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季衛(wèi)東:期待地政拐點(diǎn)

發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  本溪被拆遷戶殺死違規(guī)拆遷者案件,法院以司法判斷的方式開始要求政府和企業(yè)對上個世紀(jì)90年代以來的地政問題進(jìn)行善后處理,承擔(dān)對暴利與暴力的惡性循環(huán)所應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。這個判決表明,從根本上徹底解決土地問題的時機(jī)正在成熟。

  這是一份具有重大歷史意義的判決。對遼寧本溪被拆遷戶在遭遇違規(guī)強(qiáng)制拆遷時持刀刺死拆遷人員的案件,法院認(rèn)定被告是過度的正當(dāng)防衛(wèi),判處有期徒刑三年、緩刑五年,當(dāng)庭釋放。該被拆遷戶還獲得了拆遷補(bǔ)償!罢(dāng)防衛(wèi)”這四個字,劃清了法理與開發(fā)政策之間的界限,也彰顯了司法機(jī)關(guān)相對于地方政府和企業(yè)的獨(dú)立性。透過這個案件的處理,我們也可以看到,中國的地政似乎正在發(fā)生微妙的變化,值得高度關(guān)注。

  眾所周知,過去,在一些區(qū)域,土地開發(fā)過程產(chǎn)生的交易利潤當(dāng)中大約有將近六成歸地方政府所有,剩下的兩成由土地開發(fā)商獲得,一成歸建筑商,而被征收了土地的農(nóng)民以及被拆遷了房屋的住戶獲益非常有限。這樣的分利構(gòu)成,決定了中國不動產(chǎn)市場的極端特殊性。既然地方政府從土地交易所獲得了這么巨大的收益,那么它就有責(zé)任也有能力來調(diào)節(jié)土地市場的漲跌,解決因土地引發(fā)的各種社會問題,承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型的成本。被征地農(nóng)民和被拆遷戶的權(quán)利訴求必然要在某個時點(diǎn)、以某種適當(dāng)?shù)姆绞教岢鰜聿⒓右越鉀Q,這是遲早的事情。

  遼寧本溪中級法院的判決適得其時,似乎構(gòu)成了一個重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn),以司法判斷的方式開始要求政府和企業(yè)對上個世紀(jì)90年代以來的地政問題進(jìn)行善后處理,承擔(dān)對暴利與暴力的惡性循環(huán)所應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。這個判決也表明,從根本上徹底解決土地問題的時機(jī)正在成熟。

  從法律角度來看,解決土地問題的關(guān)鍵包括四點(diǎn)。第一,把個人訴權(quán)作為土地權(quán)益保障的基礎(chǔ),使得土地權(quán)利之爭能夠通過司法救濟(jì)的方式來解決。第二,把公共利益與具有一般社會性的商業(yè)利益加以區(qū)分,采取不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和處理的方式。第三,在圍繞土地權(quán)益的多方博弈中加強(qiáng)農(nóng)民的談判地位,改變力量對比過于懸殊的現(xiàn)狀。比如,通過農(nóng)會組織、通過法律的制度設(shè)計(jì)來加強(qiáng)農(nóng)民的談判力。第四,透過合同的法鎖以及“關(guān)系束”的重組來確定具體的權(quán)利內(nèi)容。就像經(jīng)濟(jì)學(xué)界曾經(jīng)在上世紀(jì)80年代面臨如何逐步使國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化的難題那樣,法學(xué)界現(xiàn)在正面臨如何在中國現(xiàn)有的條件下使土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化的難題。在這里,需要操作的智慧、也需要法學(xué)理論創(chuàng)新。

  對于上述司法救濟(jì)過程而言,最大的障礙是什么?不得不指出,那就是上層的分利同盟。也就是說,少數(shù)人壟斷了經(jīng)濟(jì)利益,而這一部分既得利益者對深層改革持一種抵抗的態(tài)度。也就是說,上層的既得利益集團(tuán)是通過司法救濟(jì)改革地政的最大阻力。這個阻力不克服,就有可能應(yīng)驗(yàn)一句民謠,這就是中國的經(jīng)濟(jì)奇跡很可能“成也土地、敗也土地”。

  在中國兩級土地市場的制度框架里,存在著不少特色和問題。眾所周知,中國沒有私人所有的土地——城市部分是國有的,農(nóng)村部分是集體所有的。在所謂土地市場上流動的,只是國有土地使用權(quán)。農(nóng)村集體所有的土地,只有在經(jīng)過征用程序國有化之后,才能以使用權(quán)交易的方式進(jìn)入流通。所以,土地買賣之前必須首先設(shè)定可交易的土地使用權(quán),由政府的土地管理部門審查決定。實(shí)際上,在整個土地交易過程中,政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在土地交易中政府權(quán)力過大究竟意味著什么?答曰:在扭曲的價格機(jī)制中尋租。

  那么,在目前中國的城市,又為什么會出現(xiàn)那么多的拆遷糾紛呢?主要是因?yàn)樵谟?jì)算補(bǔ)償額度時,土地的使用權(quán)本身不包括在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。按照有關(guān)規(guī)定,拆遷之際政府要無償回收土地使用權(quán),不對市民的土地使用權(quán)上的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。顯而易見,這樣的規(guī)定使得城市拆遷的補(bǔ)償金額大幅度減少,而拆遷戶在土地使用權(quán)上的利益損失很大。眾所周知,很多市民的私房本來是在私有土地上建筑的,在社會主義改造運(yùn)動和“文化大革命”中,房地都一律充公了;
后來落實(shí)政策把房屋歸還了所有者,但土地變成了國有的。

  請?jiān)O(shè)身處地想像一下:現(xiàn)在搞城市開發(fā),原住戶不得不拆遷,土地使用權(quán)也要轉(zhuǎn)移給企業(yè)主,相應(yīng)的損失卻不能從商業(yè)利潤中得到補(bǔ)償,連基本的征地補(bǔ)償也只限于房屋損失,他們能不產(chǎn)生怨氣嗎?這樣的處理符合公正原則嗎?所以,土地使用權(quán)利益損失要不要補(bǔ)償、怎么補(bǔ)償,仍然是法律上繞不過去的重要問題。

  應(yīng)該從法律的角度來重新審視征用和補(bǔ)償問題。首先要考慮的一個非常重要的問題,就是如何區(qū)分公共利益與商業(yè)利益。很多住戶拒絕搬遷的很重要的理由,就是征用并非為了公共利益,而是出于商業(yè)開發(fā)的需要。因此,公共利益和商業(yè)利益之間的關(guān)系,成為前一段時期有關(guān)爭論的一個焦點(diǎn)。但迄今為止的各種意見,忽視了兩者之間還有個中間項(xiàng)。公共利益的界定是比較復(fù)雜的,但一般而言是國家為了整個社會的公共利益而征用土地。在城市規(guī)劃和開發(fā)的過程中,盡管為了不動產(chǎn)開發(fā)商的事業(yè)需要進(jìn)行的征用會帶來巨額商業(yè)利益,還是有相當(dāng)一部分開發(fā)后效果可以惠及當(dāng)?shù)厣鐣,所以也具有一定的公益性。在法國,這樣的城市開發(fā)被稱為“一般性利益”,構(gòu)成公共利益與商業(yè)利益之間的一個中間項(xiàng)。

  設(shè)置一般性利益的中間項(xiàng)有好處,就是一方面可以避免因?yàn)榧兇馍虡I(yè)利益引起的爭執(zhí),另一方面使一般性利益和公共利益嚴(yán)格區(qū)別開來,避免假公濟(jì)私引起的爭執(zhí)。一般性利益不能完全等同于公共利益,所以征地的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更嚴(yán)格,審批的程序也應(yīng)更公開,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更充分,必須把開發(fā)后的商業(yè)利益的一部分還原到公共社會。一般性利益也不等同于單純的商業(yè)利益,所以拆遷戶不能糾纏不休、阻礙征用與開發(fā)。但是,中國的法律規(guī)定沒有進(jìn)行這樣的區(qū)別和概念計(jì)算。

  總之,中國的土地使用權(quán)結(jié)構(gòu)是必須改革的。改革的一個很重要的方面,就是把土地所有權(quán)的主體以及處分的手續(xù)弄清楚。也就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系要明晰。從這個角度來看《物權(quán)法》的不足之處,最重要的是農(nóng)村集體所有的土地的處分性決定的主體仍然是不明確的。從理論上說,集體所有的土地,是把所有農(nóng)民個人把私有土地放在一起而形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成物。但是,該集體的所有農(nóng)民,或者其中每一個人,或者集體的代表,實(shí)際上不能按照自己的意愿對土地進(jìn)行處分,至少沒有最終決定權(quán),即使他們作出處分土地的決定,也要經(jīng)過政府有關(guān)部門的同意才能產(chǎn)生法律效力。這樣的狀況是極其特異的。無論如何,在這樣的狀況下,怎樣防止政府對私人所有以及集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害,就成為一個非常重要的立法問題。

  

 。拘l(wèi)東/文,載《財(cái)經(jīng)》總第247期)

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