預(yù)算是對(duì)政府行政行為的一種約束，也是公眾為政府運(yùn)作公共財(cái)政設(shè)計(jì)的一種制度框架。一個(gè)政府財(cái)政預(yù)算制定和運(yùn)作的狀況如何，在很大程度上反映了這個(gè)政府的治理水平和公共服務(wù)水平。因此它是一個(gè)政府是否民主治理和民主執(zhí)政的重要標(biāo)志之一。在歷史上，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家?guī)缀醵冀?jīng)歷過一個(gè)從稅收國家到預(yù)算國家的轉(zhuǎn)變過程，反映了民眾對(duì)政府行為的監(jiān)督從無到有的歷史過程。美國作為世界上先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，其地方政府預(yù)算的制定和審議過程充分反映了這一點(diǎn)。

　　其實(shí)直到20世紀(jì)初，在美國，所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。每一個(gè)政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會(huì)都無法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會(huì)，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

　　人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動(dòng)力。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”�！安回�(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�府”�！翱吹靡姟�，人民才有可能�?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

　　那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？

　　首先，它是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。

　　其次，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。

　　第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。

　　第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。

　　第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。

　　第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會(huì)）的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。

　　第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

　　在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，美國已有44個(gè)州通過了預(yù)算法；
到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。初戰(zhàn)告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國首都華盛頓。在他們的努力下，國會(huì)終于在1921年通過了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”。至此，美國的預(yù)算改革可以說是大功告成了。（參見《美國進(jìn)步時(shí)代的啟示》，王紹光著，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年6月版）

　　筆者從1997年開始的對(duì)美國地方政府治理的調(diào)查，則從現(xiàn)代美國地方政府公共財(cái)政運(yùn)作的角度考察了議會(huì)或市民代表大會(huì)在地方政府預(yù)算制定和審議過程中的作用。

　　現(xiàn)代美國地方政府的組織形式主要有兩種：一種是議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的市（鎮(zhèn)）經(jīng)理負(fù)責(zé)制（即所謂的City Council制度），另一種是市（鎮(zhèn)）民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的市（鎮(zhèn)）經(jīng)理負(fù)責(zé)制（即所謂的Town Meeting制度）。地方政府的財(cái)政預(yù)算也分兩種：每年的一般財(cái)政預(yù)算和5年期的資本項(xiàng)目預(yù)算。前者主要側(cè)重于政府每年的收入和支出；
后者主要側(cè)重于地方政府在未來5年里的基本建設(shè)項(xiàng)目。

　　劍橋市（Cambridge City）實(shí)行的是市議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的市經(jīng)理負(fù)責(zé)制（city council）的管理模式。該市位于美國馬薩諸塞州的東部，以查爾斯河為界，與波士頓市為鄰，并和其他40多個(gè)城市一起屬于大波士頓地區(qū)。它面積16.3平方公里，人口為9萬多人，是世界著名的大學(xué)城，創(chuàng)建于1636年的哈佛大學(xué)和著名的麻省理工學(xué)院就在該市。

　　劍橋市議會(huì)由9人組成，由9個(gè)選區(qū)的選民直接選舉產(chǎn)生，任期3年，每年改選1/3。市長則由市議員推舉產(chǎn)生，任期也是3年。市議會(huì)面向全國公開招聘市經(jīng)理（city manager），由市經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的市政機(jī)構(gòu)來運(yùn)作劍橋市財(cái)政。在市經(jīng)理下面，由市經(jīng)理提名，市議會(huì)批準(zhǔn)，設(shè)1名市副經(jīng)理和3名市經(jīng)理助理。3名市經(jīng)理助理分別負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)部；
社團(tuán)開發(fā)部；
人員服務(wù)部。市經(jīng)理對(duì)市長、市議會(huì)和選民負(fù)責(zé)。立法、審計(jì)和教育部門則直接隸屬于市長和市議會(huì)。這種對(duì)于市政資產(chǎn)的運(yùn)作模式，沿用了股份制企業(yè)的管理模式。市議會(huì)相當(dāng)于董事會(huì)，市長則是董事長，而全體選民則構(gòu)成了股東大會(huì)；
市經(jīng)理就是總經(jīng)理，市副經(jīng)理和3名市經(jīng)理助理就是副總經(jīng)理和部門經(jīng)理。

　　在劍橋市，每年的7月1日至第二年的6月30日為一個(gè)財(cái)政年度。按照馬薩諸塞州的法律規(guī)定，下一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算案，要在每年的1月1日開始的160天內(nèi)，由市經(jīng)理向市議會(huì)提出，供市議會(huì)審議，并在下一個(gè)財(cái)政年度開始之前，由市議會(huì)討論、修改、通過，以便執(zhí)行。劍橋市下一個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算案一般在4月中旬開始提交市議會(huì)討論、修改，并在當(dāng)年的6月30日之前通過。這種討論是公開的，普通市民可以自由參加，提出自己的問題，要求市經(jīng)理給予解答。當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)也對(duì)討論進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)況轉(zhuǎn)播或錄播。筆者在1997年4月下旬旁聽了一次劍橋市市議會(huì)審議1997~1998年度財(cái)政預(yù)算案的討論會(huì)，會(huì)上不僅市議員對(duì)市經(jīng)理提出的財(cái)政預(yù)算案的某些項(xiàng)目提出質(zhì)詢，而且也有幾個(gè)普通市民在會(huì)上提出了自己的問題，對(duì)此，市經(jīng)理都作了詳細(xì)的回答。

　　美國是一個(gè)在城市管理上高度法制化和規(guī)范化的國家。因此，經(jīng)營城市資產(chǎn)上的任何一個(gè)舉動(dòng)，都必須在財(cái)政預(yù)算案中詳盡地列出來，講明投資的收入來自哪里，又投到哪里去。財(cái)政預(yù)算案一旦在市議會(huì)上獲得通過，就是法律，任何違反財(cái)政預(yù)算案的舉動(dòng)，都是違法的，必須追究法律的責(zé)任。在財(cái)政年度里，市經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)市政機(jī)構(gòu)按照預(yù)算案經(jīng)營城市的資產(chǎn)，市議會(huì)和市長也是按照預(yù)算案來考核市經(jīng)理的業(yè)績。

　　劍橋市每年的財(cái)政預(yù)算收入為2.5~3億美元，其中稅收收入占62%；
轉(zhuǎn)移支付收入占17%；
服務(wù)收入占13%；
混雜收入占3%；
罰款收入占3%；
發(fā)放許可證收入占3%。在劍橋市政府財(cái)政供養(yǎng)的人員中，有教師2706人，消防隊(duì)員283人，警察334人，公共工程人員214人，人力資源開發(fā)服務(wù)94人，供水部門65人，社區(qū)開發(fā)42人，公共圖書館55人，電力部門12人。真正的政府管理人員有163人，包括財(cái)政管理部門、法律部門、市長和市政理事會(huì)辦公室、以及一些其他部門的人員。

　　從支出來看，工資薪金支出占65%；
常規(guī)維護(hù)支出占26%；
超常規(guī)消費(fèi)支出占8%；
出差和培訓(xùn)費(fèi)占1%。如果從城市功能的角度看，教育支出占36%；
公共安全支出占23%；
社區(qū)維護(hù)和發(fā)展占16%；
政府內(nèi)部開支占12%；
一般政府開支占8%；
人力資源開發(fā)占5%。在1997~1998財(cái)政年度里，劍橋市還安排了財(cái)政預(yù)算的6.05%的公共投資，主要用于社區(qū)維護(hù)和發(fā)展、公共安全、人力資源開發(fā)、教育和政府管理系統(tǒng)等方面。

　　在考察中，筆者感到不論是劍橋市的市議會(huì)，還是由市經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的市政機(jī)構(gòu)，在接受選民、納稅人監(jiān)督和行政的透明度方面，都是很高的。

　　首先，市議會(huì)的9名成員，都是由選民直接投票選舉產(chǎn)生的。這些議員分別代表著各個(gè)不同選區(qū)選民的利益。在每年的市政府財(cái)政預(yù)算案的審議中，他們就特別關(guān)心在這個(gè)預(yù)算案中，有沒有解決自己選區(qū)中選民所反映出的問題。如果沒有，就必須讓市經(jīng)理對(duì)這個(gè)問題做出合理的解釋。由于市經(jīng)理是市議會(huì)聘用的專業(yè)人員，必須對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，所以，沒有任何一個(gè)市經(jīng)理會(huì)對(duì)市議員提出的問題掉以輕心。

　　其次，長達(dá)半年的市財(cái)政預(yù)算案的審議過程，為選民和納稅人提供了廣泛的參與機(jī)會(huì)。在預(yù)算審議過程中，市議會(huì)都會(huì)提前公布預(yù)算審議的日程安排，為選民的參與提供條件。審議時(shí)，選民可以在遵守會(huì)場(chǎng)秩序的前提下，自由參與市議會(huì)的審議，提出自己的意見和問題，要求市經(jīng)理給予回答。由于美國地方政府財(cái)政收入的2/3來自于從當(dāng)?shù)鼐用衲抢镎魇盏耐恋囟�、房產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅，所以當(dāng)?shù)氐倪x民和納稅人自然也就十分關(guān)心他們繳納的這些稅收市政府都用到哪里去了。

　　第三，依法制定預(yù)算，依法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。劍橋市雖然只有不到10萬人口，一年的財(cái)政預(yù)算也就2.5~3億美元，但他們的年度財(cái)政預(yù)算案卻厚達(dá)400多頁，圖文并茂，每一項(xiàng)都規(guī)定得很具體。不僅有總體的收入賬和支出賬，而且每一項(xiàng)支出都有相應(yīng)的收入來支撐，并且具體到市長的年收入是多少，市經(jīng)理的年收入是多少也一一列出，供選民監(jiān)督。預(yù)算案一旦被通過，就是法律。違反預(yù)算案就是違法，要負(fù)法律責(zé)任，嚴(yán)重的還要進(jìn)監(jiān)獄。

　　第四，市議會(huì)對(duì)市經(jīng)理運(yùn)作市政資產(chǎn)的考核，就是看他是不是嚴(yán)格按照市議會(huì)通過的財(cái)政預(yù)算案來執(zhí)行，其結(jié)果是不是使廣大選民和納稅人滿意。對(duì)市議員來說，只有選民和納稅人滿意，他們才能夠在下一次的市議員選舉中繼續(xù)連任。對(duì)市經(jīng)理來說，只有選民和納稅人、尤其是市議員們滿意了，他才能在下一個(gè)年度里繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)市政機(jī)構(gòu)的工作。對(duì)于市長來說，只有選民和納稅人、市議員們滿意了，他也才能夠繼續(xù)當(dāng)他的市長。

　　可以說，劍橋市這種沿用股份制企業(yè)的市政管理模式是長期探索的結(jié)果，其核心是強(qiáng)調(diào)股份制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的相互制約關(guān)系。在股份公司里，股東大會(huì)、董事會(huì)和總經(jīng)理各有自己的職權(quán)范圍，他們之間的相互制約關(guān)系構(gòu)成了股份制企業(yè)內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)。這種企業(yè)組織形式經(jīng)過幾百年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的考驗(yàn)，已被證明為是十分有效的管理方法。劍橋市的市議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的市經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理模式，之所以可以做到政府運(yùn)作的很高透明度，保持選民和納稅人的廣泛參與，能夠?qū)κ凶h員、市長、市經(jīng)理進(jìn)行有效的監(jiān)督，也蓋出于他們建立在對(duì)市議員和政府主要官員的直接選舉的基礎(chǔ)上，對(duì)市議會(huì)、市長和市經(jīng)理之間進(jìn)行合理分工，并相互制約的結(jié)果，從而保證了劍橋市議員和官員的清正廉潔。

　　布魯克林鎮(zhèn)（Town of Brookline）則是通過鎮(zhèn)民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的鎮(zhèn)經(jīng)理負(fù)責(zé)制（Town Meeting）來管理城市的。該鎮(zhèn)位于美國馬薩諸塞州Norfolk縣境內(nèi)，距波士頓市中心只有6公里，屬于大波士頓地區(qū)。它是新英格蘭地區(qū)6個(gè)州中最大的鎮(zhèn)之一。早在1630年這里就有了移民點(diǎn)，1705年形成了一個(gè)鎮(zhèn)，比美國建國還早了70多年。從那時(shí)開始，布魯克林鎮(zhèn)就采取了鎮(zhèn)民大會(huì)（Town Meeting）和理事會(huì)（Board of Selectmen）的管理模式。當(dāng)時(shí)凡是該鎮(zhèn)的正式居民都可以自由參加決定重大事項(xiàng)的鎮(zhèn)民會(huì)議。1915年，該鎮(zhèn)成為馬薩諸塞州第一個(gè)采取了延用至今的鎮(zhèn)民代表大會(huì)（Representative Town Meeting）、理事會(huì)（Board of Selectmen）、鎮(zhèn)經(jīng)理或行政長官（Town Manager or Town Administrator）管理模式的鎮(zhèn)。2002年，該鎮(zhèn)有人口5.3萬人，家庭平均收入為6.6萬美元，是典型的以中產(chǎn)階級(jí)為主的社區(qū)。1917年美國總統(tǒng)肯尼迪就出生在該鎮(zhèn)。

　　布魯克林的鎮(zhèn)民代表大會(huì)（Representative Town Meeting）是該鎮(zhèn)的立法機(jī)構(gòu)和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)區(qū)有16個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選舉產(chǎn)生15名代表，共240名。代表任期3年，每年改選1/3。每年的5~6月和10~11月都要召開例行的鎮(zhèn)民代表大會(huì)，每次3天，從19點(diǎn)到23點(diǎn)，討論決定鎮(zhèn)里的預(yù)算、稅率、重大開支、地方法規(guī)、公共基礎(chǔ)建設(shè)等重大事項(xiàng)。鎮(zhèn)民代表大會(huì)的代表是自愿者，沒有工資，為鎮(zhèn)里工作是義務(wù)性的。

　　鎮(zhèn)理事會(huì)（Board of Selectmen）由5人組成，由選民直接選舉產(chǎn)生，任期3年，每年改選1/3。理事會(huì)成員的工作也是兼職的，他們每周為鎮(zhèn)政府工作20小時(shí)左右，在晚上19點(diǎn)到22點(diǎn)進(jìn)行。每年鎮(zhèn)政府為每位理事會(huì)成員發(fā)2500~3500美元的補(bǔ)貼。鎮(zhèn)理事會(huì)的作用大體相當(dāng)于公司董事會(huì)的作用，他們負(fù)責(zé)布魯克林鎮(zhèn)的全面工作；
聘請(qǐng)鎮(zhèn)經(jīng)理或鎮(zhèn)行政長官，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　任命其他部門和委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人；
執(zhí)行鎮(zhèn)民代表大會(huì)通過的決議；
對(duì)每年的鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算提出建議和審查意見；
提出新的地方政策或修改意見，管理資金的支出；
為地方債券和借款背書；
配合警察和消防部門工作；
配合許可證發(fā)放部門工作，等等。鎮(zhèn)理事會(huì)是布魯克林鎮(zhèn)政府中真正有實(shí)權(quán)的部門。他們需要經(jīng)常傾聽鎮(zhèn)民的要求和意見，并不斷把鎮(zhèn)民的意見列入理事會(huì)討論問題的議程之中。但是，鎮(zhèn)民代表大會(huì)對(duì)任何議案具有最終的決定權(quán)。

　　鎮(zhèn)行政長官（Town Administrator）是鎮(zhèn)理事會(huì)面向全國公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人。他在鎮(zhèn)政府中的作用很像股份公司里的總經(jīng)理，向鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé)。他的職責(zé)就是進(jìn)行鎮(zhèn)政府的日常管理工作，是鎮(zhèn)政府中的全日制高級(jí)白領(lǐng)雇員。

　　與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的股份公司制不同的是，布魯克林鎮(zhèn)政府運(yùn)作的是公共財(cái)產(chǎn)，所以鎮(zhèn)政府各部門成員，尤其是重要部門成員的產(chǎn)生，體現(xiàn)出選民對(duì)政府的監(jiān)督精神。其中，由選民直接選舉產(chǎn)生的官員有：鎮(zhèn)民代表大會(huì)主席（1人）；
鎮(zhèn)秘書（1人）；
學(xué)校委員會(huì)（9人）；
公共圖書館理事會(huì)（12人）；
住房管理局（5人）；
其他總管（5人）。

　　在鎮(zhèn)政府預(yù)算制定、審議和執(zhí)行監(jiān)督上，由鎮(zhèn)民代表大會(huì)主席（Moderator）任命，鎮(zhèn)民代表大會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政咨詢委員會(huì)起著非常重要的作用。這個(gè)委員會(huì)由16個(gè)選區(qū)的各1名以上的鎮(zhèn)民代表和不超過6名由全鎮(zhèn)選出的其他代表組成，共25人，任期3年。他們雖然不從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資（2003年整個(gè)委員會(huì)才花費(fèi)了18527美元，約占該鎮(zhèn)當(dāng)年預(yù)算的萬分之1.16，幾乎可以忽略不計(jì)），但是對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政的執(zhí)行情況和第二年財(cái)政預(yù)算的編制起著重要的監(jiān)督作用。他們可以就鎮(zhèn)財(cái)政的所有問題向鎮(zhèn)民代表大會(huì)提出意見和建議，向鎮(zhèn)民收集社區(qū)建設(shè)需要解決的問題。該咨詢機(jī)構(gòu)下設(shè)7個(gè)委員會(huì)，它們是：行政與財(cái)政、資本、人力資源、人事、計(jì)劃與規(guī)則、公共安全、學(xué)校，分別與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的其他部門密切聯(lián)系，收集相關(guān)信息。在2002年，該委員會(huì)召開了22次會(huì)議，舉辦了44次聽證會(huì)，讓有不同觀點(diǎn)的人們進(jìn)行交流。在鎮(zhèn)民代表大會(huì)閉會(huì)期間它是惟一有權(quán)批準(zhǔn)動(dòng)用高達(dá)1000多萬美元的鎮(zhèn)財(cái)政備用金的權(quán)力部門。

　　布魯克林鎮(zhèn)政府的財(cái)政年度是從頭一年的7月1日到第二年的6月30日。但是，下一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算報(bào)告，一般在每年的9月底就開始醞釀。

　　首先是由鎮(zhèn)行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政辦公室進(jìn)行編制，對(duì)第二年的收入和支出進(jìn)行估算，提出初步的財(cái)政預(yù)算報(bào)告后，提交鎮(zhèn)理事會(huì)和鎮(zhèn)財(cái)政咨詢委員會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充。

　　從12月開始，鎮(zhèn)理事會(huì)開始組織對(duì)第二年財(cái)政預(yù)算報(bào)告的聽證會(huì)，鎮(zhèn)政府各有關(guān)部門也開始向鎮(zhèn)理事會(huì)和鎮(zhèn)行政長官提出建議。

　　到第二年的1月份，預(yù)算報(bào)告編制完成，2月份由鎮(zhèn)行政長官將下一年的財(cái)政計(jì)劃正式提交給鎮(zhèn)理事會(huì)和鎮(zhèn)財(cái)政咨詢委員會(huì)。

　　從2月到5月，鎮(zhèn)理事會(huì)和鎮(zhèn)財(cái)政咨詢委員會(huì)對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行修改，并提交鎮(zhèn)民代表大會(huì)。

　　5月到6月，鎮(zhèn)民代表大會(huì)對(duì)下一年的財(cái)政預(yù)算案進(jìn)行審查，并進(jìn)行表決。

　　一般來說，鎮(zhèn)民代表大會(huì)只要簡單多數(shù)就可通過預(yù)算案，只有發(fā)行政府債券時(shí)才要求2/3的多數(shù)通過。

　　與劍橋市不同，布魯克林鎮(zhèn)采取的是一種“大民主”自治式的管理方式。240人組成的鎮(zhèn)民代表大會(huì)，5人的理事會(huì)及其下屬的28個(gè)由鎮(zhèn)民自愿者組成的委員會(huì)，鎮(zhèn)行政長官及其下屬的23個(gè)部門，猶如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公司治理結(jié)構(gòu)的股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理的關(guān)系。這種經(jīng)過近300年時(shí)間考驗(yàn)的地方治理模式，早在19世紀(jì)末就被托克維爾稱為美國基層民主制度的真諦。它在今天仍舊具有很強(qiáng)的生命力。

　　美國地方政府在制定和審議財(cái)政預(yù)算時(shí)，一直遵循“以程序公正保證結(jié)果公正”的原則。2003年筆者在美國德克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市調(diào)查時(shí)，就看到了該市在討論2003~2004年的財(cái)政預(yù)算案時(shí)的具體決策程序。

　　1月30~31日，預(yù)算管理部門對(duì)所有參加預(yù)算編制的人員進(jìn)行統(tǒng)一的軟件使用培訓(xùn)。

　　2月17日，預(yù)算管理部門將分布編制的預(yù)算編制工作手冊(cè)發(fā)至各個(gè)部門。

　　3月3日，各個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)將制定的預(yù)算收入報(bào)告上報(bào)給預(yù)算管理部門。

　　3月22日，預(yù)算報(bào)告中的支出部分上報(bào)給預(yù)算管理部門。

　　4月14日，預(yù)算報(bào)告由市經(jīng)理修改、審定。

　　4月15-17日，召開市政府內(nèi)部的預(yù)算報(bào)告聽證會(huì)。

　　4月29日，市議會(huì)例會(huì)——討論年度財(cái)政政策。

　　5月6日，市議會(huì)重新開始審議。

　　5月27日，市議會(huì)例會(huì)——向議會(huì)提交財(cái)政預(yù)算報(bào)告概要，第一次預(yù)算案討論。

　　6月10日，市議會(huì)例會(huì)——討論一般資金預(yù)算和今后5年財(cái)政規(guī)劃，第二次預(yù)算案討論。

　　6月17日，市議會(huì)例會(huì)——公用項(xiàng)目預(yù)算和企業(yè)基金，第三次預(yù)算案討論。

　　6月24日，市議會(huì)例會(huì)——公共服務(wù)預(yù)算和專項(xiàng)收入，第四次預(yù)算案討論。

　　7月8日，市議會(huì)例會(huì)，就預(yù)算概要進(jìn)行討論和修改公開聽證。

　　7月15日，市議會(huì)例會(huì)，一讀，預(yù)算接受法定程序，預(yù)算概要的討論和修改。

　　7月21日，接受2003年確定的財(cái)產(chǎn)估價(jià)目錄。

　　7月22日，市議會(huì)例會(huì)，二讀，預(yù)算接受法定程序，將2003年確定的財(cái)產(chǎn)估價(jià)目錄提交市議會(huì)。

　　8月1日，新的財(cái)政年度開始。

　　8月4日，將確定的有效稅率在當(dāng)?shù)氐摹疤?hào)角時(shí)報(bào)”上公布，并將2003年確定的財(cái)產(chǎn)估價(jià)目錄提交給市議會(huì)。

　　8月20日，市議會(huì)例會(huì)，一讀，接受財(cái)產(chǎn)稅稅率法定程序的兩個(gè)部分：債務(wù)和財(cái)政運(yùn)行。

　　8月27日，市議會(huì)例會(huì)，二讀，接受財(cái)產(chǎn)稅稅率法定程序的兩個(gè)部分：債務(wù)和財(cái)政運(yùn)行。

　　從以上的介紹中我們可以看到，美國地方政府預(yù)算制度的產(chǎn)生、執(zhí)行和監(jiān)督，既是促進(jìn)民主政治發(fā)展的原因，也是民主執(zhí)政的結(jié)果。公開透明、公眾參與、程序公正、符合法律規(guī)定是美國在制定和審議地方政府財(cái)政預(yù)算時(shí)的主要特點(diǎn)。這些做法對(duì)于今天正在進(jìn)行各級(jí)政府預(yù)算制定和審議制度改革的中國來說，具有借鑒意義。

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