融危機時期政府投資為驅(qū)動載體的主動信貸創(chuàng)造，中國城投行業(yè)一片繁榮。

　然而繁榮的背后，往往隱藏著巨大的危機，革舊換新順應(yīng)而生，才是各行各業(yè)達到基業(yè)常青的不二法門。對于極具特性的投融資平臺來說，行業(yè)性危機日益凸顯，變革管理方法，追求可持續(xù)繁榮，迫在眉睫。

　 二、投融資平臺集團化管控趨勢需求分析

　隨著國家加大對地方政府投融資平臺的清理規(guī)范，城投公司尋求整合發(fā)展，在新形勢下出現(xiàn)兩種集團化趨勢：戰(zhàn)略控股趨勢和金融控股趨勢（見表 1）。

　表 表 1 ：戰(zhàn)略控股與金融控股對比

　戰(zhàn)略控股

　金融控股

　表現(xiàn)方式

　通過全面的股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營管理，對內(nèi)部資源進行整合和分工協(xié)作，共同實現(xiàn)地方政府投資拉動的戰(zhàn)略意圖。

　地方政府整合地方性金融資源的融資潛力，通過地方性金融資源集聚方式構(gòu)建“金融控股”平臺。

　表現(xiàn)特點

　在目標定位、功能發(fā)揮、發(fā)展方向上呈現(xiàn)領(lǐng)域綜合化、分工協(xié)作化、市場化經(jīng)營的趨勢。

　金融集聚效應(yīng)

　 在這種集團化趨勢下，原先的管理模式已經(jīng)難以駕馭這些資產(chǎn)規(guī)模龐大、經(jīng)營方式復(fù)雜的投融資平臺。尤其隨著企業(yè)產(chǎn)業(yè)門類的愈加復(fù)雜、管理層級的逐步增多，管理上出現(xiàn)了盲區(qū)。集團總部與其下屬企業(yè)權(quán)力的分管部署、企業(yè)核心競爭力的集團化聚集等關(guān)鍵要素，無形中催生著投融資平臺向集團化管控趨勢發(fā)展。

　三、集團化管控模式評估與選擇

　1. 管控模式分類

　集團管控模式按照集團對成員企業(yè)管控的緊密程度各有不同，主流觀點分為三種典型的管控模式，即財務(wù)管控型、戰(zhàn)略管控型和操作管控型。具體如表 2 所示：

　表 表 2 ：管控模式對比分析表

　管控模式

　管控維度

　集權(quán)分權(quán)度

　核心部門

　財務(wù)管控

　財務(wù)

　高度分權(quán)

　董事會、經(jīng)理層、財務(wù)審計委員會、財務(wù)部門

　戰(zhàn)略管控

　戰(zhàn)略

　集分權(quán)結(jié)合

　董事會、經(jīng)理層、戰(zhàn)略委員會、戰(zhàn)略規(guī)劃部門

　操作管控

　綜合

　高度集權(quán)

　各職能部門

　三種管控模式的區(qū)別在于對不同管控維度的側(cè)重與綜合。職能維度包括戰(zhàn)略、財務(wù)、人力資源、企業(yè)文化等；業(yè)務(wù)維度包括制造、營銷、研發(fā)、供應(yīng)鏈等。對于投融資平臺來說，選擇某種管控模式，即是以選擇某種管控維度的權(quán)重組合，構(gòu)成一個系統(tǒng)，來對集團的發(fā)展進行管理與控制。集團管控模式的選擇主要受行業(yè)特點、組織規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)家領(lǐng)導(dǎo)風格等因素的影響，投融資平臺應(yīng)深入分析和評估自身在這幾個因素上的現(xiàn)狀與特點，從而選擇適合自己的管控模式。

　2. 管控模式評估

　在對投融資平臺管控模式評估中，現(xiàn)代集團依據(jù)五維評估法（圖 1），從戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和流程、功能定位、集分權(quán)形式、能力五個層面進行分析。

　 （1）戰(zhàn)略

　戰(zhàn)略維度主要是指公司的經(jīng)營理念和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。管控體系的建立以完成集團特定的戰(zhàn)略目標為目的，為實現(xiàn)集團的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略目標服務(wù)。所以，集團公司管控體系的指導(dǎo)方向是集團的經(jīng)營理念；集團公司管控體系建立的基準是集團的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。

�。�2）結(jié)構(gòu)和流程

　結(jié)構(gòu)和流程是保障集團公司管控體系有效運作的重要支持體系。結(jié)構(gòu)主要指公司的組織模式、管理結(jié)構(gòu)和決策方式，它是實現(xiàn)管控模式的載體；流程主要是指報告、控制、績效管理、信息系統(tǒng)、計劃、預(yù)算和資源配置流程，是一組將輸人轉(zhuǎn)化為輸出的相互關(guān)聯(lián)或相互作

　用的、與企業(yè)工作相關(guān)的活動，是實現(xiàn)管控的行動保證。

�。�3）功能定位

　這里說的功能定位主要是指董事長和總經(jīng)理在公司中的作用與地位。董事長和總經(jīng)理在集團公司中的地位和作用直接決定了集團公司高層對組織的掌控能力。

　（4）集分權(quán)形式

　集分權(quán)形式主要是指集權(quán)與分權(quán)程度和對部門的授權(quán)程度與內(nèi)容。它也是評估集團管控模式的一個重要維度，因為集權(quán)和分權(quán)直接決定了對集團的管控程度。

�。�5）能力

　能力維度主要包括人員結(jié)構(gòu)、技能和管理能力、部門能力、考核與激勵和信息溝通方式幾個方面。這一層面可以有效促進管控模式具體落實到每個崗位、每個員工。

　通過以上五個層面的評估，投融資平臺選取集團管控模式的依據(jù)得以量化、標準化，為更科學(xué)、更先進、更具現(xiàn)代化的提升內(nèi)部管理水平與集團管理水平做了良好的鋪墊。

　3. 管控模式選擇

　“歸核化”是母子公司集團對子公司進行管控的主要思路之一，目前受到廣泛采用。它強調(diào)集團公司對其核心業(yè)務(wù)的有效管控，而對非核心業(yè)務(wù)采取相對松散的管控模式。（如圖 2所示）。

　 核心層公司作為集團的“造血”組織，通過提升盈利能力，從而提升集團公司的持續(xù)發(fā)展能力；緊密層子公司為集團公司提供“輸血”機制，通過資本運作和股權(quán)收益，增強集團公司抗財務(wù)風險的能力，通過合并報表，改善集團公司財務(wù)指標；松散層子公司通過改善財務(wù)結(jié)構(gòu)，提高集團公司的融資能力。具體管理側(cè)重點如表 3 所示。

　 三、投融資平臺管控模式實施要點

　作為集團管控的方法論提煉，管控模式確定之后，需要依賴于科學(xué)性、實用性、系統(tǒng)性的實施要點：

　1.追本溯源--政企分離

　實現(xiàn)政企分離，構(gòu)建市場化組織無疑是從本質(zhì)上斷除潛在問題。投融資平臺政企雙重背景的特性景制約了平臺的良性發(fā)展，對集團化發(fā)展起了根本的阻礙作用。因此，要確保管控的順利實施，就必須實現(xiàn)政企分離，完全按照市場化的方式去運作，這樣才能發(fā)揮管控的最大效應(yīng)。

　2.頂層鞏固--領(lǐng)導(dǎo)重視

　領(lǐng)導(dǎo)的高度重視無疑是從頂層理念上鞏固了管控的機制。集團總部管控實施方案下達之后，各部門、各單位需要更廣泛、更具力度的推廣學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會集團公司推進企業(yè)管控的意義和基本思路，制定好本系統(tǒng)、本單位貫徹集團公司管控實施方案的具體措施。

　3.持續(xù)加壓--基層督導(dǎo)

　加強對基層單位構(gòu)建管控體系工作的檢查、督促和指導(dǎo)作為對集團管控的持續(xù)關(guān)注，有利于企業(yè)自組織系統(tǒng)的構(gòu)建。集團公司各部門要深入實際，調(diào)查研究，切實負起責任，在健全和完善自身管控體系的同時，幫助基層單位構(gòu)建高起點、高標準的、適應(yīng)集團公司發(fā)展要求及符合本單位實際的管控體系。

　4.活水不竭--管理創(chuàng)新

　集團管控體系構(gòu)建是一個從上到下、逐步完善的過程。由于投融資平臺的資產(chǎn)屬性和業(yè)務(wù)范圍有很大的不同與交叉，因此，各主管部門要認真總結(jié)經(jīng)驗，堅持管理創(chuàng)新，積極探索建立一套以本系統(tǒng)管控體系為責任主體，以基層單位有效落實管控職能的有效的管控模式，充分調(diào)動各級管理人員的積極性，使集團公司各項管控措施落到實處。

　5.吏治推行--制度保障

　禮法向來離不開吏治的護持。嚴肅管控紀律，強化企業(yè)制度的執(zhí)行力是集團管控質(zhì)量的有效保障。各部門、各單位要根據(jù)集團公司管控要求，強化制度的執(zhí)行力教育，采取有效的約束性措施，杜絕有章不循的現(xiàn)象，不斷提高企業(yè)管理者的綜合素質(zhì)，提升企業(yè)全體員工的執(zhí)行力，使集團的企業(yè)管理水平上升一個新臺階，使企業(yè)管控真正成為支撐集團公司發(fā)展戰(zhàn)略、提升企業(yè)核心競爭力的重要保障。

　 四、結(jié)束語

　隨著我國經(jīng)濟改革發(fā)展步入新的紀元，市場化浪潮不可逆轉(zhuǎn)。投融資平臺作為我國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要參與者與貢獻者，科學(xué)、可持續(xù)推行集團化管控模式，有利于全面提高管理

　水平，強化應(yīng)對內(nèi)外部復(fù)雜變化環(huán)境的能力，提升市場競爭力和風險抵抗力。突破企業(yè)做強做優(yōu)、科學(xué)健康發(fā)展的瓶頸，從而真正實現(xiàn)投融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。

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