[摘要]中國(guó)正在發(fā)生從舊到新的治理轉(zhuǎn)型，治理轉(zhuǎn)型實(shí)際上是一場(chǎng)全球性變革運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)的全球性公共治理轉(zhuǎn)型，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和結(jié)果。全球治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的各種理論和實(shí)踐模式，為中國(guó)探索和建立更為有效的公共事務(wù)“治理”模式，實(shí)現(xiàn)公共治理向“良好治理”方向的轉(zhuǎn)型提供了某些啟示。

　　[關(guān)鍵詞]治理；
轉(zhuǎn)型；
全球變革

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，快速推進(jìn)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不僅引起了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，也使政府的管理從理念、制度到結(jié)構(gòu)和方式都發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了中國(guó)治理從舊到新的轉(zhuǎn)型。走向新的治理是當(dāng)代各國(guó)公共治理轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，治理轉(zhuǎn)型作為公共治理領(lǐng)域發(fā)生的一種系統(tǒng)化的、大規(guī)模的和帶有根本性的轉(zhuǎn)變過(guò)程，是一場(chǎng)由多種因素引起的全球性運(yùn)動(dòng)。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，公共管理領(lǐng)域圍繞著加強(qiáng)政府能力和滿足公民意愿展開(kāi)了轟轟烈烈的全球性改革運(yùn)動(dòng)，其結(jié)果是公共管理發(fā)生了從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)型。探索更為有效的公共事務(wù)的“治理”模式，也成了20世紀(jì)80年代以來(lái)公共管理學(xué)研究的核心論域。這種探索將為中國(guó)的公共管理研究和正在發(fā)生的公共治理轉(zhuǎn)型提供某種可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和理論。

　　一、背景：全球公共管理改革與治理轉(zhuǎn)型

　　在14世紀(jì)末就開(kāi)始使用的“治理”，是與統(tǒng)治( government) 、管理(management)等政府活動(dòng)聯(lián)系在一起，主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的政治活動(dòng)和管理活動(dòng)。而今天，越來(lái)越多的公共管理研究者開(kāi)始認(rèn)同關(guān)于“治理”概念的新解釋?zhuān)褐卫硎前�括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程。這一定義主要是在“公共治理”的意義上使用的。它意味著：
( 1 )治理或者說(shuō)公共治理與政府管理不同，主體并不是惟一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共和私人的機(jī)構(gòu)；

( 2 )治理權(quán)威的運(yùn)用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強(qiáng)制性行政命令，而是上下互動(dòng)、相互協(xié)商、彼此合作的方式；

( 3 )治理是對(duì)公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)也是多元的，但最終的目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益。

　　傳統(tǒng)治理受到人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)，從而向現(xiàn)代“新”治理轉(zhuǎn)型，在西方國(guó)家是很早就發(fā)生的事。但治理得到國(guó)際社會(huì)的廣泛重視，還是在20世紀(jì)80年代以后，且有其特殊的背景，那就是全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)的興起。當(dāng)代全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)發(fā)端于西方國(guó)家，肇始于20世紀(jì)80年代。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家之所以首先掀起公共管理改革，源于兩個(gè)基本原因：越來(lái)越大的財(cái)政壓力和公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿。而改革的目的就在于“在公共支出中形成節(jié)余(經(jīng)濟(jì)) ，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，使政府的運(yùn)作更有效率，增加使選用和實(shí)施的政策變得有效的機(jī)會(huì)”。為實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，西方公共管理改革的基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：
( 1)社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化；

( 2)社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)的社會(huì)化；

( 3 )政府內(nèi)部的管理體制改革。

　　在20多年的公共管理改革過(guò)程中，西方各國(guó)形成了公共治理的新模式。按照澳大利亞學(xué)者歐文·休斯的說(shuō)法， 20世紀(jì)80 年代中期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)的管理方式已發(fā)生了變化，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理模式。盡管這種模式有各種各樣的名稱(chēng)，如“新公共管理”、“管理主義”、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”等，但它們都表示同一種現(xiàn)象，即傳統(tǒng)的官僚制已被一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的模式所取代。

　　盡管對(duì)當(dāng)代西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的“新公共管理”模式還很難作出恰當(dāng)?shù)慕缍ê腿�面的評(píng)價(jià)，但它意味著當(dāng)代西方公共管理特別是政府管理的深刻變化，意味著公共治理的轉(zhuǎn)型，意味著傳統(tǒng)公共治理模式至少在西方國(guó)家的終結(jié)。而現(xiàn)代公共治理的發(fā)展，正如萊恩所言：
20世紀(jì)公共管理理論和實(shí)踐的變化使傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式成為過(guò)時(shí)的東西，“新公共管理(NPM)是有關(guān)公共部門(mén)治理方式最新的理論范式變化” 。事實(shí)上，新公共管理的出現(xiàn)并不僅僅是公共管理理論范式的變化，也是實(shí)踐模式的革命。按照萊恩的說(shuō)法，傳統(tǒng)的公共治理強(qiáng)調(diào)政治，強(qiáng)調(diào)公共管理與私人部門(mén)管理之間的區(qū)別，而在現(xiàn)代的公共治理中，公共部門(mén)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)原則上與私人部門(mén)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沒(méi)有任何差異，都是通過(guò)契約制度，而契約中的提供者既可能是公共組織， 也可能是私人組織。

　　公共管理改革是全球性的，它在英國(guó)(開(kāi)始于1979年撒切爾夫人登上首相寶座) 、美國(guó)(開(kāi)始于1980年里根當(dāng)選總統(tǒng)) 、澳大利亞(開(kāi)始于1983年) 、加拿大(開(kāi)始于1984年馬爾羅尼總理執(zhí)政) 、新西蘭(開(kāi)始于1984年)等一些西方國(guó)家首先發(fā)生后， 迅即席卷全球。無(wú)論是正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的原蘇聯(lián)東歐國(guó)家，還是東亞新興工業(yè)化國(guó)家，以及處在現(xiàn)代化較低發(fā)展階段的非洲、拉丁美洲的一大批發(fā)展中國(guó)家，都卷入了這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)。雖然各國(guó)進(jìn)行公共管理改革的具體原因不盡相同，有的是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)或預(yù)算赤字如英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等，有的是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)伴隨政治領(lǐng)導(dǎo)變革如日本、韓國(guó)、烏干達(dá)等，有的是期望達(dá)到歐盟要求的標(biāo)準(zhǔn)如匈牙利、希臘等，有的是期望達(dá)到國(guó)家開(kāi)發(fā)組織要求的標(biāo)準(zhǔn)如馬爾代夫、肯尼亞、烏克蘭等，有的是因?yàn)槊裰鬓D(zhuǎn)型如格魯吉亞、贊比亞、南非、俄羅斯等，有的是期望效率更高如瑞士等， 所擁有的傳統(tǒng)公共管理模式的具體特征也很不相同，有如彼得斯所說(shuō)的盎格魯—薩克遜模式、拿破侖模式、日耳曼模式、斯堪的納維亞模式、伊斯蘭模式、儒家模式、發(fā)展中國(guó)家的行政模式等七大模式， 但改革的總方向和主要措施是趨于一致的，正如卡馬克對(duì)世界123 個(gè)國(guó)家的調(diào)查所顯示的：“各國(guó)的改革努力有非常相像之處”，換言之，“各國(guó)的改革運(yùn)動(dòng)存在全球仿效的特征”。不能否認(rèn)，新的公共治理模式的出現(xiàn)也是全球性的。如果說(shuō)20世紀(jì)初開(kāi)始，世界各國(guó)政府普遍按照馬克斯·韋伯的官僚體制原則建立其公共治理模式，那么20世紀(jì)末發(fā)生的全球公共管理改革，就意味著各國(guó)在爭(zhēng)相超越20世紀(jì)的官僚制模式，走向21世紀(jì)公共治理新境界。

　　二、社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)代公共治理的轉(zhuǎn)型表面上看是公共管理改革的產(chǎn)物，本質(zhì)上則是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果。傳統(tǒng)的治理模式是一種與工業(yè)社會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，當(dāng)人類(lèi)社會(huì)由工業(yè)化社會(huì)向信息社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)候，傳統(tǒng)的公共治理模式必然會(huì)顯得越來(lái)越不適應(yīng)，人類(lèi)必須尋求一種與新的信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共治理模式。

　　轉(zhuǎn)型是事物從一種運(yùn)動(dòng)型式向另一種運(yùn)動(dòng)型式轉(zhuǎn)變的過(guò)渡過(guò)程。社會(huì)從一種類(lèi)型向另一種類(lèi)型轉(zhuǎn)變的過(guò)渡過(guò)程， 就稱(chēng)為社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)的“整體性發(fā)展，也是一種特殊的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)”， 其主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)， 其內(nèi)容涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的各個(gè)方面，因而它也是許多學(xué)科關(guān)注的論域。社會(huì)學(xué)非常重視對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科群中甚至產(chǎn)生了一門(mén)被普遍認(rèn)可的有明確含義的稱(chēng)為“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)”的學(xué)科，專(zhuān)門(mén)研究從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程和規(guī)律。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)一般都關(guān)注影響轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)因素，而沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的一個(gè)基本要素即“政府的轉(zhuǎn)軌”給予足夠重視。

政府轉(zhuǎn)軌、治理轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的伴生物或者說(shuō)是其必要的組成部分，應(yīng)當(dāng)是政治學(xué)和公共管理學(xué)予以足夠關(guān)注的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

　　所謂治理轉(zhuǎn)型是公共治理領(lǐng)域發(fā)生的一種系統(tǒng)化的、大規(guī)模的和帶有根本性的轉(zhuǎn)變過(guò)程。從這個(gè)意義上理解，治理轉(zhuǎn)型并不是什么新事物。19世紀(jì)，西方國(guó)家工業(yè)化民主體制追求的是政府目標(biāo)極少的“小政府模式”，而到19 世紀(jì)末，原有的那種中央權(quán)威極弱的“小政府模式”被徹底打破，因?yàn)檫@種政府已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)工業(yè)化民主體制中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：工廠如雨后春筍般出現(xiàn)，城市以驚人的速度發(fā)展，整個(gè)新興產(chǎn)業(yè)正在孕育。這些新的現(xiàn)象引發(fā)了許多新的需求：大型運(yùn)輸系統(tǒng)、鐵路和橋梁，大型的城市排水和供水系統(tǒng)以及普及教育的體制。

　　在原有政府模式無(wú)法滿足這些需求的時(shí)候，創(chuàng)造新型的公共管理模式，替代舊的小政府模式，也就成為必然。簡(jiǎn)言之， 20世紀(jì)初韋伯式官僚制模式在西方國(guó)家的確立，是公共治理的一次重大轉(zhuǎn)型。

　　官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的公共管理模式，20世紀(jì)初，西方國(guó)家政府部門(mén)對(duì)官僚制的引入使公平行政和效率行政得以實(shí)現(xiàn)，并使組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，層級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)使得官員和機(jī)構(gòu)都必須接受?chē)?yán)格的監(jiān)督，這客觀上加強(qiáng)了對(duì)腐敗行為的控制。在專(zhuān)業(yè)化方面，曾經(jīng)一度由專(zhuān)業(yè)人員完整從事的工作被分割成了若干細(xì)小的部分，更趨近一個(gè)無(wú)縫隙的政府。而官僚組織的指揮系統(tǒng)大多采用統(tǒng)一命令的方式，信息上下雙向傳輸快捷，有利于實(shí)現(xiàn)政府組織的充分整合。它與早期的治理模式相比是一種進(jìn)步。但是，到了20世紀(jì)70年代，官僚制的優(yōu)點(diǎn)開(kāi)始逐漸蛻變成了缺點(diǎn)：本位行政、低效行政和組織整合失靈， 官僚制開(kāi)始受到懷疑，被宣布為一種過(guò)了時(shí)的治理模式，“到了非改不可的地步” 。

　　人類(lèi)社會(huì)發(fā)展具有了怎樣新的特點(diǎn)？ 公共治理為什么必須發(fā)生新的轉(zhuǎn)型？

　　首先，就西方社會(huì)來(lái)說(shuō)，后工業(yè)社會(huì)(或者說(shuō)知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì))已經(jīng)來(lái)臨。這一新類(lèi)型社會(huì)的基本特征是：
( 1)服務(wù)性經(jīng)濟(jì)取代了制造業(yè)經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)勞動(dòng)力不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)或制造業(yè)，而是從事服務(wù)業(yè)，如貿(mào)易、金融、運(yùn)輸、保健、娛樂(lè)、研究、教育和管理；

(2)專(zhuān)業(yè)與技術(shù)人員階層處于主導(dǎo)地位；

( 3)理論知識(shí)處于中心地位，它是社會(huì)革新與制定政策的源泉；

( 4)對(duì)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和控制，技術(shù)鑒定是可能的；

(5)信息論、控制論、決策論、博弈論、效用論、線性規(guī)劃、計(jì)算機(jī)技術(shù)等新的“智能技術(shù)”成為制定決策的工具。其次，公共管理自身出現(xiàn)了危機(jī)。對(duì)政府和官僚的不信任在像美國(guó)這樣具有個(gè)人主義傳統(tǒng)的國(guó)家，可以說(shuō)由來(lái)已久。美國(guó)人對(duì)他們的政府有兩種看法，認(rèn)為他們有引以自豪的民主制度，但政客是腐敗的，政府的計(jì)劃是處理不當(dāng)?shù)�。今天的美�?guó)公眾越來(lái)越普遍的看法是政府制造的問(wèn)題比所解決的問(wèn)題還要多，政府的政策與計(jì)劃不僅沒(méi)有給人們的生活帶來(lái)益處，反而還降低了人們的生活質(zhì)量。愈益顯得無(wú)能的政府導(dǎo)致了公共管理領(lǐng)域的危機(jī)。

作為傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)的官僚制成為一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的公共管理體制模式，有如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；
它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；
它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90 年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。在政府越來(lái)越無(wú)能、低效的時(shí)候，私人部門(mén)卻顯得很有效率，各種稱(chēng)為“第三部門(mén)”的非營(yíng)利、非政府組織在蓬勃興起、不斷壯大，并對(duì)社會(huì)作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)，承擔(dān)著許多在其他國(guó)家由政府機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)揮的功能。危機(jī)的出現(xiàn)預(yù)示著“作為一種可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡”， 新的比傳統(tǒng)治理更具現(xiàn)實(shí)性和生命力的治理模式即將來(lái)臨。

　　三、走向良好治理：
21世紀(jì)的公共治理

　　“市場(chǎng)失敗”和“政府失敗”是治理得以復(fù)興的重要原因，而治理也可能失效。在當(dāng)代社會(huì)，公共事務(wù)治理的成效愈來(lái)愈依靠政府與公民、社會(huì)、企業(yè)之間相互影響和良性互動(dòng)， 即“良好的治理”(或稱(chēng)“善治”) 。良治或善治的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。

　　新的治理并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，走向“良好治理”是治理轉(zhuǎn)型的惟一選擇，是21世紀(jì)公共治理所應(yīng)追求的目標(biāo)。21 世紀(jì)的公共治理會(huì)呈現(xiàn)怎樣的新景象？ 當(dāng)代美國(guó)公共管理學(xué)界一位多產(chǎn)的學(xué)者唐納德·凱特預(yù)言， 21世紀(jì)的公共治理必須有效解決公共治理中的諸多關(guān)鍵性問(wèn)題和正在變得越來(lái)越重要的源源不斷的新問(wèn)題，主要是：
( 1)向公眾提供更多的非傳統(tǒng)、非政府的服務(wù)。(2)更多的公共治理的權(quán)力分散到政府機(jī)構(gòu)的較低層次，權(quán)力下放是政府改革的重要前提和重要內(nèi)容。( 3)服務(wù)協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)增加。過(guò)去以代理為基礎(chǔ)的改革的一個(gè)主要副作用是政府提供的服務(wù)支離破碎、不成體系。21世紀(jì)的公共治理要求加強(qiáng)政府組織的能力，特別是與各種非政府組織的合作能力，從而使得政府和它提供的服務(wù)對(duì)市民來(lái)說(shuō)更完美、更透明。(4)加強(qiáng)公共治理中的國(guó)際合作。成長(zhǎng)中的全球化對(duì)21世紀(jì)的公共治理發(fā)生著更為重大的影響，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它使公共治理確立這樣的原則：國(guó)家政府擁有自己的主權(quán)，但在重大國(guó)際問(wèn)題上需要與國(guó)際組織和其他主權(quán)國(guó)家協(xié)商，而國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)、歐洲聯(lián)盟等國(guó)際組織必須小心地定義自身在全球公共治理中的新角色，并為更有效地扮演這樣的角色提升能力。(5)國(guó)家政府在公共治理中扮演新角色，并需要有新能力。權(quán)力下放和國(guó)際合作使公共治理中更多的政策性問(wèn)題被移交給地方政府和國(guó)際性組織去解決了，在21世紀(jì)的公共治理中，政府仍將扮演重要角色，它需要重點(diǎn)解決至少五個(gè)核心問(wèn)題：一般防務(wù)和引領(lǐng)對(duì)外政策等作為國(guó)家主權(quán)識(shí)別性的基本職能、重新分配收入(這是低層次的政府不可能充分運(yùn)作的) 、收集數(shù)據(jù)和推動(dòng)信息流通、建立不同的政府職能部門(mén)與市民社會(huì)之間新的密切聯(lián)系合作的橋梁以確保公共服務(wù)的高效率、進(jìn)行公眾需要的應(yīng)付各種公共問(wèn)題的戰(zhàn)略思考。

　　歐文·E·休斯預(yù)言，與20 世紀(jì)相比， 21世紀(jì)的公共治理可能會(huì)有以下幾方面的特征：(1)由于更為注意公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間的界限及改進(jìn)二者之間的關(guān)系，公共服務(wù)將具有更多的市場(chǎng)導(dǎo)向性；

( 2)未來(lái)的行政將更有彈性；

(3)政治性可能會(huì)增強(qiáng)，公共治理是政治過(guò)程的一部分；

(4)行政也可能有更多的參與性；
(5)公務(wù)員現(xiàn)在比以往能力更強(qiáng)，這種情況還將繼續(xù)下去。

　　四、當(dāng)代中國(guó)：轉(zhuǎn)軌國(guó)家的治理轉(zhuǎn)型

　　治理轉(zhuǎn)型并不是西方國(guó)家的專(zhuān)利。20 世紀(jì)的全球性公共管理改革運(yùn)動(dòng)波及到像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，從而也使當(dāng)代中國(guó)的公共管理發(fā)生了從政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)型。當(dāng)代中國(guó)公共管理改革的發(fā)生及其引起的治理轉(zhuǎn)型不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)為是西方治理轉(zhuǎn)型向全球擴(kuò)散和示范的結(jié)果，它有自身獨(dú)特的背景和動(dòng)力。1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放，使中國(guó)處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，進(jìn)入“轉(zhuǎn)軌國(guó)家”的行列。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)公共管理的主要特點(diǎn)和弊端是：
( 1 )全能政府。政府在整個(gè)社會(huì)中扮演著一個(gè)高度集中化的資源配置者角色，壟斷了社會(huì)的所有資源，無(wú)所不包，無(wú)所不攬，而市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用被排斥在外。(2)管制型、人治型、封閉式行政。全能政府在體制上的政府本位和官本位，使其在運(yùn)行方式上主要通過(guò)內(nèi)部會(huì)議、內(nèi)部文件等進(jìn)行封閉式管理，“紅頭文件”、領(lǐng)導(dǎo)批示而不是法律法規(guī)成為主要甚至惟一的行政管理依據(jù)。其突出弊端是政府權(quán)力很少受到自下而上的監(jiān)督和制約，也沒(méi)有明確的責(zé)任機(jī)制，各部門(mén)間職能交叉重疊。

　　1978年開(kāi)始的改革，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，同時(shí)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變動(dòng)，引起了公共治理的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在：
( 1)政府的職能發(fā)生了很大的變化，政府的主要職能已不再集中在過(guò)去的政治統(tǒng)治或政治領(lǐng)導(dǎo)上面，而且放松了對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)和嚴(yán)格控制，并逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)的公共管理；

(2)政府與社會(huì)、政府與公民呈現(xiàn)一種新型關(guān)系。民間組織的數(shù)量越來(lái)越多，在提供各類(lèi)公共商品以及從事公益事業(yè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用越來(lái)越重要，并且承擔(dān)了一部分原來(lái)由政府承擔(dān)的職能；

( 3)政府的運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，法律在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始發(fā)揮作用，依法行政成為政府運(yùn)作的基本要求；
(4)政府的權(quán)力開(kāi)始逐步下放，作為政府補(bǔ)充物的“單位”在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用也大為弱化，而社區(qū)的作用、社會(huì)的作用增大，福利單位化也被逐步建立的社會(huì)保障制度所替代；

(5)職業(yè)化的公務(wù)員制度開(kāi)始建立并得到逐步發(fā)展，專(zhuān)家和公眾在公共決策中的作用顯得越來(lái)越重要，專(zhuān)家咨詢(xún)制度、公民參與制度、社情民意反映制度、社會(huì)公示制度、社會(huì)聽(tīng)證制度開(kāi)始建立。

　　人類(lèi)社會(huì)每前進(jìn)一步，都會(huì)向治理提出新的要求，都會(huì)推動(dòng)治理除舊布新。治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，是推動(dòng)治理更新形態(tài)、與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)的方向變化的各種力量的合力。這種合力來(lái)自于治理本身和治理所處環(huán)境兩方面的變化，即治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力由外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力兩部分構(gòu)成。美國(guó)布魯金斯研究所客座高級(jí)研究員唐納德·凱特在解釋何以有眾多國(guó)家在幾乎相同的時(shí)間里卷入全球公共管理改革運(yùn)動(dòng)，積極尋求相同的改革目標(biāo)這一事實(shí)發(fā)生的原因時(shí)，指出有四種不同的政治經(jīng)濟(jì)力量在其中發(fā)揮著作用：政治的力量、社會(huì)的力量、經(jīng)濟(jì)的力量、制度的力量。卡馬克認(rèn)為，全球公共管理改革的動(dòng)力在于全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、民主化、信息革命和政府自身的績(jī)效赤字。

這都包括了對(duì)外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力的分析。

　　治理轉(zhuǎn)型的外部動(dòng)力包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口和文化等多種動(dòng)力。當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力最重要的來(lái)自經(jīng)濟(jì)體制的變化。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多變化最終都反映到公共治理的結(jié)構(gòu)和方式上。社會(huì)發(fā)展同樣是推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的重要力量。已經(jīng)發(fā)生的中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的歷程，表明了社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)治理轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。中國(guó)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，如社會(huì)治安問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、污染問(wèn)題、社會(huì)不公問(wèn)題等等，不僅沒(méi)有減輕，有些還有加劇的趨勢(shì)。這些問(wèn)題的解決，都呼喚著政府治理職能的繼續(xù)調(diào)整，治理機(jī)制的進(jìn)一步變革。政治發(fā)展對(duì)治理轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量是不可忽視的，它常常是較為直接和巨大的。經(jīng)濟(jì)體制的變化帶來(lái)的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了政治參與的擴(kuò)大，造成政府決策出現(xiàn)了許多困境，也使中央與地方之間的矛盾有所發(fā)展。這都要求我國(guó)在政府治理中提高決策的民主化和科學(xué)化程度，提高政府的能力和效率。

　　中國(guó)治理轉(zhuǎn)型也有其內(nèi)在動(dòng)力。中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)自政府作用和能力不相適應(yīng)導(dǎo)致低效無(wú)能的治理困境，來(lái)自政府角色需要重新定位帶來(lái)的政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，以及體制轉(zhuǎn)型時(shí)期政府治理行為失范而帶來(lái)的形象受損。

　　總之，當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力是多方面的，這些動(dòng)力目前仍然存在，有些動(dòng)力甚至在加大，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，以及以民主政治為目標(biāo)的政治建設(shè)、以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)，使中國(guó)公共管理體制的改革創(chuàng)新進(jìn)入需要在實(shí)踐中尋求新突破的深層次攻堅(jiān)階段，意味著中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的腳步不僅不能停止，相反，必須加快。正在發(fā)生的中國(guó)公共治理轉(zhuǎn)型應(yīng)該走怎樣的道路，至今“塵埃未定”，需要我們?cè)趯?shí)踐中去探索，更需要我們從理論上去尋求突破。研究肇始于西方國(guó)家公共管理改革運(yùn)動(dòng)的全球公共治理轉(zhuǎn)型規(guī)律，可以使我們從中得到某些領(lǐng)悟。

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