“異地為官”體制之弊

　　于建嶸：事實(shí)上，“異地為官”作為一種古已有之的治理技術(shù)，至今仍然在沿用，一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊。干部任期、交流、回避在我國古代吏制中早有規(guī)定，例如明、清時(shí)就規(guī)定，本省人不能在本省做官，到鄰省做官也要距出生地有500里的距離。對(duì)官員的任期也有明確規(guī)定，幾年一考核、一銓敘。古代“異地為官”體制的設(shè)計(jì)，一是為了遏制吏制腐敗，二是為了加強(qiáng)中央集權(quán)，這一體制設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)歷史條件下也是比較有效的。在古代，地方官員回避制應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū)，體現(xiàn)為“改土歸流”，即把本來由少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任的地方“土官”改變?yōu)橛芍醒胝�府任命的“流官”，其目的主要是要加�?qiáng)朝廷對(duì)具有較強(qiáng)離心傾向的少數(shù)民族地區(qū)的控制。

　　應(yīng)當(dāng)說，在實(shí)行中央集權(quán)的單一制國家體制的新中國，沿用像“異地為官”這樣的古代治理經(jīng)驗(yàn)也是自然而然的事情，這是一種“蕭規(guī)曹隨”。問題在于，古代的國情和現(xiàn)代的國情是不一樣的，特別是在改革開放30年后的今天。按照美國學(xué)者托馬斯·弗里德曼的觀點(diǎn)，古代的地球是圓的，現(xiàn)代的地球是平的，全球化時(shí)代的資本、技術(shù)和信息已經(jīng)超越國界，世界已經(jīng)變成了地球村。在這樣的時(shí)代條件下，執(zhí)政黨建設(shè)也好，國家治理也好，需要以“世界是平的”這樣的觀念來重新審視中國古代的政治智慧，不僅需要學(xué)習(xí)借鑒本國的治國經(jīng)驗(yàn)，也需要學(xué)習(xí)借鑒外國的治國經(jīng)驗(yàn)。就“異地為官”問題而言，如果說在古代需要“改土歸流”的話，那么，今天則已經(jīng)到了“改流歸土”的時(shí)代了。

　　蔡霞：從實(shí)踐看，“異地為官”的弊端至少有三個(gè)方面：

　　第一是不利于發(fā)展黨內(nèi)民主。現(xiàn)有的制度規(guī)定，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部要由選舉產(chǎn)生，而如果候選人是外地干部，當(dāng)選的可能性就要下降。于是，為了“保證”組織上確定的候選人當(dāng)選，就需要組織出面“做工作”，結(jié)果難免與民意沖突。

　　第二是不利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。“異地為官”需要黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部就人事問題花費(fèi)很大的精力和本地干部進(jìn)行“斗爭(zhēng)”，這種內(nèi)耗難免要使一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力下降、行政效率下降，其結(jié)果常常是本地干部在人事上被外來領(lǐng)導(dǎo)“收服”、外來干部則不得不屈服于地方局部利益，而不一定是黨的路線方針政策的有效貫徹。

　　第三就是助長腐敗。我想說的腐敗并不是許多人所說的那些：現(xiàn)代社會(huì)跟古代不一樣，交通十分便利，到領(lǐng)導(dǎo)干部的老家送禮更方便；
異地為官多半是“走讀官”，僅僅是“走讀”就需要增加大量行政成本，等等，這些還不是最重要的。最重要的是，“異地為官”體制很大程度上已經(jīng)成為組織部門的一種部門利益，這種部門利益使組織部門很難站在黨和國家的全局利益和戰(zhàn)略高度去研究和推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革。

　　蔡永飛：“異地為官”是涉及國體、政體的一個(gè)重要的政治問題�！爱惖貫楣佟弊鳛槲覈�政治體制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，理論上它應(yīng)當(dāng)有利于我們的國體“人民民主專政”的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上雖然不能說“異地為官”就是有悖于社會(huì)主義國家的性質(zhì)和目的，但至少在很大程度上剝奪了作為地方人民最重要的政治權(quán)力的地方行政主官選擇權(quán)。而由于中央和地方權(quán)力分配的這種不合理的狀況，其結(jié)果正如蔡教授所說的那樣，地方執(zhí)政當(dāng)局常常扭曲執(zhí)政黨的意志，也不一定有利于地方局部利益的最大化。

　　作為一種治理技術(shù)，“異地為官”體制的設(shè)計(jì)可能也是比較缺乏技術(shù)含量的。過去毛澤東說要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，就是說，地方本來是有積極性的，但“異地為官”體制的設(shè)計(jì)較多體現(xiàn)的是中央對(duì)地方的強(qiáng)制，一定程度上壓抑了地方的積極性，結(jié)果是使地方產(chǎn)生了某種程度的“對(duì)抗性”。兩個(gè)積極性就好像一對(duì)夫妻，雖然兩個(gè)人都是好人，但如果不能好好相處就會(huì)把好人變成壞人。但這種矛盾并不是不可調(diào)和的矛盾，古書上常說某個(gè)謀略家“略施小計(jì)”就可以“四兩撥千斤”，往往只是作出技術(shù)性的調(diào)整，就可能產(chǎn)生很好的效果。

　　在整個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)中，中央和地方的分權(quán)是縱向治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)問題，中央和地方的各自分權(quán)是橫向治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)問題，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的治理目標(biāo)，需要橫向治理結(jié)構(gòu)和縱向治理結(jié)構(gòu)的“綜合平衡”�？偟恼f來，這需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漫長過程中通過各種利益主體的充分博弈才能形成一個(gè)好的治理結(jié)構(gòu)，但在現(xiàn)階段國家治理橫向結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位的情況下，解決像“異地為官”這樣的體制缺陷、創(chuàng)新治理技術(shù)，應(yīng)當(dāng)是可能的。

　　“改流歸土”的要義是發(fā)展地方民主

　　蔡永飛：“改流歸土”，這個(gè)提法好。首先需要明確的是：“土”是誰。應(yīng)當(dāng)是指縣。省一級(jí)離“土”太遠(yuǎn)，因此有學(xué)者建議，在未來的中央和地方關(guān)系中，省一級(jí)可以作為中央的派出機(jī)構(gòu)；
地市級(jí)也離“土”較遠(yuǎn)，所以在現(xiàn)階段國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，取消地市級(jí)的建議幾乎是所有學(xué)者的共識(shí)。這里我把“土”和縣級(jí)地方等同起來，所強(qiáng)調(diào)的是，在我國，可以說大多數(shù)縣級(jí)地方都具有一種相對(duì)來說獨(dú)具特色的地域文化，在許多地方，甚至就是一個(gè)縣的居民講一種方言。分縣而治的歷史使中國的縣域具有明顯的相對(duì)獨(dú)立性，這是現(xiàn)階段“省直管縣”改革能夠順利實(shí)施的歷史文化基礎(chǔ)。“改流歸土”，不再實(shí)行“異地為官”體制，就是由當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家作主，讓縣級(jí)地方的人民選舉產(chǎn)生行政主官。中央可以管選舉制度，但不要管選的是誰。這就是發(fā)展地方民主。在一定意義上，也就是實(shí)行地方自治。

　　于建嶸：我個(gè)人主張縣政改革作為整個(gè)政治體制改革的突破口，實(shí)際上是包含這樣一個(gè)策略思想：中國改革是自上而下的改革，而在國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，相對(duì)來說，縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整比橫向結(jié)構(gòu)的調(diào)整容易，因?yàn)樵跈M向結(jié)構(gòu)方面，行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間關(guān)系的調(diào)整很難，中央層面的這些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整則更加困難。比如說，現(xiàn)階段行政權(quán)高于其它權(quán)力是一個(gè)突出問題，但要通過改革限制行政權(quán)就不是簡單的事情。而如果先調(diào)整縱向結(jié)構(gòu)，適當(dāng)劃分中央和地方權(quán)力，則可能比較容易。就現(xiàn)實(shí)而言，全國各地普遍進(jìn)行“省直管縣”改革并沒有引起太大的關(guān)注就已經(jīng)取得了較大進(jìn)展。同時(shí)，這一事實(shí)也表明，將地方層面的治理結(jié)構(gòu)作出進(jìn)一步的調(diào)整，也將是可能的。

　　蔡永飛：對(duì)，在自上而下的改革推進(jìn)模式中，由中央政府主導(dǎo)地方治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既有利于體現(xiàn)單一制國家的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，也有可能把地方治理結(jié)構(gòu)，如行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，有序、逐步地調(diào)整到位，從而再反過來促進(jìn)中央層級(jí)的橫向治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終形成中國特色的中央有限集權(quán)、地方有限自治的政治體制框架。就發(fā)展地方民主來說，只要中央領(lǐng)導(dǎo)層果斷決策，就是可能實(shí)現(xiàn)的。

　　蔡霞：“地方民主”是一個(gè)很好的概念。到目前為止，我們采用的都是“基層民主”的概念。中共十七大上，胡錦濤總書記提出的一個(gè)新概念是“基層群眾自治制度”，而沒有提到“地方民主”或“地方自治”。實(shí)際上，在發(fā)展“基層民主”和“基層群眾自治”的同時(shí)，把民主政治建設(shè)提升到“地方民主”和“地方自治”的層面是十分必要的。我看到你們關(guān)于農(nóng)村綜合改革的調(diào)研文章中都講過，在完成縣政改革之前要想搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是不可能的。也就是說，發(fā)展“地方民主”實(shí)際上也是發(fā)展“基層民主”的重要前提，基層民主建設(shè)也要求以縣政改革作為政治體制改革的突破口。

　　再有，發(fā)展地方民主，對(duì)于執(zhí)政黨地方組織的自身建設(shè)也將具有十分重要的意義。如果“省直管縣”改革能夠建立起一個(gè)全新的地方民主體制，地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式、黨員構(gòu)成等等，都應(yīng)當(dāng)在原有體制上有所突破、有所創(chuàng)新。兩位都曾經(jīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部交叉任職提出基層“黨政合一、政表黨里”的改革設(shè)想，這樣的設(shè)想是很有啟發(fā)意義的。最重要的是，發(fā)展地方民主，不僅僅是完成中國社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，同時(shí)，這也是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下完成中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的必然要求，黨也需要在這一改革中改變和提高自身。

　　從“異地為官”到異體監(jiān)督

　　蔡永飛：不過，“異地為官”在思路上至少有一點(diǎn)還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實(shí)際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過外來的掌權(quán)者來制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個(gè)國家的政治體制。之所以在古代社會(huì)“異地為官”體制更為有效，不只是因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候的交通通訊不發(fā)達(dá)，最重要的是，盡管古代中國在中央層面出現(xiàn)了政治權(quán)力的分解，但那個(gè)時(shí)候大多數(shù)地方還談不上什么社會(huì)政治生活，地方政權(quán)的職能也比較簡單。

　　從人類社會(huì)的歷史來看，社會(huì)政治生活的成熟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入資本主義時(shí)代以后的事情，生產(chǎn)力的發(fā)展使社會(huì)成員分化為各種利益主體，政治權(quán)力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立和相互制衡的體制。在中國，雖然不應(yīng)當(dāng)照搬西方三權(quán)分立的體制，但是，按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)帶來了地方社會(huì)政治生活日益豐富和深化的今天，在推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話，這一政治智慧還是可用的。

　　比如說，地方政治精英當(dāng)選為縣級(jí)行政首長，他就必須向選民負(fù)責(zé)，因?yàn)檫x民有選舉權(quán)，還要有罷免權(quán)(民意代表由選民選舉，當(dāng)然也要向選民負(fù)責(zé))，這是縣級(jí)地方政權(quán)內(nèi)部民意機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。而縣級(jí)地方政權(quán)必須執(zhí)行由上級(jí)特別是國家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，那么縣級(jí)政權(quán)還必須向上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受它們的監(jiān)督，這是來自上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。

　　再有，縣級(jí)地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實(shí)際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實(shí)行地方司法機(jī)關(guān)工作人員的流動(dòng)回避制，就是說，在行政權(quán)上不應(yīng)當(dāng)“異地為官”，而在司法權(quán)上，則需要“異地為官”。這里強(qiáng)調(diào)的就是司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來保障中央和地方分權(quán)之后作為單一制國家的統(tǒng)一性。

　　于建嶸：是的，關(guān)鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機(jī)關(guān)如何對(duì)中央負(fù)責(zé)，既需要理論研究，也需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。比如說，現(xiàn)階段已經(jīng)存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設(shè)置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。因?yàn)橐獙徖砼c水路運(yùn)輸相關(guān)的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權(quán)必須以河流為坐標(biāo)系進(jìn)行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權(quán)也就隨著河流的游動(dòng)而延伸開來。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長江流域，從重慶到上海上游。

　　盡管劃分海事法院管轄范圍時(shí)并沒有考慮到防止地方保護(hù)主義的問題，但它客觀上起到了這個(gè)作用。最高人民法院副院長萬鄂湘在調(diào)研時(shí)了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時(shí)都沒有遇到地方保護(hù)主義的干擾，因?yàn)樗麄兊乃痉ü茌牱秶�與縣長、市長、省長的管轄范圍沒有任何聯(lián)系。如果將海事法院的設(shè)置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督就可以大大推進(jìn)一步。

　　蔡霞：說到異體監(jiān)督，我認(rèn)為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒有相對(duì)獨(dú)立的輿論監(jiān)督，或者說輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出，要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，其實(shí)這四個(gè)權(quán)都與新聞媒體的相對(duì)獨(dú)立密切相關(guān)。也可以說，這是改變“異地為官”體制、實(shí)行“改流歸土”新體制的一個(gè)關(guān)鍵條件。

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