【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間具有三重關系:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領導與被領導關系;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內(nèi)的指導與被指導關系;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民在政府依法行政事務上的管理和被管理關系。第一重關系體現(xiàn)黨的領導原則,第二重關系體現(xiàn)村民自治原則,第三重關系體現(xiàn)依法行政原則。鄉(xiāng)村三重關系是一個有機的整體,以其中任何一個關系、一個原則來否定其它兩個關系、兩個原則,都會造成鄉(xiāng)村關系的失調(diào)。從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要出發(fā),為建設良性互動的鄉(xiāng)村關系,關鍵在于融三重關系為一體,有機配合,互相促進。

　　【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;村委會;鄉(xiāng)村關系

　　中國農(nóng)村村民自治制度的建立和發(fā)展,使我國的鄉(xiāng)村關系發(fā)生了根本的變化。這就是,從過去單一的政府行政管理與被管理的關系,向多重關系并存的結構轉型。那幺,這種結構性的多重關系,究竟包括那些內(nèi)容?如何從實踐和理論兩個層面來認識和把握這些關系及其內(nèi)在的聯(lián)系?這些就是本文所要探索的基本問題。

　　2001年10-12月,“中國農(nóng)村權力結構研究”課題組在廣東部分市縣(區(qū))就農(nóng)村基層民主建設中存在的突出問題進行了調(diào)研,共調(diào)查了8個鎮(zhèn),12個村,內(nèi)容涉及到鎮(zhèn)村關系、村支兩委關系、村級經(jīng)濟與村級組織的關系等方面1。在調(diào)查中,課題組成員廣泛接觸了市縣(區(qū))有關領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨支部書記及支委成員、村委會主任及村委成員、村民等。本文的經(jīng)驗材料主要來自這次調(diào)查,同時還參考了相關部門的調(diào)研報告。本文提出的實際問題均來自基層,特別是鎮(zhèn)村兩級干部,亟待理論工作者和黨政有關部門深入研究。

　　一、基層視野中的鄉(xiāng)村關系問題

　　鄉(xiāng)村關系有豐富的內(nèi)涵。本文所要分析的“鄉(xiāng)村關系”,主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織所形成的地方治理結構。所謂地方治理(localgovernance),就是地方多元主體協(xié)同公共管理的過程,而治理結構主要是指治理主體之間的制度性關系�；鶎右曇爸械泥l(xiāng)村關系問題,主要是基層干部就村民自治新形勢下鄉(xiāng)村關系所提出的疑問或“怎幺辦”�；鶎臃从车膯栴}不少,比較突出的是如下幾個方面。

　　政策落實的組織路線難保證,政令貫徹的渠道出現(xiàn)淤塞。

　　過去,村級干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔、培養(yǎng)和任用,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策的一個組織措施或者說“組織路線的保證”。村委會干部實行村民直選之后,村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執(zhí)不執(zhí)行上級的政令,還要看村民的臉色。因此,對于像計劃生育、收費、追款這些得罪人的事情,許多村干部采取回避的態(tài)度,使政令渠道出現(xiàn)了梗阻現(xiàn)象。一位被訪的鎮(zhèn)委書記說:“在過去,如果村干部辦事不得力,鎮(zhèn)里可以停他的職,現(xiàn)在不能這樣辦,要村民來罷免。而一些不明事理的村民,就是喜歡那些敢同政府對著干的人。”一位被訪的副鎮(zhèn)長說:“完全否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級干部的管理權,是有負面影響的,政令不通就是綜合表現(xiàn)。有的人借村民民主來抵制鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行和管理。例如我們鎮(zhèn),政府對村里征地款的分配和使用,就存在失控問題。鎮(zhèn)政府不是想從中瓜分什幺利益,是政策不許分光吃光。而農(nóng)民的想法很簡單,就是不放心集體來管錢,要落袋為安�，F(xiàn)在實行村民民主決策,政府還有沒有權去干預這樣的事情?”

　　然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作再困難,畢竟還有退路,大不了異地為官�？纱甯刹烤蜎]有這樣的機會。國家的財政不能保障村級干部的生活,而國家的政策又要靠他們?nèi)ヂ鋵�。許多村干部有這樣的心態(tài):完全聽從上級的指示,得罪村民多了就會沒有退路。一位被訪的村干部說:“上頭布置的事情不少,但經(jīng)費跟不上。上面布置的任務完不成,要挨批評,當個村干部還要由村民來挑三揀四,夾縫里做人真難�！币晃淮逯魅蝿t反映:“現(xiàn)在的村主任真難做。你是村民選的,就得維護村民的利益,這個道理我們明白。但是,一旦村民的個人利益和集體利益有矛盾時,就不好處理了。例如我們村,難度最大的事情要算撤違章建筑。農(nóng)民幾乎花費了全部積蓄才建起一棟新樓,政府一說是違章建筑,就要撤掉。我們村干部就是再講原則、再下狠心,手都硬不起來�！�

　　2、鄉(xiāng)村兩級干部對村民選舉都存在一定的厭倦和畏難情緒,影響地方治理績效的提高。

　　筆者調(diào)查和有關部門的調(diào)研情況都反映,無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員還是村干部對村民選舉都有厭倦和畏難情緒。問題主要體現(xiàn)在三個方面:一是村民選舉的組織工作似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“額外負擔”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映,按理說村民選舉是村民自治分內(nèi)的事情,政府只起指導作用,但實際不是這樣。搞一次村民選舉,鎮(zhèn)里干部要全員動員,由領導各帶一路人馬奔赴各村,目的是保證選舉一次成功,否則勞民傷財。結果,人疲馬倦不說,往往費力不討好,還有人懷疑鎮(zhèn)里從中搞鬼。二是村民的投票主動性不夠,不發(fā)補貼不投票,導致村民選舉的成本不低。在筆者調(diào)查的這些農(nóng)村,投票的誤工補貼是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票補貼好象是公社時期的“政治工分”。幾乎所有的被調(diào)查村干部都認為,如果不發(fā)投票補貼,《村委會組織法》規(guī)定的“雙過半”就難以保證。番禺有個窮村,年收入5萬元左右,選民2300多人,村里一次投票選舉就要耗空村集體的全部積累。結果,新上任的村委會接手一個空架子,其工作的難度可想而知。三是選舉出來的干部,有個三年任職的時間限制,真正投入工作的時間不多。因此一些鎮(zhèn)干部反映,部分村委會干部的實際工作狀況是,第一年適應適應,第二年初入角色,第三年等待選下臺。也就是說,真正發(fā)揮作用的時間不超過一年半,村民選舉的前后事情就得花費了村干部一年半的時間和精力。

　　為農(nóng)民提供更多更好的公共產(chǎn)品和社會服務,是鄉(xiāng)村地方治理的目標。而地方治理績效就是公共產(chǎn)品的產(chǎn)出與成本投入的比值。上述問題表明,村民選舉對地方治理績效的貢獻還沒有達到預期目的。特別是對于那些經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村來說,村委會要管理上億的資產(chǎn),客觀上要求建立一支相對穩(wěn)定的干部管理隊伍,但目前三年一屆的村民選舉是把全部的村委會成員納入選舉范圍,這在客觀上不利于干部管理隊伍的穩(wěn)定性,適應不了發(fā)達農(nóng)村對管理工作的更高要求。

　　3、村委會不作為,政府難介入,“指導-被指導關系”往往變成了束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的繩索。

　　下面這個案例反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為何難以介入處理不作為的村委會(村名和人名均有改動):

　　鶴村是廣州白云區(qū)的一個純農(nóng)業(yè)村。全村1365人,選民900多人。1999年本村實行第一次村民直選,村民們興高采烈地把本村首富鄒姓村民選為村主任。鄒的企業(yè)辦在村外,在廣州郊區(qū)一帶小有名氣,據(jù)說年產(chǎn)值幾千萬。但鶴村是個負債近400萬的村子。村民選舉鄒的意圖是希望這個經(jīng)濟能人把村里的經(jīng)濟搞上去�？墒�,鄒是個“三板斧”,三招不見成效就走人了。兩層樓的村委會辦公室,僅由婦女主任和女會計留守,村里人戲說村委會成了“尼姑庵”。村支書是小姓人家(該姓占全村人口的20%),看到大姓人多勢眾(占80%),左右選舉局勢,也就不圖在村里發(fā)展了。其實,支書也是搞建筑承包發(fā)家致富的經(jīng)濟能人,在他擔任支書期間,他自帶資金近400萬元,把這個遠郊小村變成了全國園林綠化百強村。村委會所欠之款的“債主”就是這位村支書,可村支書的錢又主要來自自己的建筑經(jīng)營收入和銀行貸款。

　　村委會不見村主任,村支書因是小姓人家受到排擠,村級組織也就陷入了癱瘓,村莊則處于事實上的無政府狀態(tài)。結果,昔日園林綠化村變成了現(xiàn)在的臟亂差村。村里的公共廁所污水橫流,村里的水泥路面四處斷裂,村莊呈現(xiàn)出破落的樣子。

　　本村第一屆直選出來的村委會主任,令村民大失所望,即使本家村民也直搖腦袋。而鎮(zhèn)里干部只有干著急的份兒。對這種不作為的村主任,鎮(zhèn)里似乎只有等待村主任自動辭職,或等待村民召開罷免會。然而,誰來召集村民會議行使罷免權呢?《村委會組織法》規(guī)定是村委會。問題是,有召集權的村委會連主任都不見了。即使村主任在村里,由他主持的村委會召集村民會議來罷免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的問題整整花了兩年時間才解決,使村莊陷入無政府狀態(tài),村民的致富夢也成了泡影。

　　毫無疑問,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的主體,無論黨的方針政策,還是政府的法律法規(guī),最終都得由基層黨政部門貫徹落實。為什幺“指導-被指導關系”會成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治的牢騷和焦慮呢?筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),主要是實行村民自治制度后,無論是鄉(xiāng)村基層干部還是普通農(nóng)民,對如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系的問題,存在一定的模糊認識。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是“指導與被指導的關系”,因而在貫徹落實上級布置的任務的時候縮手縮腳,不知道該如何去工作。

　　我們知道,市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了比較嚴格的責任機制或政績考核制度,特別是“一票否決”的硬性規(guī)定迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要設法完成下派的任務。但《村委會組織法》原則上不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取上級對它的那套責任機制來要求和約束村級組織。于是,在自上而下層層相扣的責任機制上,正是在國家政權組織的最基層(國家與社會的連接處)出現(xiàn)了一個責任制度的斷層,客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入了上壓下頂?shù)睦Ь场Ｒ晃槐辉L鎮(zhèn)委副書記的話,值得我們思考。他說:“現(xiàn)在搞的這種村民自治,令我們基層黨政干部左右犯難�！�左’就是積極,積極過了頭,就有可能違反《組織法》中的‘指導-被指導’的規(guī)定�！�右’就是消極,而消極過了頭,農(nóng)民就有可能上告你政府不作為。指導-被指導關系束縛了基層干部的手腳,一些工作就耽擱起來了。”

　　4、村支兩委關系亟待從根本上理順。

　　實行村民直選以后,擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織面前的又一個難題,就是如何理順村支兩委的關系,建立合理的分工協(xié)作機制。過去,黨支部的地位和職權都很明確,就是支書抓全面,是各項工作的“第一把手”�，F(xiàn)在情況發(fā)生了變化,盡管黨支部的地位被明確為核心領導,但支部的職權究竟包括哪些具體范圍,卻不清楚。黨支部領導村委會這個政治原則,鄉(xiāng)村兩級干部和村民一般都不會去質(zhì)疑,但依照《村委會組織法》,村委會比較明確的職權有七八項之多,如協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作、承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作、維護集體經(jīng)濟和村民合法權益、管理村集體土地和其它財產(chǎn)、開展多種形式的社會主義精神文明建設等等。這說明,村委會和黨支部在職能分工上應該有所不同。黨支部領導村委會不能變成黨支部包辦村委會的工作。那幺,村委會和黨支部究竟如何分工協(xié)作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎也難以提出既符合《村委會組織法》、又符合黨的政策的具體方案。這樣一來,村支兩委關系是否順當,往往取決于村主任與村支書的私人交情,許多事情靠“拍肩頭”搞定。

　　某市的一份調(diào)查報告反映,有的村黨支部書記與村委會主任矛盾尖銳,內(nèi)耗嚴重。這種矛盾多是村委會選舉時產(chǎn)生矛盾的延續(xù)。作為村支書,選舉時落選了,心中有氣,抱怨對方在選舉中靠家族勢力拉票,導致自己落選。作為村主任,選舉時就與村支書撕破了臉,以為自己的得票最多,就不把村支書放在眼里。有一個村的村主任,當選后故意在村支書門前放鞭炮奚落村支書落選,使村支書怨氣難咽。個別農(nóng)村的村支兩委關系緊張到了劍拔弩張的地步,例如廣州市紅星村就是這樣。在紅星村,新當選的村主任不能從村支書手中接管村務管理權和經(jīng)濟審批權,無法履行村委會的職責,于是另設賬務,另組村治安隊伍。導致一個村莊,存在黨支部和村委會的兩支治安隊伍,兩套理財小組,村民群眾無所適從。

　　一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工資補貼的偏頗態(tài)度,不利于村支兩委矛盾的解決。例如,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定按村委會編制撥付工作補貼,支委不兼任村委會職務的,屬于編外干部,除領取開會、公干誤工補助外,沒有任何工資補貼。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),以支委為工資補貼對象,凡沒有進支委的村委會成員,沒有工資補貼。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),把村支兩委成員全部納入工資補貼對象,但村主任的工資補貼比支書低一級。這些措施容易造成這樣的印象,以抬高村支書來貶低村主任或者相反,導致了村干部的不滿情緒。

　　從經(jīng)驗調(diào)查情況來看,部分村支兩委關系矛盾的原因主要有三。一是村支書不愿放棄手中的權力,習慣了大包大攬、一個人說了算,忍受不了村委會接管村務的法定要求。二是村委會接管村務,要求清產(chǎn)核資,摸清家底,這對那些存在經(jīng)濟問題的村支書來說,意味著劣跡暴光,他們必定會拼命抵制和詆毀村委會,把村民選舉說成是“賄選”、“家族黑惡勢力拉票”、“反對黨的領導”,試圖摧毀村委會合法性而自保。在這種情況下,村支兩委的沖突、村主任和村支書的較量、干群關系矛盾、新老班子的拉鋸戰(zhàn)等,(點擊此處閱讀下一頁)

　　實質(zhì)就是少數(shù)村干部以權謀私和多數(shù)群眾為維護自身合法權益而進行的斗爭。三是村委會主任及村委成員的政策水平低,無視規(guī)章制度,對黨支部的領導有抵觸情況,村中的大事不與黨支部溝通和商量,但又缺乏必要的管理經(jīng)驗,因而難以同黨支部合作共事。

　　5、一些村干部,包括村支兩委的成員,只顧及本村本組的利益,置政策、法律于腦后,以“為民請命”的姿態(tài)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對著干。

　　客觀地說,在那些干群關系緊張的農(nóng)村,村民們對政府有怨氣。這種怨氣,一是來自于計劃生育工作中的強制,二是來自農(nóng)民負擔問題解決不力,三是對一些基層干部的衙門作風、貪瀆行為的義憤。當這些怨氣得不到有效舒緩而累積到“活火山”的地步,村干部往往以為父老鄉(xiāng)親“請命”的姿態(tài),采取同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合作甚至對抗的行為。當然,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行的是假國家之名而謀小集團利益之實的“土政策”,那幺村級干部的對抗行為是有正當性和號召力的,否則沒有合法性。問題是,對那些不分青紅皂白地抵制政府的村干部,特別是由村民直選的村委會干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟有沒有處置權?《村委會組織法》缺乏明確的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就只能“責令”村委會遵紀守法了。

　　其次,有些村規(guī)民約字面上不違法,但明顯侵犯部分村民的利益。例如,廣州一些農(nóng)村的村規(guī)民約規(guī)定,即使戶口在本村,外嫁女也無資格享受集體分紅。這個規(guī)定明顯損害了這一部分村民的利益。過去遇到這樣的情況,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關部門(如婦聯(lián))可以及時糾正�，F(xiàn)在就難辦了,村級組織可以憑借“不能違背村民群眾的民主意志”這個法寶,直截了當?shù)鼐芙^有關部門的合理要求。

　　二、鄉(xiāng)村三重關系的理論分析

　　上面所提到的只是基層面臨的部分情況。即使掛一漏萬,也暴露了鄉(xiāng)村關系面臨的實際問題。這些問題的根源不少,最主要的是沒有認識到鄉(xiāng)村之間其實存在三重關系。以其中的任何一種關系來否定其它兩個關系,都會引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系的失調(diào)。

　　建國后最初30年間,鄉(xiāng)村關系變化的基本走向是“以黨領政”,最后形成的“黨的一元化領導體制”是這一走向的頂峰。80年代農(nóng)村土地制度改革以來,鄉(xiāng)村關系曲折多變,不斷調(diào)整。但就發(fā)展趨勢來看,村民自治的發(fā)展勢頭不可扭轉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會的公共管理應該加強,黨對農(nóng)村工作的領導地位更加不可動搖。這個政治現(xiàn)實,就是我們判斷鄉(xiāng)村關系的基本前提。一切制度設計或制度創(chuàng)新,都應該以此作為出發(fā)點。自我國推行村民自治制度以來,鄉(xiāng)村關系經(jīng)歷了10多年的重新建構,目前形成了有機聯(lián)系的三重關系:

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部之間的領導和被領導關系,體現(xiàn)的是黨的領導原則。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內(nèi)的指導與被指導關系,體現(xiàn)的是村民自治原則。

　　三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務方面的行政管理與被管理的關系,體現(xiàn)的是依法行政原則。

　　這三種關系及原則是一個相互滲透在一起的整體,不能分割,也不能以其中任何一種關系或原則,來否定其它兩種關系或原則。然而,在處理鄉(xiāng)村關系問題上,“持其一、否其余”的事情是經(jīng)常發(fā)生的。歸納起來,主要有幾種表現(xiàn)。

　　第一種情形,以鄉(xiāng)村上下黨組織之間的領導和被領導的關系,來懷疑和否定“指導與被指導”關系及“依法行政的管理與被管理關系”。這種情形就是那種“以黨代政”、“黨包辦一切”的狀況。應該說,這就是“黨的一元化領導”的傳統(tǒng)模式。上面陳述的情況反映了這個問題的存在。

　　在農(nóng)村,如果繼續(xù)堅持以黨代政,以黨的領導原則否定村民自治原則,那幺村委會及其選舉制度都是多余的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構也只按這一原則建構,那幺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是多余的機構,也可合并到黨委中去,形成黨政一班人馬、兩塊牌子。問題是,這樣一來,鄉(xiāng)村關系也就變成了純粹的上下級黨組織關系,結果只能是各級政務消失于黨務之中。

　　第二種情形,即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務內(nèi)的指導和被指導關系,來否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委的領導,否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會、對村委會依法行政的管理關系。這種情況走向極端,就會使村莊變成一個“世外桃源”,實質(zhì)上就是陷入無政府主義狀態(tài)。之所以會出現(xiàn)這種情況,關鍵在于沒有搞清楚村民自治的前提。這個前提是什幺呢?就是在“村民自治范圍內(nèi)的事務”,村民享有國家法律所保障的自治權利。

　　從政治學學理上看,一國憲政下的任何地方自治權都是有限的。不然的話,“自治狀態(tài)”就成了“主權狀態(tài)”,如果走向這種“主權狀態(tài)”,實質(zhì)上就是地方割據(jù)或分裂主義。因此,無論是地方自治,還是社區(qū)自治,都是統(tǒng)一憲政制度下的地方治理模式。村民自治是農(nóng)村社會的一種治理模式,其組織形式、職責范圍、運行規(guī)則、權利義務等都是由國家法律來保證的。就我國的村民自治來說,我國的憲法確立了村民委員會的憲法地位,《村委會組織法》保證了村委會在處理屬于本村事務上的自治權。因此,這種村民自治的活動,本身就是依法治理的活動,否則,村委會的合法性就不存在了。如果村委會的行為游離了國家的憲法和法律的規(guī)定范圍,如果村委會對合法政府采取對抗性行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關當然可以立即停止其職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行為不受“指導-被指導”關系原則的約束。

　　第三種情形,就是以鄉(xiāng)村之間的行政管理與被管理的關系,來否定“指導-被指導”關系,來替代基層黨組織之間的領導與被領導關系。這種情形就是所謂的鄉(xiāng)村關系的行政化傾向。

　　這種情況之所以發(fā)生,在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府混淆了村民自治事務同國家政治及行政事務的界限,直接或間接地干預屬于村民自治范圍內(nèi)的事務。主要表現(xiàn)不外三個方面:一是干涉村委會依法選舉和村委會人員變動。如左右村委會選舉、刁難鄉(xiāng)里不中意的候選人、無故停止村委會的職權、強行調(diào)整村委會領導職位、強行把自己信得過的人安插到村委會班子。二是干預村集體財務收支。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)借“村財鎮(zhèn)管”的機會,搞“一平二調(diào)”,刮變種的“共產(chǎn)風”,從而損害農(nóng)民的利益。三是干預農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權,“逼農(nóng)致富”,強迫農(nóng)民種這種那,又無力幫助農(nóng)民承擔市場風險,結果加劇了政府與農(nóng)民的緊張關系。

　　以上分析,說的是一個道理,即鄉(xiāng)村之間存在三種性質(zhì)不同的關系,混淆之,或者“持其一、否其余”,都會造成這樣或那樣的矛盾、緊張甚至對抗。因此,我們要在區(qū)分不同關系性質(zhì)的同時,理清三者之間的聯(lián)系,才能從理論上回答基層提出的“怎幺辦”。

　　黨的領導原則、村民自治原則、依法行政原則,猶如處理鄉(xiāng)村關系的三駕馬車,只有并駕齊驅(qū),才能有效地治理鄉(xiāng)村社會。

　　我國是一個社會主義制度的國家,堅持黨的領導是一個不可動搖的政治原則。在中國搞村民自治,排斥、否定、脫離黨的領導,都將一事無成。因此,要把堅持和完善黨的領導作為推動村民自治的強大制度力量。而黨支部應該貫徹落實江澤民“三個代表”的重要思想,使村民自治這一社會主義民主的偉大實踐大踏步前進。然而,一些人自覺或不自覺地將加強黨的領導與加強基層民主對立起來,這是一種偏見。筆者在調(diào)查中,看到許許多多農(nóng)村,兩個文明搞得很好,這與當?shù)攸h的基層干部的勤奮有為是密不可分的。拿鶴村來說,當這個村莊衰落得實在不像樣子的時候,鎮(zhèn)政府借宣傳貫徹“三個代表”的東風,及時派駐工作隊,使鶴村的面貌迅速朝好的方向發(fā)展。我們不否定,基層黨組織內(nèi)部確有一些橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓的壞人,但這些蛻化變質(zhì)的土霸王畢竟是少數(shù)。因此,對于不服從黨支部領導的情形,要具體分析村支兩委的實際情況。如果村干部排斥的是一個合格的黨支部,那幺,這樣的村干部不換思想就換人。如果黨支部成員確實變質(zhì)了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就要及時把有問題的村支書或支委撤換掉。

　　關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導與被指導原則的適用范圍,《村委會組織法》其實有比較明確的界定,即限于“本村自治范圍內(nèi)的事務”。村民自治范圍內(nèi)的事務,概括起來說就是“本村的公共事務和公益事業(yè)”,因為這些事務既要村民積極參與,也為村民所共享。具體內(nèi)容則復雜多變,主要包括辦理本村的公共事務和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,發(fā)展本村經(jīng)濟,管理本村集體土地和公共財產(chǎn),發(fā)展文化教育等等。

　　事實上,村委會所擔負的工作,有許多是要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和社會服務工作。這些事務一般具有跨村性質(zhì),需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織牽頭、協(xié)調(diào)才能辦好。例如,合理利用自然資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境、文化教育、公民教育、普法宣傳、社會主義精神文明建設等等,都不是一個村委會就能辦好的事情,而是一個地方各類社會組織和成員的共同責任。而我們所講的“鄉(xiāng)村治理”,就是指這種多元社會主體或組織協(xié)同進行公共管理從而造福鄉(xiāng)村社會的工作。

　　屬于“本村自治范圍內(nèi)的事務”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)當然不能借行政權力來干預,應該嚴格遵守“指導與被指導”的關系原則。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責任指導村委會如何開展村民自治工作,有權力監(jiān)督村委會是否依法開展工作。例如,對于那些不及時、不真實地進行村務公開的村委會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時干預不僅是正當?shù)?而且是必要的。對此,《村委會組織法》第22條已有明確規(guī)定。

　　再說依法行政原則的問題。依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本行為準則和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其所管轄的所有村莊,有合法的管轄權和行政權,村民、村委會、村民代表會議、黨支部等村莊內(nèi)的任何組織和個人,都不能以任何理由拒絕或不服從國家的基層政權機關的依法行政行為。因而,對于那些公開抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的村級組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當有權停止其職權,直接組織村委會或者黨支部的改選工作。否則,國家法治統(tǒng)一的原則就得不到制度保障,村級組織就有可能成為游離于國家法度之外的“法不入之領土”。

　　要建設一個法治社會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依法行政。而作為公民,村民不僅能夠以權利制約權力,而且要履行遵守國家法規(guī)、完成法定任務的義務。公民權利和義務的統(tǒng)一,既是公民權利得以保護的前提條件,也是政府依法進行社會管理、行使國家權力的社會基礎。因此,鄉(xiāng)村之間建構良性互動關系,本身就是社會文明與進步的標志和要求。

　　三、結論

　　從我國的政治現(xiàn)實出發(fā)來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間建立了三重關系:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關系,二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在自治事務范圍內(nèi)的指導與被指導關系,三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織在行政事務上的管理和被管理的關系。第一重關系體現(xiàn)黨的領導原則,第二重關系體現(xiàn)村民自治原則,第三重關系體現(xiàn)依法行政的原則。這三重關系是一個有機的整體,以其中任何一個關系、一個原則來否定其它兩個關系、兩個原則,都會造成鄉(xiāng)村關系的失調(diào),加劇鄉(xiāng)村關系的緊張局面。

　　在鄉(xiāng)村關系的調(diào)節(jié)和處理中,存在三種不當?shù)娜∠?一是以黨組織的領導與被領導關系來否定或取代其它外兩重關系,這就會出現(xiàn)以黨代政,黨包辦一切的局面;二是以村民自治中的指導-被指導關系來否定和替代其它兩個關系,這就容易導致政令不通,政府該管而不敢管的問題;三是以政府依法行政中的管理和被管理關系來否定村民自治的原則,或者取代黨的領導原則,導致村級組織行政化的傾向。

　　從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要出發(fā),建設良性互動的鄉(xiāng)村關系,關鍵在于融上述三重關系為一體,有機配合,互為促進。這是社會主義政治文明建設的要求。

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