食品安全的政府責任機制建設(shè)

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　指導教師 ×××

　[ [ 摘要] ] 目前，食品安全事件的發(fā)生率不斷上升，所以在日常生活中，人們對食品安全失去信息，并對國內(nèi)食品行業(yè)的發(fā)展造成了嚴重不良影響，同時也對我國的國際貿(mào)易產(chǎn)生直接影響，不僅造成貿(mào)易壁壘，使社會經(jīng)濟受到重大損失，還導致在經(jīng)濟全球化迅猛發(fā)展過程中，出現(xiàn)諸多影響社會穩(wěn)定的因素。同時，因為食品安全問題會導致社會公眾對政府或社會的管理產(chǎn)生質(zhì)疑，所以食品安全問題不僅會影響社會穩(wěn)定，同時也給政府相關(guān)部門的公共管理帶來了挑戰(zhàn)，本文對目前食品安全管理工作中，政府監(jiān)管責任機制存在的不足進行分析，以此探討建立和完善食品安全政府責任機制的意義 ，并擬定具有針對性的措施方案，期望為食品安全的政府責任機制的建設(shè)提供有價值的參考意見。

　[ [ 關(guān)鍵詞] ] 食品安全；政府監(jiān)管；責任機制 在政府管理工作中，最基本的民生問題便是食品安全。“民以食為天，食以安為先”，食品安全可以對人民群眾的生命、健康產(chǎn)生直接影響，甚至能夠威脅社會的和諧與穩(wěn)定 [1] 。黨中央、國務(wù)院對食品安全問題格外重視，并針對此問題擬定和實施一系列政策措施 [2] 。近幾年，我國食品安全監(jiān)管工作獲得了較為理想的成果，食品安全的總體發(fā)展趨勢是穩(wěn)中向好的，但是在社會中，始終會出現(xiàn)較多的食品安全危機事件，由此也暴露出在食品安全監(jiān)管過程中，政府部門始終存在一定的不足，還需要進一步完善食品安全的政府責任機制 [3] 。本文對目前食品安全管理工作中，政府監(jiān)管責任機制存在的不足進行分析，以此探討建立和完善食品安全政府責任機制的意義，并擬定具有針對性的措施方案，期望為食品安全的政府責任機制的建設(shè)提供有價值的參考意見。

　一、 加強政府食品安全監(jiān)管責任機制建設(shè)的重要性 （一）

　有利于建立和維護市場經(jīng)濟秩序 在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，秩序的維護不僅需要市場的自我調(diào)節(jié)，還需要政府運用法律與行政手段，對市場經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控和監(jiān)管，只有這樣，才能保證社會主義市場經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展 [4] 。所以，在食品安全管理中，不斷完善政府責任機制，能夠使食品市場的中生產(chǎn)與經(jīng)營行為合法化、規(guī)范化，有效建立和維護社會主義市場經(jīng)濟秩序 [5] 。

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　有利于政府依法履行職責和提升政府公信力 依法行政，是政府的權(quán)力和責任，在食品安全監(jiān)管工作中，政府需要營造一個良好的法律環(huán)境 [5] 。當人民群眾的生命、健康受到威脅時，不僅會降低群眾對政府的信任，同時也會降低政府的行政能力，影響政府的形象，威脅到政府在人民群眾心目中的地位 [7] 。所以，在食品安全監(jiān)管中，完善和加強政府責任機制的建設(shè)，能夠有效提升政府依法行政的能力，增強政府的公信力 [8] 。

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　有利于維護社會公共安全利益和鞏固社會穩(wěn)定 作為公共行政機構(gòu)，政府需要保證社會的公共利益，維護社會穩(wěn)定。食品安全不僅會對人民群眾的切身利益產(chǎn)生不良影響，同時也能夠威脅到群眾的生命安全，影響社會的安定與和諧。若在食品市場中的生產(chǎn)與經(jīng)營行為缺少良好的監(jiān)管，則會導致人們的食品安全失去保障，損害社會公共利益和公眾生命健康，嚴重時甚至會導致社會秩序紊亂 [9] 。所以，在食品安全監(jiān)管中，加強政府責任機制建設(shè)，能夠有效保證社會的公共利益，維護和鞏固社會的安定與和諧 [10] 。

　二、 政府食品安全監(jiān)管責任機制存在的問題 在食品安全監(jiān)管中，我國政府始終強調(diào)政府責任機制的建立，并不斷優(yōu)化食品安全監(jiān)督管理體制，

　期望建立最為嚴格的食品安全監(jiān)管制度，但在目前的食品安全管理工作中，政府責任機制始終存在不足[11] 。

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　責任機制法律法規(guī)體系不夠完善 在我國，食品安全相關(guān)的法律法規(guī)大多集中在五個部門，即農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商以及食藥，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)督管理體系，以《食品安全法》為基本法，在保證食品安全中具有重要意義，但是該體系存在以下不足之處 [12] 。

　1 《食品安全法》的主體協(xié)調(diào)作用沒有充分體現(xiàn) 因為在制定相關(guān)法律法規(guī)過程中，各個部門缺少協(xié)調(diào)、溝通和合作，因此立法相對分散，帶有明顯的部門特征，并未對整個食品市場和食品安全管理工作進行全面分析，因此在《食品安全法》中沒有充分體現(xiàn)主體協(xié)調(diào)性，各個部門的相關(guān)法律規(guī)定存在重疊，甚至是沖突矛盾的地方 [13] 。

　2 配套法規(guī)制定滯后 在《食品安全法》中的部分規(guī)定，在一些地方政府自行擬定的相關(guān)規(guī)章制度并未體現(xiàn)，如：《食品安全法》明確表示：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會制定。但相關(guān)調(diào)查資料顯示，此規(guī)定出臺 5 年，僅有少數(shù)省份依據(jù)《食品安全法》規(guī)定，出臺了配套的法律法規(guī) [14] 。

　（二）

　我國政府部門的監(jiān)管理念和監(jiān)管角色的錯位 1 監(jiān)管理念錯位 政府應(yīng)始終遵循的監(jiān)管理念是人民利益至上。盧梭的社會契約理論為我們提供了對政府治理概念的有益參考。政府掌握的權(quán)力是人民賦予的。因此，政府應(yīng)該為廣大人民的利益負責。同時，我國的國情向我們證明人民是這個國家的統(tǒng)治者。我們之所以能夠取得今天的成功，是因為黨和政府已經(jīng)帶領(lǐng)大批人民共同努力。中國共產(chǎn)黨也代表著人民的根本利益。從現(xiàn)實的角度來看，我國正在建設(shè)服務(wù)型政府。它是根據(jù)公民和社會標準提出的，它將政府作為社會和公民的服務(wù)提供者 [15] 。

　2 監(jiān)管角色錯位 政府扮演的監(jiān)管角色應(yīng)該是社會正義的支持者和促進者。市場上的個人價值觀與社會公理和原則之間存在差異。自然壟斷和個人競爭等問題都會影響市場公平性。每個利益相關(guān)者都在努力最大化自己的利益。對生產(chǎn)等經(jīng)濟效率的絕對追求導致了市場競爭的盲目性，對經(jīng)濟活動市場的調(diào)節(jié)的自發(fā)性和滯后性，從而使得最初分配社會資源不可能達到公平。目前，政府必須參與并適應(yīng)經(jīng)濟活動，而政府所做對的是對資源進行二次分配[16] 。

　然后，在這種前提下，國家將在調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，特別是公平或效率方面面臨價值選擇。無論在社會生活的哪個領(lǐng)域，公平與效率的關(guān)系問題都是辯論的熱門話題。同樣，當政府參與并管理社會和經(jīng)濟活動時，它也面臨著同樣的問題，并且常常迷失在其中。所以，由于政府在社會和經(jīng)濟活動中的作用是為了彌補市場失靈和不平等的初次分配，因此政府應(yīng)將公平作為其二次分配活動的價值取向。就效率而言，它當然對于政府的行動也必不可少，但它應(yīng)作為政府實現(xiàn)社會和經(jīng)濟公平的一種手段而存在 [17] 。

　“三鹿”事件發(fā)生后，政府部門在第一時間便收集到了真正相關(guān)的材料和信息，但是政府沒有在第一時間對社會進行公布，而是偏袒公司的利益。這不僅未能保護社會，而且引起了社會猜疑和恐慌。保護企業(yè)的真正方法應(yīng)該是從一開始就對食品安全進行重視，以使食品企業(yè)在法律法規(guī)框架內(nèi)完成自己的經(jīng)濟活動。這不僅將促進工作效率的提高，而且將促進司法的執(zhí)行，保護企業(yè)甚至是整個社會主體的利益。因此，政府部門不應(yīng)盲目地促進社會經(jīng)濟活動的效率提升，而應(yīng)首先倡導社會公平。只有這樣，我們才能更好地提高效率，同時實現(xiàn)公平。但是，在實際的社會和經(jīng)濟活動中，政府常常會迷失自己的角色，而扮演的角色本不該如此。這種角色錯位是政府部門監(jiān)督食品安全的另一個內(nèi)部原因。

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　責任機制技術(shù)支持體系不夠完善 1 食品安全標準體系不完善

　①目前現(xiàn)有的食品安全標準大多均是由各個部委所指定的，因此在內(nèi)容上通常存在諸多問題，如內(nèi)容重疊、沖突、缺少等，協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性較差；②目前現(xiàn)行的食品安全標準并未根據(jù)實際情況及時更新，因此在出現(xiàn)某些問題時，標準中的部分規(guī)定是相對滯后的，無法獲得良好的解決結(jié)果，因此在食品市場迅速發(fā)展時，食品安全標準體系的適應(yīng)性較差；③與國際標準相比，在制定與實施方面，我國現(xiàn)行的食品安全標準體系仍然存在問題 [18] 。

　2 食品安全檢驗檢測體系不完善 當前在我國食品行業(yè)快速發(fā)展的過程中，食品安全監(jiān)管的相關(guān)措施較為落后，無法滿足市場需要。首先，在我國缺少權(quán)威的檢驗機構(gòu)，檢測技術(shù)水平較差，缺少先進的檢驗設(shè)備，同時，需要較長的檢驗周期，花費的成本較高 [19] 。另外，在對食品安全進行監(jiān)管時，并未形成統(tǒng)一的規(guī)劃，在各個部門中均都自己的檢驗機構(gòu)，因此出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、資源浪費等情況，且各個部門之間溝通較差，缺少數(shù)據(jù)與信息的共享。

　3 食品安全信息體系不完善 由于我國地大物博，所以各個地區(qū)食品安全監(jiān)管的范圍較大，再加上各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，且缺少權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)一分布信息，所以各個地區(qū)的信息分散，傳遞受阻，因此并未形成資源共享的形式，各個部門之間并未建立信息反饋和應(yīng)急體系，充分利用食品安全數(shù)據(jù)資源 [20] 。

　三、 加強政府食品安全監(jiān)管責任機制建設(shè)的對策 從上述分析中可發(fā)現(xiàn)，目前食品安全監(jiān)管中，政府職責機制的建設(shè)存在一定的缺陷，隨著人們對食品安全需求越來越高，政府部門需要及時完善政府責任機制的建設(shè)，切實保證群眾的根本利益不受損害，因此本研究針對目前存在的問題提出以下建議，期望能夠為政府的責任機制建設(shè)提供有價值的參考。

　（一）

　完善食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系 目前，政府在對我國食品安全進行監(jiān)管時，需要依據(jù)本國國情擬定具有針對性的法律法規(guī)，并借鑒國外其他國家的經(jīng)驗，建立科學、有效且與社會主義市場經(jīng)濟相符合的食品安全監(jiān)督管理法規(guī)，保證食品安全監(jiān)管人員在實際工作中，有法可依。

　1 加大立法工作力度 ①將《食品安全法》落實到實際工作中。在實際工作中，進一步優(yōu)化相關(guān)規(guī)章制度，定期檢查各地區(qū)制定的食品安全相關(guān)規(guī)定，當與《食品安全法》相違背時，及時進行修訂或廢止，形成各個地區(qū)、部門相互協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管制度；②在食品安全監(jiān)管中，加強地方的立法工作，依據(jù)當?shù)厍闆r，進行地方的法律法規(guī)建設(shè)。加強食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理等具體辦法的制修訂工作。

　2 加快修訂《食品安全法》 當前的《食品安全法》的頒布填補了先前法律中的許多空白，克服了過去各種監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為，以及法律責任的定義不明確、執(zhí)法機構(gòu)缺少足夠的法律責任、嚴重的信息不對稱現(xiàn)象。為中國食品安全監(jiān)督提供法律保證。隨著市場的發(fā)展以及人們對食品安全監(jiān)督要求的不斷提高，為了改革和完善中國食品安全監(jiān)督體系，建立嚴格的食品安全監(jiān)督體系，促進社會食品安全管理，有必要對《食品安全法》進行審查，并針對實際情況，進行修訂。在對《食品安全法》（修訂草案）進行多次修訂后，最終確定的《食品安全法》草案于 2014 年 5 月 15 日獲得國務(wù)院正式批準。

　2014 年 6 月 23 日，《食品安全法》（修訂版）提交第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議討論，新的《食品安全法》將正式頒布并很快實施。

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　進一步健全食品安全監(jiān)管體系 1 完善食品安全監(jiān)管體制 根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會和第十八屆中央委員會第二次全體會議的精神以及第十二

　屆全國人民代表大會通過的《體制改革和理事會改革計劃》，決定成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并引入統(tǒng)一食品安全監(jiān)督機制。一是通過政府改革，減少食品安全監(jiān)管人員的數(shù)量，整合食品安全部門的監(jiān)管權(quán)力，完善監(jiān)管體系，優(yōu)化監(jiān)管方式，加強對所有生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管，達到精簡有效監(jiān)管的目的。建立各個部門之間的協(xié)調(diào)合作，有效地監(jiān)督食品安全；其次，要加強制度建設(shè)，進一步明確相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的職責，避免監(jiān)管職能重疊或空缺，加強有關(guān)機構(gòu)的全面執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法，逐步建立食品安全監(jiān)管長效機制。

　2 健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機制 ①建立和完善地區(qū)一級或以上的食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，設(shè)立辦事處，支持各部委的有效互聯(lián)以及各種監(jiān)管措施的聯(lián)系，填補監(jiān)管空白，加強食品安全體系建設(shè)而，并進一步形成聯(lián)合工作隊伍。②在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，需要點、面結(jié)合，既要做到綜合監(jiān)管，也要進行針對性的監(jiān)管和整頓，進一步規(guī)范城市、農(nóng)村的食品市場秩序，同時，建立政府-行業(yè)-社會相互合作的食品安全監(jiān)管模式。③進聯(lián)合執(zhí)法，監(jiān)督和隨機檢查工作系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的應(yīng)急響應(yīng)、宣傳培訓、評估和評價，使各個部門能夠緊密的配合彼此的工作。

　3 建立食品安全責任追究制度 建立健全食品安全責任制和問責制，進一步完善食品安全責任制，由地方政府全面負責，監(jiān)督部門各負其責，公司為第一責任人，嚴格執(zhí)行問責制。首先，有必要加強地方政府的全面責任意識，所有相關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)都應(yīng)依法行使職責。特別是，有必要切實履行公司作為第一責任人的職責，并依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)有關(guān)食品安全責任制的規(guī)定和政府法規(guī)，加強對地方和部門工作的監(jiān)督、檢查、評估，加強行政監(jiān)督和問責制，建立嚴格的監(jiān)管問責制。

　（三）

　加強食品安全監(jiān)管技術(shù)支持體系建設(shè) 1 完善食品安全標準體系 （1）首先是積極支持制定和修訂國家和地方食品安全標準，制定國家食品安全標準計劃及其實施計劃，并將現(xiàn)有的衛(wèi)生、質(zhì)量、產(chǎn)品和行業(yè)標準納入國家食品安全標準。與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)的食品安全標準體系符合國際食品標準體系，并符合人類健康和貿(mào)易的需求；（2）是建立國家食品安全標準管理中心，加強對標準相關(guān)專家的培訓，積極參與國際食品標準的修訂工作，增強中國在制定和修訂國際食品標準方面的影響力；（3）是加強標準的宣傳、培訓和事后評估，并立即向社會公布標準并保證標準的實施 [21] 。

　2 加強食品安全檢驗檢測體系建設(shè) 一是加大對設(shè)備的投入，引入先進的檢驗檢測設(shè)備，提高檢驗技術(shù)水平； 二是科學協(xié)調(diào)、合理組織優(yōu)化和整合各種食品檢驗資源，避免重復(fù)建設(shè)；三是積極支持食品檢驗檢測機構(gòu)的改革，支持檢驗檢測機構(gòu)的社會化，積極鼓勵和發(fā)展第三方檢驗檢測機構(gòu)；第四，實施食品檢驗檢測資源共享，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、技術(shù)先進、高效的食品安全檢驗檢測體系。

　3 健全食品安全風險監(jiān)測評估與預(yù)警體系 （1）建立健全食品安全風險監(jiān)測評估體系 首先，需要加強風險監(jiān)測管理和資源綜合利用，建立食品安全風險監(jiān)測單位的咨詢機制，統(tǒng)一制定和實施風險監(jiān)測計劃，統(tǒng)一監(jiān)測管理體系和工作流程，統(tǒng)一報告、分析和質(zhì)量控制，并嚴密監(jiān)控。確保科學可靠的數(shù)據(jù)；二是加快食品安全風險監(jiān)測體系建設(shè)，建立省、市、區(qū)三級食品安全風險監(jiān)測體系，提高食品安全監(jiān)測水平和能力；第三，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，建立國家食品安全風險監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺，對食品安全形勢進行科學評估，提高發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的能力。

　（2）建立健全食品安全風險預(yù)警制度 首先，需要建立專門的分析預(yù)警部門，實行預(yù)警統(tǒng)計情報系統(tǒng)，完善情報信息網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模收集情報。其次，需要建立一種機制，分析和聯(lián)合不同部門之間的預(yù)警機制，并科學地進行風險溝通和預(yù)警。

　第三，有必要引入食品監(jiān)測指標體系，研究食品安全領(lǐng)域的預(yù)警分析方法，提高預(yù)警能力，以實現(xiàn)早期

　預(yù)防，確保食品安全。

　4 建立食品安全事故應(yīng)急處置體系 加強食品安全事件應(yīng)急處理體系建設(shè)，提高食品安全突發(fā)事件指揮控制能力。

　首先是引入標準化的食品安全應(yīng)急機制，并制定適當?shù)膽?yīng)急程序和策略； 二是建立食品安全應(yīng)急指揮中心，建立應(yīng)急專項小組，提高快速反應(yīng)和應(yīng)急能力。

　有效地使用諸如食品安全風險監(jiān)測、評估和預(yù)警等方法，對于提高應(yīng)對食品安全事件的科學決策水平至關(guān)重要。

　5 加快食品安全信息化體系建設(shè) 首先是利用現(xiàn)有信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施來創(chuàng)建國家食品安全信息平臺，在國家、省、市和地區(qū)各級建立四級食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，并改善高性能、高安全性的食品安全動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫。第二個是制定總體計劃，以建立食品安全電子可追溯系統(tǒng)，加強對可追溯標準和技術(shù)法規(guī)的基礎(chǔ)研究，建立公共服務(wù)平臺可追溯系統(tǒng)，并提高可追溯系統(tǒng)的效率和有效性。第三是建立統(tǒng)一的食品安全公開制度，加強輿論監(jiān)督，及時組織調(diào)查、評估，并準確連續(xù)地發(fā)布公司食品安全信息。

　四、 討論總結(jié) 從生產(chǎn)到消費，從農(nóng)田到餐桌，食物形成了一個相互聯(lián)系的食物鏈。食品安全關(guān)系到所有人的切身利益，是國家安全的重要組成部分。對于像中國這樣的擁有近 14 億人口的國家來說，糧食安全問題與社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，對于建設(shè)和諧社會主義社會至關(guān)重要。食品安全的復(fù)雜性決定了食品安全監(jiān)督將是一項長期任務(wù)。這需要完整的法律體系，統(tǒng)一的監(jiān)管體系和有效的技術(shù)支持，以使食品工業(yè)健康有序地發(fā)展。今天，我國正在建設(shè)社會主義和諧社會，建設(shè)負責任的政府和服務(wù)型政府，人民的利益是黨和國家的最高利益，必須堅定地保護人民的利益，確保人民能夠生活在安全的社會環(huán)境中。在食品安全事故常發(fā)的時候，研究、建立國家食品安全監(jiān)督的機制具有重要的社會意義。食品安全與人們的生活息息相關(guān)。食品安全已提高到國家安全的戰(zhàn)略水平，充分顯示我國對食品安全的重視。因此，我們需要制定和完善食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管職責建設(shè)，履行政府職責，運用科學力量開展食品安全運營，使食品行業(yè)平穩(wěn)運行，成為中國經(jīng)濟的新亮點。食品安全與社會和公眾的根本利益息息相關(guān)，確保食品安全監(jiān)管的有效性已成為公共行政部門非常重要的問題。政府充分了解當前的食品安全狀況，加強監(jiān)管責任制，提高政策實施的有效性是有益的；保護消費者和生產(chǎn)者的合法權(quán)益，消除對食品危害的社會恐慌非常重要。因此，在食品安全形勢不容樂觀的情況下，加快我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)的優(yōu)化和加強監(jiān)管對于確保人類健康，維護社會穩(wěn)定與發(fā)展，改變政府形象的塑造具有重要意義。

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