信訪制度的癥結(jié)在于試圖讓很可能侵害了民眾權(quán)益的部門向民眾提供救濟。陷入這種困境的根源又在于，接到民眾上訪的上級政府與下級間的利益完全一致，更上級政府又沒一套不依賴于下級的獨立救濟機制。出路在于建立與地方政府無關(guān)的中央法院系統(tǒng)為民眾提供救濟。

　　日前，政府發(fā)布文件，要求各地市、縣黨政負責(zé)人定期安排專門時間接待群眾來訪。這一文件是對信訪制度的一個強調(diào)，旨在遏制近來愈演愈烈的地方政府“截訪”之風(fēng)。但是，這樣的辦法，未必一點效果都沒有，但終究不能從根本上解決問題。地方政府不惜血本“截訪”，是有其內(nèi)在機理的。

　　信訪制度是提供給基層民眾而與現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的尋求救濟途徑。這種政府結(jié)構(gòu)的基本特征是，政府官員逐級自上而下任命：省政府任命市政府官員，市政府任命縣政府官員。高層級政府認為有必要監(jiān)督下級政府，尤其是防止其侵害民眾權(quán)益，因而設(shè)立了信訪制度，允許民眾向上級政府控告自己的冤屈。

　　但是，自上而下地授權(quán)的政府結(jié)構(gòu)又會在任命者與被任命者之間形成復(fù)雜的利益關(guān)系。市、省級政府官員的主要工作是管理下級政府，其政績是自己管轄的下級政府的政績的總和。這樣，上級政府官員對自己直接下屬所采取的旨在增加政績的措施會予以支持，哪怕這些措施可能損害民眾的權(quán)益。

　　自認為權(quán)益遭到侵害的民眾將按照信訪制度的設(shè)計通過信訪的渠道，向上級政府尋求救濟。但是，任命者與被任命者之間的利益共生關(guān)系決定了，上訪到侵害自己的政府的直接上級那里，基本上沒有多大用處。因為，縣政府負責(zé)人本來就是市政府任命的，市政府認定縣政府做錯了，等于認定自己錯了。另一方面，市政府對縣政府進行嚴格監(jiān)督，縣政府無法出政績，那市政府官員也就沒有政績可言。因而，民眾到市政府那里狀告縣政府，很難找到救濟。

　　民眾要獲得救濟，只能“越級”上訪：縣政府對他不公，他就越過市政府，向省政府上訪。按照這樣的原理，很多上訪者就一路從市政府、省政府上訪到北京的中央政府。只不過，這種越級上訪也未必能夠獲得救濟。原因在于，高層級政府并沒有有效的手段來直接向民眾提供救濟，它只能將案件沿著行政層級逐級往下批復(fù)，最終很可能又到了民眾要上告的政府那里。

　　當然，同樣的權(quán)力運作機制也會激勵下級政府阻止民眾越級上訪。高層級政府接到民眾的信訪，必然逐層施加壓力，這種壓力最終將會落到作為被上告對象的地方政府身上�；鶎诱�府及它的上級政府都會避免這種壓力，畢竟，壓力如果太大，就可能帶來麻煩。因而，基層政府會采取各種辦法“截訪”，尤其是禁止民眾越級上訪，而它的上級政府會默許這種“截訪”行為。“截訪”的策略形形色色，派人到北京、到省城抓捕本地信訪者，給長期上訪者辦“上訪學(xué)習(xí)班”，甚至干脆以精神病為名將其關(guān)進精神病院。

　　要求縣市級黨政負責(zé)人定期直接接待群眾上訪，更多地是給地方政府黨政負責(zé)人施加了一種道德與政治義務(wù)。一把手出面，或許確實可以給遭受冤屈的民眾提供滿意的行政救濟。但是，如果這種機制有這種結(jié)果，則可以誘發(fā)很多民眾直接向地方黨政負責(zé)人上訪，比如，某些本來準備打官司的人也來上訪，那么，黨政負責(zé)人能否應(yīng)付得過來？它還可能產(chǎn)生另一種效果：信訪部門或職能部門為避免自己的失職被民眾上告到地方黨政負責(zé)人那里，很可能同樣采取截訪措施。

　　由此可以看出，信訪制度的運轉(zhuǎn)邏輯出缺乏足夠合理性的。它難以向自認為權(quán)益遭到損害的民眾提供有效救濟，而本來旨在保護訪民權(quán)益的措施，經(jīng)過其內(nèi)在邏輯的轉(zhuǎn)化，反而不利于上訪者尋找它所承諾的行政性救濟。

　　信訪制度的癥結(jié)在于，它試圖讓很可能侵害了民眾權(quán)益的政府部門向民眾提供救濟。陷入這種邏輯困境的根源又在于，接到民眾上訪的上級政府與下級政府之間的利益是完全一致的，而更上級的政府又沒有一套不依賴于下級政府的獨立機制，為民眾提供救濟。

　　因此，解決地方政府的“截訪”問題，需要從下面兩點入手：首先，通過對利益的重新設(shè)定，在上下級政府之間形成一種有效的監(jiān)督關(guān)系。如果基層政府官員是選舉產(chǎn)生的而非上級任命的，上級政府就會有激勵去進行監(jiān)督。其次，高層級政府需要有直接而獨立的渠道為民眾提供救濟。這種渠道也許是司法，即建立與地方政府無關(guān)的中央法院系統(tǒng)。

　　來源：南方農(nóng)村報

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