【摘要】傳統(tǒng)的行政學(xué)和政策科學(xué)在政策領(lǐng)域主要研究的是一些規(guī)范命題，其要旨在于揭示什么樣的政策才是好政策，好政策是如何制定出來的。而現(xiàn)代公共行政學(xué)和政策科學(xué)將闡述的重點轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行領(lǐng)域，致力于研究如何才能獲得好的政策結(jié)果，進(jìn)而揭示在政策執(zhí)行過程中影響政策結(jié)果的因素究竟有哪些。對影響政策執(zhí)行因素的深入探究，使得國外學(xué)者能夠建構(gòu)起政策執(zhí)行模型，從而也將政策執(zhí)行帶入了追求科學(xué)和效率的軌道。本文試圖對國外學(xué)者在政策執(zhí)行研究方面的貢獻(xiàn)做一初步綜合。

　　【關(guān)鍵詞】政策過程；
政策執(zhí)行；
政策模型；
政策結(jié)果

　　一、國外學(xué)者對政策執(zhí)行研究的簡述

　　無疑，行政管理學(xué)和政策科學(xué)界的學(xué)者們普遍認(rèn)為，政策過程一般分為政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三個環(huán)節(jié)。但是在20 世紀(jì)70 年代以前，學(xué)者們給予上述三個環(huán)節(jié)的重視程度是不一樣的。人們將注意的焦點集中在政策的制定方面，沒有給予政策的執(zhí)行和評估以應(yīng)有的重視。但是，上個世紀(jì)70 年代后， 現(xiàn)實的國家生活和經(jīng)濟(jì)活動中過多的政策失敗促使人們在公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)和評估環(huán)節(jié)上進(jìn)行深入的反思。由撒切爾政府和里根政府的經(jīng)濟(jì)改革和公共政策革新引起的新公共管理運動，以及世界銀行所提出的“善治”方案， 都將關(guān)注的焦點放在了結(jié)果、績效、公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)水平的提高上，而這種以結(jié)果為核心的管理思潮，也極大推動了公共政策核心問題的轉(zhuǎn)換，公共政策研究更多地轉(zhuǎn)向了政策過程的后兩個環(huán)節(jié)--政策執(zhí)行和政策評估。關(guān)注政策的執(zhí)行和評估意味著人們在政策過程問題上認(rèn)識的深化，人們認(rèn)識到公共政策過程的形態(tài)不應(yīng)該是過去人們所認(rèn)為的“線性的控制”， 而應(yīng)該是“彈性的修正”。公共政策過程中充滿著不可預(yù)測的變量，對這些變量進(jìn)行科學(xué)的分析和模型的規(guī)范應(yīng)該提到管理學(xué)者和政策科學(xué)家的議事日程上來。

　　正如前面所言，管理學(xué)者和政策科學(xué)家之所以將關(guān)注的重心轉(zhuǎn)向政策的執(zhí)行和評估方面，是因為他們在現(xiàn)實中觀察到了太多的政策失敗。而公共政策之所以失敗往往不在于政策本身不好，而在于人們沒有足夠的能力或者不能很好地執(zhí)行。

　　進(jìn)一步的追問必然促使人們思考，究竟有哪些因素決定了政策執(zhí)行的效果， 如果要在政策執(zhí)行這個環(huán)節(jié)上避免失敗與無效，人們可以做什么？換句話說，人們能否找到政策失敗乃至政策執(zhí)行失敗的根源，并予以根除？在對政策執(zhí)行問題的研究上，國外學(xué)者、特別是美國學(xué)者作出了引人注目的成績。他們或者致力于找尋影響政策執(zhí)行的積極因素和消極因素；

[1]或者致力于探索克服政策執(zhí)行困境的方法、構(gòu)建政策執(zhí)行分析的理論模型；
[2]或者致力于研究強(qiáng)化政策執(zhí)行力、提高政策執(zhí)行水平的途徑。[3]

　　二、影響政策執(zhí)行的因素

　　傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，只要政策制定好了，并具備了嚴(yán)格的組織構(gòu)造、執(zhí)行程序、專業(yè)化分工、規(guī)章制度、命令指揮和控制系統(tǒng)，即在一切方面符合韋伯的科層制原則，就能滿足政策目標(biāo)的需要，從而實現(xiàn)政策的任務(wù)。但是，研究政策執(zhí)行問題的學(xué)者卻認(rèn)識到，在政策的執(zhí)行過程中，任何一個變量的增加或減少、強(qiáng)化或弱化都可能給政策的執(zhí)行帶來難以預(yù)測的結(jié)果。影響政策實現(xiàn)的因素是多種多樣的，因此人們不但應(yīng)該分別對影響因素進(jìn)行研究，而且要將這些因素及其作用歸納整合，使它們之間的聯(lián)系呈現(xiàn)出來，對它們進(jìn)行系統(tǒng)化的分析和研究。

　　Daniel A. Mazmanian 和Paul A. Sabatier 在政策執(zhí)行系統(tǒng)化分析方面做出了開拓性的貢獻(xiàn)。他們首次提出了政策執(zhí)行的分析框架，指出這個框架由三個部分組成，即影響政策執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的過程以及良好的政策執(zhí)行的前提條件。[4]他們還重點研究了影響政策執(zhí)行的因素，將其分成三類：一是問題的難易程度；
二是法令控制政策執(zhí)行過程的能力；
三是影響政策執(zhí)行的政治因素。各類因素又包含若干個子因素。譬如第一個因素即問題的難易程度就包含了這些子因素：1、技術(shù)難度；
2、目標(biāo)群體行為的差異性；
3、目標(biāo)群體占人口總數(shù)的比例；
4、要求改變行為程度等。第二個因素即法令控制政策執(zhí)行的能力包含了如下一些子因素：1、目標(biāo)的精確性和重要性；
2、因果理論的符合邏輯性；
3、財政資源的最初分配；
4、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的融合程度；
5、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)則；
6、執(zhí)行官員對法令的認(rèn)同程度；
7、外部人員的正式接觸等。第三個因素即影響政策執(zhí)行的政治因素又包括了諸如：社會經(jīng)濟(jì)狀況和技術(shù)、公眾的支持、追隨者的態(tài)度和資源、統(tǒng)治者的支持、執(zhí)行官員的獻(xiàn)身精神和領(lǐng)導(dǎo)技能等若干子因素。只要這三個因素中的任何一個子因素變化了，就會給政策執(zhí)行帶來影響，從而實際上決定了政策執(zhí)行的績效。Mazmanian 和Sabatier 研究在方法論上給予我們以巨大啟發(fā)。那就是當(dāng)研究一項公共政策的執(zhí)行時，人們不但應(yīng)盡可能多地將給政策執(zhí)行帶來影響的諸多因素納入分析之中，更重要的還要從這些變量的聯(lián)系中找出政策執(zhí)行的規(guī)律性，從而提高政策實效。

　　除了Mazmanian和Sabtier，美國學(xué)者Gunn 在總結(jié)Hood 所謂最優(yōu)行政模型的基礎(chǔ)上， [5]吸收融合了Pressman 和Wildavsky 的觀點，提出了所謂最優(yōu)政策執(zhí)行的10個前提條件， 即：1、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境沒有構(gòu)成太多的限制；
2、項目必須有充分的資源保證；
3、不僅整個項目沒有資源限制，而且執(zhí)行的各個階段有充分的資源保證；
4、需要執(zhí)行的政策是建立在正確的因果關(guān)系理論基礎(chǔ)之上；
5、在原因和結(jié)果之間存在直接聯(lián)系， 并且很少有間接的聯(lián)系；
6、只有唯一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這個執(zhí)行機(jī)構(gòu)不依賴其他機(jī)構(gòu)，即使依賴其他機(jī)構(gòu)，這種依賴性也應(yīng)該在數(shù)量和重要性上最小化；
7、必須對達(dá)成的目標(biāo)有充分的理解；
8、必須要對達(dá)到目標(biāo)所需要完成的任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)分解，并且弄清他們的先后順序；
9、各個因素和機(jī)構(gòu)之間擁有充分的溝通和合作；
10、權(quán)威機(jī)構(gòu)人員能夠獲得完全的認(rèn)同。[6]

　　三、政策執(zhí)行的模式

　　弄清楚是什么因素或者是哪些變量影響著政策執(zhí)行過程，問題并沒有到此為止。對于管理學(xué)者和政策科學(xué)家來說，更為重要的是通過對現(xiàn)實經(jīng)驗的總結(jié)，構(gòu)建分析模型，比較這些模型的區(qū)別和聯(lián)系，以便對現(xiàn)實政策執(zhí)行的過程進(jìn)行更深入剖析，從而求得政策執(zhí)行的最佳模型或者最佳模型的組合。

　　Kernaghan和Kenneth從政策制定與執(zhí)行之間的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為政策執(zhí)行模型有五種：
傳統(tǒng)官僚型、命令分散型、討價還價型、命令實驗型和官僚解釋型。而綜合國外學(xué)者的觀點，較為受到人們重視的是如下一些模型：自上而下的政策執(zhí)行(順向規(guī)劃) 、自下而上的政策執(zhí)行( 逆向規(guī)劃) 、相互適應(yīng)型政策執(zhí)行(演進(jìn)型政策執(zhí)行) 、執(zhí)行結(jié)構(gòu)型政策執(zhí)行、執(zhí)行游戲型政策執(zhí)行、控制型政策執(zhí)行、激勵關(guān)系型政策執(zhí)行，以及模糊-沖突型政策執(zhí)行。

　　管理學(xué)者和政策科學(xué)家們顯然更為深刻地認(rèn)識到了政策執(zhí)行的復(fù)雜性，從各個不同角度對政策執(zhí)行進(jìn)行了深入分析， 不乏真知灼見。Elmore 注意到了下級組織及其成員在政策執(zhí)行過程中的重要性，認(rèn)為下級組織及其成員比上級掌握更多的實際情況，并且有能力改變政策執(zhí)行的方向和力度，因而主張在政策執(zhí)行過程中的分權(quán)和控制原則。[7]Browne 和Wildavsky在他們提出的相互適應(yīng)型政策執(zhí)行模式中則強(qiáng)調(diào)了上下級之間溝通、協(xié)調(diào)、合作的重要性，認(rèn)為應(yīng)該承認(rèn)上下級組織之間的利益關(guān)系，強(qiáng)化兩者之間的談判對話機(jī)制，更好地推動政策執(zhí)行。[8] Hjern 和Porter 則認(rèn)為政策執(zhí)行是一種分層結(jié)構(gòu)和容納不同參與者的活動，因此他們提出的執(zhí)行結(jié)構(gòu)型政策執(zhí)行模式注意到了不同層級的參與者所掌握的信息和資源，注意到了大的執(zhí)行結(jié)構(gòu)中不同的小型執(zhí)行結(jié)構(gòu)的權(quán)力運作狀況，從而認(rèn)為政策執(zhí)行是不同利益之間的合作和博弈。[9] Eugene Bardach 更是用游戲的比喻來分析政策執(zhí)行過程，他提出的游戲型政策執(zhí)行模式可以使人們更加清楚政策執(zhí)行過程中競爭者、賭注、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)、資源、公平競爭的游戲規(guī)則，不同參與者之間的溝通，達(dá)到結(jié)果的不確定性。Mitnick 和Backoff 所提出的激勵關(guān)系型政策執(zhí)行模式，[10]以及Matland所提出的模糊-沖突型政策執(zhí)行實際上都是從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，研究委托人和代理人、各種相互沖突的利益競爭者之間是如何通過自己的行動影響公共政策的執(zhí)行的。[11]

　　所有上述學(xué)者的研究無疑認(rèn)識到了公共政策性質(zhì)本身的復(fù)雜性、復(fù)合性、競爭性與公共性，以及由此決定的公共政策執(zhí)行過程的復(fù)雜和多變。他們的認(rèn)識和方法啟發(fā)人們，在對當(dāng)下中國公共政策執(zhí)行的研究中，必須深入了解問題和事實的復(fù)雜和變化，綜合考查政策的實際環(huán)境、政策的性質(zhì)、政策的內(nèi)容、政策的制定者和政策執(zhí)行的參與者等變量，以及這些變量之間的聯(lián)系和規(guī)律性，以便更好地分析了解中國背景下的公共政策執(zhí)行情況。此外，國外學(xué)者所提出的政策執(zhí)行難題的治理之道也應(yīng)引起充分重視，譬如全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、案例管理、計劃模型和早期規(guī)劃等途徑和方法應(yīng)置于中國的背景下進(jìn)行研究，并在實踐中有選擇地加以綜合運用。

　　[參考文獻(xiàn)]

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　　[11]Richard E Matland Synthesizing the Implementation Literature ：
The Ambiguity - Conflict Model of Policy Implementation[ C] . In Stillman ， Public Administ ration Concept s and Cases ， Seven Edition ， Houghton Miff ，1992

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