建國(guó)60年來(lái)，中國(guó)的公共服務(wù)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的跨越式發(fā)展，中國(guó)特色的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)體系逐步建立，多層次的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日趨完善，公共服務(wù)已從構(gòu)建階段進(jìn)入到改革階段，尤其是隨著服務(wù)型政府理念的提出及公共服務(wù)改革作為政府改革重點(diǎn)的確立，中國(guó)公共服務(wù)又一次經(jīng)歷著從理念到方法的飛躍，并逐漸形成了自身的獨(dú)特模式。但逢收獲之際，亦不可忘梳理得失，鑒往知來(lái)，因此有必要對(duì)我國(guó)這些年來(lái)公共服務(wù)改革中一些亟待探索和解決的問(wèn)題保持清醒的認(rèn)識(shí)，其中重要一點(diǎn)，就是要盡快擺脫解制思維，再造公共服務(wù)。

　　中國(guó)公共服務(wù)改革，從其產(chǎn)生看，是與行政審批制度改革相伴而行并自下而上逐步推進(jìn)的，后者以解除束縛發(fā)展(尤其是經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展)的體制性因素為目的，我國(guó)的公共服務(wù)改革也因此帶有鮮明的解制痕跡。這一發(fā)展模式無(wú)疑提供了適合我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)改革有效路徑，但隨著改革的深入發(fā)展和不斷推進(jìn)，其帶來(lái)的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。

　　理念轉(zhuǎn)換相對(duì)滯后，解制思維依然存在

　　在全面構(gòu)建服務(wù)型政府目標(biāo)提出之前，行政審批制度改革是我國(guó)公共服務(wù)改革的重要內(nèi)容和主要形式。早期的公共服務(wù)改革帶有區(qū)域性和實(shí)驗(yàn)性。從東南沿海部分城市以招商引資為目的，面向外資企業(yè)將審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)打包的特殊的一站式服務(wù)，到各地政府以解除對(duì)企業(yè)禁錮，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為訴求，對(duì)涉企類經(jīng)濟(jì)審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)，以2004年《行政許可法》的實(shí)施為標(biāo)志，將大量一般性審批事項(xiàng)納入改革范疇，我國(guó)公共服務(wù)改革在范圍和對(duì)象上不斷延展，內(nèi)容上也不斷深化。

　　這些公共服務(wù)改革的努力無(wú)疑為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，并直接帶來(lái)了各地公共服務(wù)在效率、流程和手段等諸多方面的顯著改善和提高，但其目的主要是利用服務(wù)創(chuàng)新來(lái)克服經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展中的制度性障礙，提高政府服務(wù)企業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的效率，而建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的提出，則要求政府必須盡快從“以服務(wù)促發(fā)展”的解制思維中解脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)從重“審批”到重“服務(wù)”的理念升級(jí)。這一理念轉(zhuǎn)換盡管在當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府的話語(yǔ)體系中得到了前所未有的體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)，但距離在實(shí)踐中落實(shí)尚有一段距離。例如，作為地方政府公共服務(wù)重要載體的各地公共服務(wù)中心，不僅對(duì)審批功能的普遍強(qiáng)調(diào)仍然重于對(duì)其服務(wù)功能的伸張，甚至在名稱、功能定位、服務(wù)內(nèi)容等諸多方面，也仍然圍繞行政審批展開(kāi)，很多與人民群眾生活密切相關(guān)的一般服務(wù)事項(xiàng)，則尚未納入其業(yè)務(wù)服務(wù)范疇之內(nèi)，審批依然重于服務(wù)，這無(wú)疑是政府公共服務(wù)理念缺位的現(xiàn)實(shí)折射。

　　誠(chéng)然，審批也是服務(wù)，它是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。但公共服務(wù)顯然并不僅僅是審批，行政審批制度改革是政府改進(jìn)自身“管理”功能的過(guò)程，而服務(wù)型政府建設(shè)則是政府明確并實(shí)現(xiàn)自身“服務(wù)”角色的過(guò)程;精簡(jiǎn)行政審批這一解制理念下的政府角色依然是手握審批權(quán)力的管理者，而服務(wù)型政府則要求政府將自身視為以滿足公眾和社會(huì)需求為目標(biāo)的公共服務(wù)的提供者。因此，雖然從內(nèi)容上看，服務(wù)型政府建設(shè)是行政審批制度改革的發(fā)展和延伸，但從理念上看，二者有著質(zhì)的不同。而脫胎于解制模式的我國(guó)公共服務(wù)改革及具體實(shí)施改革的各級(jí)地方政府，能否順利完成這一理念轉(zhuǎn)換和升級(jí)，是一種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，是對(duì)各級(jí)政府的更高要求，也是改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

　　重權(quán)力輕權(quán)利，培育自主社會(huì)的積極性改革措施不足

　　不同國(guó)家公共服務(wù)改革因政治、文化、技術(shù)等差異往往呈現(xiàn)不同的模式和特點(diǎn)。盎格魯薩克森國(guó)家公共服務(wù)再造多呈市場(chǎng)化特征，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和通過(guò)市場(chǎng)化手段提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量;新加坡、加拿大等電子政務(wù)建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家則多以信息化建設(shè)為先導(dǎo)開(kāi)展公共服務(wù)改革，力圖以政府門戶網(wǎng)站為載體，向其國(guó)民提供優(yōu)質(zhì)、完善的一站式公共服務(wù)。

　　任何政府改革都會(huì)帶來(lái)權(quán)力在不同主體間的重新分配，上述兩種模式對(duì)顧客導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)就使公眾對(duì)公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、手段、種類、數(shù)量等具有一定的決定權(quán)，從而帶來(lái)了公共服務(wù)相關(guān)實(shí)質(zhì)性和程序性權(quán)利在政府與公眾間的重新分配，這是社會(huì)民主權(quán)利伸張背景下當(dāng)今各國(guó)公共管理改革的大勢(shì)所趨。

　　相比較而言，我國(guó)公共服務(wù)改革帶來(lái)的權(quán)利結(jié)構(gòu)變化，目前只是更多地停留在政府內(nèi)部的權(quán)力重組上：通過(guò)上級(jí)政府下放審批權(quán)以及向公共服務(wù)中心一線員工放權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力自上而下的轉(zhuǎn)移，同時(shí)，通過(guò)一站式公共服務(wù)對(duì)不同政府職能部門審批權(quán)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在不同政府部門間橫向轉(zhuǎn)移。但權(quán)力變化只是公共服務(wù)改革內(nèi)容之一，作為與民眾生存發(fā)展密切相關(guān)的改革，它無(wú)疑應(yīng)在社會(huì)基本權(quán)利增長(zhǎng)方面著墨更多。

　　近年來(lái)隨著公共服務(wù)改革的推進(jìn)，我國(guó)民眾在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等實(shí)質(zhì)性權(quán)利方面的增長(zhǎng)和發(fā)展有目共睹，但程序性權(quán)利依然相對(duì)不足，民眾實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的手段匱乏，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品本身的影響有限，因此在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面依然呈現(xiàn)強(qiáng)政府弱社會(huì)的關(guān)系。

　　黨的十七大報(bào)告提出：要讓人民“管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)”。顯然服務(wù)型政府建設(shè)并不僅僅意味著基本教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)項(xiàng)目均等化的消極的保障性建設(shè)，而是要進(jìn)行積極的發(fā)展性建設(shè)，其重要目標(biāo)之一就是要賦予社會(huì)和公眾在公共服務(wù)方面擁有更多的自主權(quán)，建立一個(gè)健康民主的自主型社會(huì)。倘若改革者對(duì)公共服務(wù)改革的理解依然局限于解制模式下對(duì)社會(huì)和民眾實(shí)質(zhì)性基本權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，而忽略賦予民眾實(shí)現(xiàn)和行使權(quán)力的足夠能力和手段，則服務(wù)型政府建設(shè)亦難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　改革缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，難以整體推進(jìn)

　　在行政審批制度改革之前，我國(guó)公共服務(wù)改革的主要形式是，各地政府為解除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展禁錮，而自發(fā)獨(dú)立進(jìn)行的各種實(shí)驗(yàn)性改革措施，且即使是行政審批制度改革，也并未能改變公共服務(wù)改革中這種自下而上、各自為陣的格局，除了中央統(tǒng)一要求精簡(jiǎn)取消的審批項(xiàng)目外，各地在審批服務(wù)的項(xiàng)目、形式、標(biāo)準(zhǔn)和手段上依然存在很大差異。

　　我國(guó)各級(jí)地方政府的大膽改革和自發(fā)創(chuàng)新，造就了我國(guó)公共服務(wù)改革中諸多極富創(chuàng)造性和開(kāi)拓性的改革措施和手段，早期這種百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的狀態(tài)，無(wú)疑賦予了這一改革過(guò)程無(wú)窮的活力和創(chuàng)造力。但隨著我國(guó)公共服務(wù)改革的深入發(fā)展，許多公共服務(wù)事項(xiàng)正向普遍化、標(biāo)準(zhǔn)化、異地可流轉(zhuǎn)化的方向發(fā)展，全國(guó)的公共服務(wù)改革將整體共同推進(jìn)。而既存的這種相對(duì)無(wú)序的發(fā)展格局卻直接導(dǎo)致許多跨部門、跨地區(qū)公共服務(wù)改革項(xiàng)目的落空。例如，作為當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)改革重點(diǎn)的社保和醫(yī)保的異地銜接轉(zhuǎn)移，之所以難以順利實(shí)施，一方面固然受地區(qū)發(fā)展不平衡所致，但與我國(guó)公共服務(wù)中各自為陣的傳統(tǒng)思維和行為模式顯然不無(wú)關(guān)系。

　　此外，信息社會(huì)下服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建集成的電子公共服務(wù)系統(tǒng)，這也是當(dāng)前各國(guó)公共服務(wù)改革和電子政府建設(shè)的共同方向。電子公共服務(wù)是高度集成的服務(wù)，需要各個(gè)層面管理和技術(shù)的高度整合，因此統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)則是電子公共服務(wù)發(fā)達(dá)國(guó)家共同的也是最重要的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　我國(guó)公共服務(wù)目前這種分散建設(shè)的格局，將很可能直接導(dǎo)致電子政府建設(shè)在服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置、信息共享、數(shù)據(jù)權(quán)限、數(shù)據(jù)安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等各方面難以達(dá)成一致，既有平臺(tái)對(duì)接更是尤其困難，這種相對(duì)無(wú)序的并缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的公共服務(wù)改革可能會(huì)使未來(lái)我國(guó)電子公共服務(wù)建設(shè)多走很多彎路，付出高昂的改革成本。

　　我國(guó)公共服務(wù)改革根植于我國(guó)特定的政治經(jīng)濟(jì)文化土壤之中，其特殊模式、精神內(nèi)涵和經(jīng)驗(yàn)做法，應(yīng)作為我國(guó)社會(huì)主義改革事業(yè)的寶貴財(cái)富予以總結(jié)和發(fā)揚(yáng)。然而，從發(fā)展的角度看，改革過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，更應(yīng)引起我們的重視和深思，否則將無(wú)益于未來(lái)我國(guó)公共服務(wù)改革的深入推進(jìn)和健康發(fā)展。

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